“城市—教育”双重扩张背景下小学教师“以何为继”探究——基于新公共服务理论的视角

何永刚，周 淳，杨舒祺

(1.宜春学院 政法学院，江西 宜春 336000；2.宜春学院 学报编辑部，江西 宜春 336000)

一、问题的提出

十九大报告指出，教育是民生之首，把教育事业放在优先位置也是习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分之一。发展经济首先要发展教育，发展教育就是发展经济。然而，基于教育问题的特殊性和教育在城市发展中的特殊要求，城市教育的发展成为全社会关注的焦点。正因如此，调查聚焦于Y区小学教师在现有行政管理体制下，甚至是批着改革外衣行衙门化事实的现实背景下，如何突围？

以Y区为例，随着城市化进程的加快、棚户区改造、城市旧改和新进人口的增长，近10年城区人口增加了21.8万人，属于人口净流入城市，城市人口达247万，其结果是受教育人口的急剧增加。

紧迫的是，今后几年每年新增低龄受教育人口3000多人，这意味着，Y区每年都要新建一所新小学，才能有效容纳。而且，Y区6岁以上人口平均受教育年限已经提高到8.97年，也即基本达到九年一贯制学习年限。开展此次调查，项目组聚焦于那些关乎小学教育高质量发展的小学教师们，面对城市扩张带来的教育任务的成倍增加，他们是一种怎样的存在？

其实，著名的钱学森之问，是有答案的，那就是老师，没有好的老师，怎会有学生的群体性成长，否则只是个体化学生的自我野蛮成长，老师不快乐，如何会有爱的教育呢？广大学者试图从高校人才培养当中找到问题的根源，然而，人们忽略了中小学阶段才是学生学习习惯、学习兴趣、逻辑思维形成的重要阶段，创新性人才的培养与中小学学校环境有着密切的关系。随着高校行政化问题的严重，行政化现象也在中小学当中悄然蔓延开来。在马克斯·韦伯科层理论的影响下，中小学教学与行政管理间的平衡逐渐被打破，并显现出职位分类、权力分层、法定资格、固定工资等行政化特点。这种转变的种种表现及其影响正在阻碍创新型人才的培养。

改革开放以来的中国，正持续创造并经历着一个前所未有的大时代，“城市化”成为此时代的重大标记之一。“城市化”研究在中国已有 30 余年历程，经历了多个发展阶段。教育学专业的城市化研究者在一定程度上摆脱了原有的束缚，更多的回到了教育本身，共同关注“城市化与教育发展的关系”这一基本问题。

学者郑金洲认为，“城市发展模式选择中的教育缺位、城市快速发展带来教育结构失调、城市财富的不断积聚加剧城乡间教育不均衡、城市人口的迅猛增加导致教育规模与效益的矛盾更加突出、流动人口子女教育成为城市难以克服的痼疾。”[1](P12-19)在此背景依据下，本文将讨论话题聚焦到教育和教育学领域中的城市化问题及城市化背后小学管理体制的适应性问题。

在欠发达地区，政府治理总是看着时代在跑，本身缺乏主动变革的动力。城市化与教育发展的关系，异化成教育“被动应对”城市化带来的挑战，形式上做出调整以“适应”城市化发展的需要，满足城市化对教育的“要求”，把两者关系变成目的( 城市化) 与手段( 教育) 的关系，教育实质沦为一种“工具”。更深层次的是，要注意到小学现有管理体制的不适性，基于传统公共管理思维，建构于韦伯“精致化”官僚制理论和威尔逊政治行政二分法的理论基础，继承于苏联大政府管理模式，注重政府及其下属机构内部的结构特征，显然难以应对当今社会对教育提出的新要求，习总书记提出创新为第一动力，人才为第一资源，怎么把好教育的入口关，就特别重要，要有教育管理的新常态，需要自我变革，尤其是结构性的创新转变。从调查看，从学校内部的行政型管理阶段还停留于“政府——主管部门——学校”自上而下的“塔式”治理结构，向教师的“服务”缺乏延伸的空间。

百年公共管理的演变，其实已经提供了一个清晰的演进视角，未来的政府就是服务的，未来的小学应是去行政化的，是服务导向的，应有的更多的“制”理、更多的“治”理、更多的“智”理。小学的发展要走向创新引领和服务驱动的新常态。

二、“一生只为一事来”：小学教师功利化的多样选择

数据来源主要基于问卷调查法和访谈法对Y区9 所小学进行调查(见表2-1)。调查共发放问卷 200 份，有效问卷 191 份，分行政版和教师版。主要调查对象为在职在岗教师，其中女性教师 149 名，男性教师 42 名，分别占78%和22%。通过对调查数据的整理，小学的利益格局就是社会的一个缩影，而且在小学这个相对封闭的环境里，利益格局更趋向固化，呈现“行政——教学”既隐形对立又潜在依附的二元结构特征。不仅如此，教师的构成，也凸显出社会择业和追求稳定性的性别差异和年龄差异。

表 2-1：9所小学的教师队伍总体情况

第一，女教师在“主跑”。因为是随机调查的，调查女对象的易得性从一个侧面反映了教师的“阴盛阳衰”。教师的性别结构与学生的性别结构存在某种程度的倒挂，如四小，整个学校学生数 2480 人，男生占比 70% 多，相反，女教师在整个学校占比超过 70%。这是在调查中最大的感受，不仅是女教师多。与中学不同的是，女校长也非常多，在访谈的小学里，女性校长 6 名，小学的“阴柔化”明显。而且，随着老一辈的男性老师逐步退休，新进女教师占绝大多数及因教师待遇不高带来“去男性教师”化非正常现象的叠加效应，此种现象在短期内难以找到解决办法。

第二，党员教师在“领跑”。在访谈过程中，结合各小学提供的数据资料，在课题申报、课程竞赛、高效课堂、授课比赛、考试带班、关护学生、爱校情怀等各方面，党员教师发挥了积极的模范带头作用，很有正面价值，取得的成绩也比普通教师要多。尤其涌现出支月英这类模范教师。

第三，年轻教师在“超跑”。超跑既指年轻教师在超负荷工作，也指年轻教师教学水平的弯道超车。在调查中，40 岁以下的老师占绝大多数，是名副其实支撑教育发展的主力军，是大多数课程的教学承担者，尤其是语数外、科学美育等需要知识更新快的技巧类、发展类课程几乎清一色的年轻教师。年轻教师成长特别快，更适应碎片化时代学生对知识学习的要求，相比老教师，适应性很好，教育方式、技术应用、手段创新不断。当然，从年龄看，也暴露出一个隐患，就是年轻待婚男女教师比例失衡。在相对封闭的校园婚配环境下，增加了部分女教师的择偶困境，增大了女教师“大龄”单身风险。但由于社会对女教师的接纳度比较高，Y区女教师婚姻危机不是很明显。

表 2-2：教师教龄

第四，高级教师在“陪跑”。随着学历教育的持续推进，小学教师的学历结构也发生了深刻的变化，从以高中、中专甚至初中学历为主逐渐转变为以本科学历教师为主，这显然有利于整体教学水平的提高，从每所小学开设各种丰富多彩的课程，诸如美术、书法、街舞、趣味体育、足球、篮球等，就可见一斑。但遗憾的是，占比最多的高级和一级教师，大多介于 40 岁到 50 岁之间，正好处于年富力强，能肩挑重担的年龄段，教学经验丰富，心智成熟，对学生管理驾轻就熟，是各小学的关键性人才，却又很多这样的老师走向了行政岗位，从事很多非教学管理工作，人才资源错位配置现象还是比较严重的。

表 2-3：教师学历、职称结构

第五，部分课程在“空跑”。调查发现，有62.3%受访老师认为存在师资短缺且难以短时间解决。深层原因在于：首先是城市化的快速推进和地方棚户区改造提速，越来越多外来人口、各类引进型人才与进城农民的到来，在推动城市扩张和繁荣的同时，直接加大了各小学的办学压力，长期积累的城镇化压力导致优质教育资源更加稀缺，各小学普遍面临教师特别是优秀师资短缺的困境。其次是以女教师为主的小学由于很多女教师面临的各种生育关口因素和部分教师退休，缺口比较大，部分课程开设率不高，某些课程甚至只有一位教师，在空转。最后是各小学还要在师资本身不富裕的情况下，每年还要抽调教师到乡村小学轮流支教，加剧了教学的正常轮转的难度。当然，在此过程中，部分学校为解决师资短缺的问题，直接与当地高校相关专业学生签订顶岗实习合同，以解燃眉之急。

三、多元利益博弈：边缘化的小学教师“以何安身”

由于现有小学利益格局的僵化、固化，甚至是阶层化，在某些小学形成隐蔽的“贵族圈层”。也正是此种隐蔽性，遮蔽效应和黑箱效应显现，使得教师易以成败当成个人处境的全部而不是依照自己受过和曾经接受过的政治信念、道德信念及非个人目标进行选择，在追逐“使个人的生活和处境的偏好”时，更少有道德限制和外部制度约束。结果是很多老师面临着夹板化的困境，职业发展和个体待遇“天花板效应”凸显，责任、任务的“极化效应”同样明显。反应到现实，就是付出与所得不相匹配，权利与责任不相匹配，社会地位与声誉不相匹配，在实际工作中，教师往往有一种难以言说的心累感，总是面临着上级、家长、学生的非正当要求。 显然，教育的责任不应归结到老师一个人头上，而应该是教师、学校、家长共同发挥作用。遗憾的是，当教育出问题时，教育主管部门为息事宁人，往往用道德绑架的方式，采取委屈“自己人”的方式来处理各种家校矛盾，有时还会采取矫枉过正的方式处理涉事教师，以至寒蝉效用显现，最终受伤害的还是学生。不禁要问“教师行业的幸福感、安全感以及获得感严重缺失，教师行业的未来又该如何发展？”

第一，教师的个体待遇“瓶颈化”依然存在，与公务员待遇相比，存在天然的差距，且呈现出一定的学历与收入倒挂现象，还不能很好地体现教师的知识价值和学历价值。区小学超过半数的教师大都认为自己的社会地位不高，直接表现为工资微薄、任务繁重和晋升通道逼仄。表3-1清晰表明，Y区小学教师的工资水平，大多集中在两千到四千之间，尤其是新进教师，即使有本科学历但工资还是要少于教龄高、学历低的老教师，收入不高成为教师这一职业缺乏吸引力的硬伤——学历与收入倒挂。学历与收入倒挂现象的出现，显然不能完全体现教师的知识价值和学历价值，只是但由于受制于城市生活成本、职业转换不易和教师职业本身的偏好追求的多种因素影响，教师成为一种被动选择下的次优选择，也屏蔽了某种深层次的不满。

表 3-1：教师薪酬待遇及对现状满意度

第二，从教育投入结构看，大量的经费主要是项目经费，包括大量的学校改扩建和新校区的建设，直接用之于教师的经费还是偏少，以 2018 年为例，尽管从2016年的24909万元增长到2018年的26071万元，年均增长2个点，但相比Y区当年 GDP ，占比仅为 0.87%，即使加上中学和幼儿园的投入，也才1%多一点，要远低于4%的教育经费投入水平要求，结果就是历史欠账多、教师待遇提升缓慢。尤其是，由于Y区是一个历史比较悠久的城市，退休教师比较多，结果每年新增工资待遇大多流向了这些离退休教师(职称都比较高，待遇又和职称、教龄挂钩)，给年轻教师相对就少了，其结果是大量的年轻老师在外开设各种辅导班创收或干脆离职，以解决经济问题，在外兼职率还比较高。可惜的是，其中一些有着丰富教学经验、年富力强的年轻教师流失还比较严重，流向省城或沿海发达省市。长此下去，显然对教育质量的提升是不利的。并且，Y区所在市、区两级政府对城乡教育投入不是很均匀，教育局会在升学率及生源较好的小学投入较多的资源与精力，在教育力量比较薄弱的小学适当加以帮扶和支持，对于教育力量一般的小学，政府更多的是让其自由发展，对其投入较小。政府的做法在一定程度上导致了“马太效应”，即强者愈强弱者愈弱的现象。

第三，年轻教师的成长受到体制和社会的双重挤压。突出反映在与待遇挂钩的职称评定上，很多年轻教师一方面要承担大量的教学任务，另一方面，由于评定职称对科研的要求越来越高，不得不花费大量的精力从事一些缺乏实际价值的研究，包括论文写作、申报课题项目等。且由于教学的轻松与否还在于教学经验的不断积累，显然在这方面年轻教师又有天然的短板，加之考核和以年轻教师为主要群体参加的各种教学型比赛又多，及各种材料填写上交、表格填写上报、处理学生纠纷等等非教学事务，挤占了年轻教师大量时间，导致职称进阶困难。如上表所示，缺失职业幸福感的另一面是对现状的不满意，付出与收获难成正比，刚从业时的一腔热血与激情随时间消逝而渐趋“佛系”。当然，不能否认，教师行业对不少大学毕业生还是具有较强的吸引力的，非常满意的也大有人在，这和老师个体选择教师整个职业的心理预期与追求稳定直接相关。学者杨卫安、宁洋通过对全国12省24个区(县)246所小学的调查也发现，义务教育教师合格状况总体较好，其中教育理念和职业道德、专业知识、工作状态均在高位，专业能力和身心健康则处于较低的位置。同时，教师性别、年龄、职称、学历、学校所处区域等均对教师“三感”有显著影响。[2](P79-85)

四、“制、智、治”理难落地：“塔式”管理格局隐忧

在Y区，小学的“衙门化”现象还是在一定范围内存在的，“制、治、智”理更多时候停留在口号上，缺乏实际的动力去改革，从现有利益格局看，反而有一种强大的体制性制度惯性，在阻碍服务型学校的构建。

第一，外部行政干预过重。“在马克思·韦伯科层理论的影响下，中小学教学与行政管理间的平衡逐渐被打破，并显现出职位分类、权利分层、法定资格、固定工资等行政化特点。”又因政府在教育人事和资源配置上居于中心地位，“更凸显出政府与学校的上下级科关系”。[3](P48)由此形成“行政——小学”二元依附性办学体制，而政府则将政府管理做法简单化地直接嫁接到学校管理中去。其具体表现在：一是教育的内卷化偏重，为推动教育教学的发展，教育主管部门颁布很多规章制度，甚至有的年份出台十多份规范性文件，小学教育不是围绕提升教育质量在转，而是围绕教育主管部门甚至是某位领导的个人意志在转。其中有些文件脱离实际，照搬照抄别地的经验做法，一考察直接就拿来用了，没有考虑到各地区、各学校的实际情况，使各项“初衷是好的”政策流于形式，花了大量的精力和时间效果还不好。二是教育的量化偏好，容易异化为教师评价的一刀切。教育工作数字化、量化、成绩量化、升学量化，以及升学指标的层层分配，都将教学压力转至各学校一线教师。三是教育经费全靠政府拨付的情况下，特别是大量竞争性经费的存在，事实上让不少小学异化为教育主管部门的下属机构，自主办学犹显不足。

第二，内部机构设置过多。一是不同时期，根据“上级精神指示”，设置的各种临时性机构、办公室，却由于缺乏文件精神不能撤销、合并或优化而成常态性设置，如在各小学调研时就发现，每所小学都成立了扫黑除恶办公室，扫黑除恶是非常有必要的，但是扫黑除恶进校园行为本身却值得深思，是否有必要每所小学都成立，还比如为解决转型期社会深层次矛盾，各地成立矛排办，结果有些小学也接到通知成立矛排办，让教师疲于奔命。二是，机构一多，行政人员也多了，而且行政人员利益优先的潜规则大量存在，作为教师在承担教学工作之余，还要承担大量非教学型事务，如免费辅导后进学生、帮扶留守儿童、送小孩回家等。相比普通教师男女比例1：3.6，行政人员男女比例仅为1：1.4，显得不那么失衡，反映了行政对教师的吸引力，无论是对男教师还是女教师来说，从事行政带来的收益比教师要强，在调查中也发现，行政人员要比一线教师更阳光灿烂，可能是心态更好所致。罗纳德·德沃金对此有过精辟得阐述，“人们选择某种生活，是以他们可以利用的资源类型和数量的某些假设作为背景，这些资源可以让他们过上不同类型的生活。”也会“根据自己有关什么事情会使生活更好或更糟的观点，努力使自己生活得尽可能有价值。”[4](P21)在调研过程中发现，每所小学从事行政工作的教师占比约40%，也印证了行政的受欢迎程度。三是衙门风气、“一言堂”做派在一些小学内部管理中还是比较突出的。在调查中，部分女教师也隐晦地谈到部分校领导为迎合上级检查、争取更多的教育资源，会要求一些年轻女教师参与作陪，有时作为发展任务刚性要求，一旦拒绝，则在评优评奖和升级等方面面临诸多障碍。这在一定程度上，也反映了部分学校一把手权力过大，监督还不够或者说制衡还不足。

第三，师资力量的隐形浪费。一面是大量年富力强又有本科等高学历的中青年教师被吸纳进行政部门，“教而优则仕”的工作理想也为中小学管理的行政化提供了充分的佐证。一面是行政人员教学的“副科化”和“思政化”，只从事一些不需要耗费太多精力、时间和技巧的课程教学，以应付检查。事实上，行政人员的学历都不低，绝大数多数为本科学历，其中，有很大部分通过自考、进修、函授等方式取得本科文凭。从学历结构看，以本科为主，占 89%，大专及以下只有11%。行政职务主要有校长、副校长、校长助理、书记、教务主任、德育主任、各科室主任、年级组长、科任组长等。尽管部分行政人员也承担着语文、数学等教学课程任务，在主课程以外的诸如美术等科目教学上也有所涉及。此外，如图 4-1所示 ，行政人员工龄在16-20、20-25年这两个区间人数最多，很明显行政人员大多介于 35-45 岁黄金事业年龄，本应是教学不可或缺的骨干力量，却转向了行政岗位，可能对其本人有益处，但对提升教育质量却是硬伤。但师资资源的紧缺与错配依然是困扰小学教育质量提升的一大亟待破解的难题。

第四，行政与教师的隐形对立。调查发现，有近半受访教师表示行政人员与教师间基本上没有交往，这既是工作性质的不同难以产生交集，也是长期行政资源倾斜偏好积累的教师相对“被剥夺感”乃至心理上的隔阂作用结果。即使行政人员间或性地深入教师队伍中进行交谈、调研，也是事务性关注多，感情性关注少，凭工作交往多，凭共同利益交往少。这对搞好教学与管理显然是不利的，而且会加深一线教师对行政人员的抵触和成见。事实上，此种发生在教师与行政苦乐不均的资源配置格局，在一些学校还有扩大的趋势。普通教师在获取进修、培训、外出学习、学术研讨、学历进阶和职称提升等方面机会要比行政人员少，这从调查结果也有反映，行政人员整体职称相比教师职称明显更高，相比教师35%的不满意率，行政人员只有27%的不满意率。

由于职称提升与个体成长机会的缺失引发的心理失衡，教师要不以消极或不作为应对教学，要不以各种隐晦手段谋取经济利益以找补自己的付出，要不“用脚投票”，此种形式在民办学校日益壮大的教育大环境下开始变得普遍，教师离职或以各种形式进入收入更高的其他城市小学屡有发生。从各小学行政管理人员对优秀师资、生源外流程度评价可知，有22.8%的受访教师认为师资流失严重。当然，评价程度迥异存在校际差异，但这也恰恰反映了各个学校面临的此类优秀师资、生源外流程度不一且差异较大，侧面反映出校际教育差异。

第五，由于建构在不同利益追求和绩效考核标准之上的政府、行政、教师三方目标的不一致：政府追求教育的量，行政追求教育的稳，教师追求教育的质，容易产生投入的差异性，政府倾向于项目建设，行政倾向于物本建设，而教师倾向于人本建设。如图4-2所示，在认为本校急需改善方面，超半数行政人员认为是教学设备，其次是教学环境，有38.6%。教学环境的一个很重要方面是教风和学风，教风能很好地反应一所小学的变化与发展，教风良好的学校更能展现教育工作者的激情与风貌。行政人员对教风认可度与自身行政级别呈显著的正相关关系，职级越高越认同度越高。整体来说，Y区小学教风评价挺高的，达90.9%(见图4-3)。教学设备、教学环境等都是基础教育的重要组成部分，此类认知差异及其带来的投资偏好是导致校际、区际基础教育差异的重要原因之一。

五、多元主体参与：构建服务型小学命运共同体

第一，聚焦“教育优先”战略，改善教师内外部发展环境。聚焦教育优先，区政府、各具体教育单元就要有教育规划的前瞻性视野和与城市化相互融合发展的宏大气魄。相较于各城市致力于发展的“‘金融中心城市’、‘时尚潮流城市’、‘环境乐园城市’、‘文化旅游明星城市’、 ‘技术枢纽城市’”，不能直接带动地方财富增值的教育，往往容易被置于次要地位。因此，城市政府更需要树立“教育尺度”和“教育眼光”，“还应有‘教育城市’，没有教育底蕴、教育品格和教育质量的城市化不是美好的城市。”[5](P133)还应致力于以教育为目标和内涵的“教育城市化”。结合现在开展的“不忘初心，牢记使命”主题教育，政府、学校应继续鼓励各小学党员教师发挥带头模范作用。在此，政府首先“刀刃向内自我革命”的勇气正视教育发展特别是教师个体成长不足的问题，“细化教育职责督导评价体系，实现区小学教育督导全覆盖。”对督导结果进行大数据分析并运用，“压实政府责任，推动各级党委和政府落实教育优先发展战略地位。”[6](P38)还要利用政府平台媒介力量和社会组织力量共同构建尊师重教的社会环境，从社会层面优化教师的从业外部环境，缓解教师、社会焦虑。

当然，建立合理的薪酬体系和教师教学激励制度也是必不可少的，这体现的是教师价值。变补贴为奖，从物资与精神层面丰富和满足教师的多层次需求，让教师群体充分感受到认同感和自我实现感。加大男教师的引进和培养力度，从源头上来缓解教师性别失衡，即在师范类院校招生上扩大男生比例，为更多男生进入教师队伍创造条件。此外，政府还应关注并培养教师的个性化发展，扩展教师成长空间，解决教师晋升途径缺乏和内部流动空间狭窄等问题，给予教师相对宽松的工作环境以及更多自主权。学校关注教师群体的各方面发展以及教师的心理发展，从学校角度出发，提高教师多方面的待遇，以激发教师的从业积极性和职业幸福感。

第二，聚焦“教育个体成长”，变革教育政绩观。通过建构多元化的参与格局，推动教育经费投入的透明化和硬预算约束机制。优化经费投入结构，促使教育经费向一线教师倾斜，从根本上提高小学教师的职业认同感及社会地位。针对Y区现有的学校超容和师资短缺现象，根据Y区下一学年招生数的预测情况，提前核编教师数，加大教师招聘力度，配齐补足教师岗位。借鉴教育发达地区小学富余教师转岗分流的办法完善“以区为主”的教师管理体制，实现区域内校际间师资配置的均衡。在体制上逐步消除所谓的“双肩挑”现象，坚决防止行政权力和职称地位之间的“通兑”现象。

在严控学校内部一些行政人员两头吃，或哪头优待靠哪头的不良倾向的基础上，优化、简化教师职称评定时的考核和评价体系及过程，如控制优质课、案例、征文等评比活动，降低对教师课题参与率、获奖率的样板化要求。此外，学校要厘规建制，清除那些与教育发展和上级改革创新文件指示精神相违背的过时条款，依据自身的办学力量，前瞻性地合理规划招生人数、班级容量和师资分配。而且要加强各小学间的交流，资源共享共建共有，避免重复建设和财力投入不足的困境，尤其是帮扶薄弱学校、加强校际之间帮扶，促进区内义务教育均衡发展。面对教师个人发展碰到的各种职业天花板问题，需要将教师个体成长与学校发展统筹起来。21世纪的教育环境和数字技术的手段应用，日益改变着原有的教学生态，需要树立新的教育新常态，教师个体发展不仅是职称和个体待遇的提升，也在于适应面向21世纪未来人才培育需求的教学技能的提升。学校既要将教师个体成长置于学校发展计划的核心首要地位，教师个体也要有使命感和担当，自动融入到新的学习、新的教育手段和新的教育理念中去，设置个体性的知识更新与提升计划，配合严格的教师校本考核机制和基于人文关怀的学校因应教师苦情陈诉反馈机制，二者相互推动，建构“人文扎根、感性行销”的教育新格局。

第三，聚焦“服务型小学”，构建教师命运共同体。去行政化在现有均衡教育、教育优先战略和政府是最主要的教育投资者背景下，面临很多实际的困难，很多政府的政策资金支持需要对口的部门去承接。并且在现有教育大投入和项目日渐繁多的情况下，如果不改变原有的一事一设的机构设置体制，真将是“小麻雀”式 的小官僚机构。因此，当前，要着力去小学内部的行政化，可以设置综合性的“行政经费与项目使用办公室”与“综合治理办公室”，采取兼职或轮流方式进行管理。小学本应成为最少行政干预，最多服务的办学组织，政府教育主管部门要正确处理政府与学校的关系，改变传统把学校当做下属行政机构来管理的模式，即改变“统、包、管”模式，转变政府角色。从“做官”转向“治学”。

然而，没有好的带头人“治学”就无从谈起。作为最基层的教育机构，校长就是一个教育团队当然的管理者、领导者和学习带头人。不仅要自己成为学习的典范，成为某一学科领域的建树者，也要成为有眼光、有担当、对教师有护犊情怀的人，更要为师生的学习创造尽可能好的条件，形成良好的教风学风，学校成长为持续性学习共同体。因此，需要把好“入口关”，提高行政管理人员特别是校长的任职准入门槛，确立专业标准以及聘任、考核、培训、晋升、解聘等完整的配套制度，配合以定期的考核跟踪制度，变结果考核为过程考核，纸面述职转为师生共评、自评与上级考评相结合。相应地，学校与上级主管部门也要理顺职责，廓清边界，精简学校内部机构，借此推动教师和行政的交流，打破二者壁垒。在提倡给学生教育减负的同时，也给机构瘦身减负和教师减负，减少一线教师不必要的非教学性事务。