城镇职工基本养老保险社会统筹基金的问题与对策

仝琳洁 中铁第一勘察设计院集团有限公司

一、社会统筹基金的由来及其历史沿革

从历史发展沿革来看，我国城镇职工基本养老保险制度先后经历了国家保险阶段、企业（或单位）保险阶段以及“统账结合”的社会养老保险的阶段（胡晓义，2010）。1952 年，刚成立不久的新中国，就开始着手建立劳动保险制度，由政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，此后经数次修改，逐步在全国范围建立起了企事业以及机关单位统一的退休养老保险制度。退休职工实行国家统一保险制度，个人不缴费，财务模式为实行现收现付制。1969 年2 月，财政部下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，原国家统筹保障的劳动保险制度退化为“企业或单位保险”。1976 年后，国家对养老保险工作只是进行了相应的修补。1986 年以来，“社会统筹与个人账户”进入了酝酿与准备阶段，各地开始建立城镇职工基本养老保险社会统筹基金。

1993 年，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的模式，建立独立于企事业之外、资金来源多元化、管理服务社会化的多层次社会保障体系。1995 年3 月，国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6 号），正式建立“社会统筹和个人账户相结合”养老保险的制度。但是，各地养老保障水平、账户规模、筹资费率等政策不统一。1997 年7 月，国务院进一步发布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26 号）。2005 年12 月3 日，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38 号）出台，调整了养老金的计发办法，缩小了个人账户规模，从而确定了当前职工基本养老保险制度的现状。从此，我国城镇职工基本养老保险单位缴费全部进入社会统筹基金，不再划入个人账户①。

因此，从我国城镇职工基本养老保险制度发展的沿革来看，所谓社会统筹，是相对于国家财政统包或个人储蓄账户而言的，是由参保主体按照政策规定筹集资金而形成的社会共享基金，其本质是互助共济、收入再分配。社会统筹基金的建立，实现了我国基本养老保险从国家或单位的“一元”保障向由“国家-单位-个人三方共同筹资、风险共担”的重大转变（刘永富，2006）。特别是社会统筹基金的收入再分配功能，在实现收入转移、缩小差距、促进社会公平方面承担着重要的调节作用，适应了国家向社会主义市场经济体制转轨的配套改革，也极大地促进了我国民生保障事业的发展（郑功成，2008）。到2014 年末，全国城镇职工基本养老保险参保人数是3.4 亿人，基金收入25310 亿元，支出21755 亿元，累计结余31800 亿元。②

二、存在的主要问题

尽管城镇职工基本养老保险社会统筹基金在实现收入转移、调节收入分配、缩小收入差距以及促进社会公平方面发挥着重要作用，但在统筹层次、缴费机制、待遇调整等方面仍然存在问题。

（一）统筹层次低，区域负担不公平

从政策发展历程来看，提高城镇职工基本养老保险社会统筹基金管理层次的实践进展十分缓慢，至今尚未全面实现省级统筹，一些地区宣称实现了省级统筹，但在实施范围与效果方面，也远未达到预期目标。早在1998 年，国务院就颁发了《关于企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号），提出加快建立省级统筹制度，在省、区、市范围内统一管理和调度使用基本养老保险基金，统一企业和职工个人缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例，统一基本养老金的支付项目、计发办法和调整制度。尚未实现省级统筹的省份，须建立健全省级调剂金办法，并积极采取切实有效措施，逐步建立省级统筹制度。③2007 年，人社部颁布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3 号）具体提出了实现省级统筹的六个条件，但未提出资金的具体收支标准，这一政策导致目前我国城镇职工基本养老保险制度虽然宣称已全部实行省级统筹管理制度，但在实际上，仅有4 个直辖市以及少数省（自治区）实现了职工基本养老保险基金省级统收统支，即真正意义上的省级统筹。大多数省、自治区还停留在省级调剂金管理阶段，个别省甚至连省级调剂金也未建立④。大多数地区宣称的省级统筹，实际上并不是真正意义上的省级统筹。已有的省级统筹管理制度基础十分薄弱，也增加了转轨到全国统筹的难度。

养老保险制度天然追求制度公平，但这种地区分割统筹导致了不同地区养老保险实际缴费负担畸轻畸重，出现了中央财政补贴与部分地区基金大量结余相矛盾的现象，背离了社会统筹基金互助共济的根本属性。

由于不同地区人口老龄化状况不同，人口抚养比与制度赡养率差异大，从而导致各地实际缴费负担不同并呈现出较大的差异。部分人口老龄化和劳动力转移输出较多的省份，由于制度内负担系数高，缴费负担沉重，基金入不敷出，形成较大缺口，不得不依靠中央财政转移支付；而一些制度负担系数较低的省份，如广东、福建、北京等，由于其人口结构轻，真实费率水平较低。

（二）历史债务难消化，影响制度可持续

在历史的转轨过程中，由于未能明确转轨成本和隐形债务，致使我国“统账结合”的城镇企业职工的社会统筹账户一开始就面临先天不足的问题，由于转轨成本还未化解，社会统筹账户资金的筹集不足，待遇发放刚性保障，致使不得不挪用个人账户，形成了个人账户空账运行。由于个人账户是积累性质的账户，随着空账规模日益增大。为解决个人账户空账问题，专家学者就此问题提出了以下两种孑然相反的方案：一种是做小个人账户，做大统筹账户，充分体现基本养老金互助共济的性质，更加体现其公平的性质。另一种是用名义账户制度替代个人账户制度。对于转轨成本的化解，政府、企业和个人合理分担。郑功成教授建议将个人账户规模从8%缩小到3%-5%，让个人缴费的一部分进入社会统筹基金，提高制度的互济性，同时做实个人账户，实现统账分离并平行运行。郑秉文教授认为，缩小社会统筹、做大名义账户甚至实现“全账户”模式，即把个人账户扩大到100%，雇员和雇主的缴费都纳入个人账户，将有利于养老保险制度的公平和效率。无论哪种结构调整，其实质只是在公平与效率的天平上向各方倾斜多一点或者说更加倾向于哪种价值观。由此可见，学界对于职工养老保险的改革方向，也并没有形成统一的认识，对于制度走向何方，仍需进一步的研究和探讨。

三、对策和建议

（一）加快实现基础养老金全国统筹

社会统筹担负着调节社会收入分配的重任。按照目前我国城镇职工基本养老金计发办法，社会统筹账户提供的基础养老金主要还是体现了制度公平的价值取向，具有明显的收入再分配效应，虽然这种机制必然会导致相对高收入群体的参保积极性受到打击，但这却是劫富济贫的社会正义需要，其矛盾主要应依靠增强制度的强制力予以解决。另外，从管理体制上，应在养老金的筹集与发放中没有明确界定“上级政府”与“下级政府”的职责与权力；针对省内不同发展现状的地区设计出合理的调剂方式与方法。通过协调各级政府间的责权和利益，推进基础养老金省级统筹进而实现全国统筹。

实现基础养老金全国统筹，将实现更多的政策改革红利：第一，通过平摊各地区的人口结构压力，地区间养老金余缺并存的矛盾现象得以避免，各地区缴费的负担公平得以实现，名义缴费率得以降低，进而有利于提高劳动者对制度的信心以及参保的积极性。第二，有利于解决社会统筹账户和个人账户的关系的异化，避免因现收现付制的养老金的发放而挪用个人账户，从而可以进一步理清历史责任（转轨成本）和现实责任，使得个人账户的空账规模得以渐进消解。第三，全国统筹后可以消除当期社会统筹基金的整体收支缺口，并形成部分积累的基金，为将来老龄化高峰到来进行充分的准备。第四，基础养老金的全国统筹有利于管理、经办机制的统一，从而降低管理费用，促进劳动力的合理流动，保障劳动者的合法权益。

（二）优化账户结构，提高基金使用效率

无论从我国目前的发展阶段，还是从基本养老保险制度定位和功能来看，我们都应坚持社会统筹和个人账户相结合的模式，不能放弃社会统筹部分的社会互济功能。其次，在目前的经济环境下，将个人账户缴费资金通过名义账户的方式进行管理是一个符合效率的选择，可以将其作为现阶段一种理性的投资管理方式予以实施。基于我国人口金字塔型的社会结构及贫富差距拉大的现实，我们应继续坚持社会保障公平性的基本理念，在适当保留制度激励性的前提下，尽可能地发挥制度的收入再分配作用，实现社会成员的互助共济，充分发挥基本养老保险保障老年人基本生活水平的功能。针对当前我国初次分配领域收入分配差距日益扩大、基尼系数高居不下的实际，应坚持强调社会统筹基金的互助共济和再分配功能，完善社会统筹基金筹资渠道，扩大社会统筹基金规模，强化养老金收入调节的再分配效应，更加强调制度的公平性。

（三）优化筹资结构，提高制度吸引力

调整现行制度规定的有关个体参保者以及灵活就业人员的参保缴费率及缴费工资的内容，吸引年轻劳动者参保，充实账户资金。大部分个体参保者及灵活就业人员其工作收入呈现出灵活性和不稳定性，通过以上的分析可以看到，我国现行制度对个体参保者及灵活就业人员参保要求较为苛刻，不利于这类人群积极参保，不利于制度的扩面。因此对于未来的养老金设计包括社会统筹账户的养老金的制度设计应该针对不同类型的劳动者，采用不同的设计吸引年轻劳动者加入基本养老保险中，从而使得制度内的人口结构更加年轻化。同时，加强养老金缴费工资基数的稽核，做实缴费基数。如前所述，企业在缴纳社会统筹账户部分一般都选择最低档次或较低档次的缴费工资基数，这就造成了名义缴费率虚高的现象，对养老金支付造成压力并降低了参保者对基本养老保险制度的信任度。由此，国家应加强对企业缴纳养老金的缴费工资基数的监管，确保养老金筹资机制健康有效运行。

除此之外，合理延迟退休年龄、城镇化水平的提高（使得更多的劳动者加入养老金制度）、未来新增的过渡性养老金下降和个人账户的成熟发展以及收入分配体制改革等，都将为社会统筹基金的未来发展奠定良好基础。

综上所述，社会统筹养老保险制度当下的首要任务是实现全国统筹，加强制度的合理化设计和监管机制，从而实现社会统筹养老保险制度结构优化、负担合理、健康及可持续发展。

注释

①潘锦棠：《社会保障学概论》，北京：北京师范大学出版社，2012 年1 月。

② 《中国社会保险发展年度报告2014》，北京：中国劳动社会保障出版社，2015 年6 月。

③杨良初、李成威：《加快基本养老保险省级统筹的若干思考》，人民网，2013 年6 月20 日。

④ 郑功成：《从地区分割到全国统筹—中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路》，《中国人民大学学报》，2015 年第3 期。