对编制水利行业强制性标准的思考与建议

王化翠，王 龙，王志强

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

2015年国务院印发的《深化标准化工作改革方案》(国发[2015]13号)将整合精简强制性标准、强化强制性标准管理作为深化标准化工作改革的重要举措，标准化工作迎来了改革发展的新时期。针对工程建设领域标准化工作，住房和城乡建设部印发了《深化工程建设标准化工作改革意见》(建标[2016]166号)，提出要加快制定全文强制性标准的要求。今后全文强制性标准将取代现行标准中分散的强制性条文。[1]

水利工程建设强制性条文已经发布实施了20多年，极大地保障了工程建设质量和安全。当前，我国发展已进入新阶段，安全发展要贯穿国家发展各领域和全过程。新阶段的经济社会高质量发展和安全发展对水利行业标准提出更高的要求，以更好支撑高质量水利工程建设。

1 强制性条文现状及存在的问题

1.1 实施背景

2000年，国务院发布了《建设工程质量管理条例》，对工程建设强制性标准的实施与监督提出了具体要求。强制性标准是必须执行的，一旦违反规定就要受到相应的处罚。该条例打破了传统的单纯依靠行政管理保证工程建设质量的做法，建立了新的建设工程质量监督管理制度，是一种行政法规与技术法规相结合的创新模式。[2]为贯彻落实《建设工程质量管理条例》，水利部发布了2000年版《工程建设标准强制性条文》(水利工程部分)。强制性条文的发布也是我国政府加入WTO 后，努力与国际惯例接轨的体现。

1.2 实施现状

水利工程建设强制性条文是源于技术标准、又严于技术标准的具有法规性质的重要技术文件，是政府监督管理的技术法规。水利行业的强制性水利技术标准以黑体字为标识，黑体字是强制性条文。含有强制性条文的水利技术标准即为强制性水利技术标准，黑体字以外的条款属于推荐性条款。自2000年开始实施水利工程建设标准强制性条文，提升和保障了水利工程建设质量，目前已陆续出版了2004、2010、2016和2020版。

1.3 强制性条文逻辑性

强制性条文分散在水利工程建设标准单行本，通过汇编摘录的方式按照专业进行排列，形成了现行的水利工程建设标准强制性条文，条文之间的逻辑性不够强。因此在执行的时候，不仅要理解每条强制性条文的含义，还要结合强制性条文出处，系统考虑原标准中有关条款，做到全面理解和实施。

1.4 强制性条文实施中存在的问题

水利技术标准数量多，不可避免的存在部分内容重复交叉，部分强制性条文在内容上也存在重复交叉现象，尤其是地质勘察、劳动安全、环境保护等内容重复交叉较多。有些强制性条文内容表述过于宽泛，缺乏可操作性。在内容上，环境保护方面的强制性条文已不能满足当前生态文明的要求。 比如，劳动安全章节的栏杆盖板等防护措施、爆破安全、安全距离等内容存在较多重复，有些前后表述方式存在差别，也容易造成误解。

2 水利行业全文强制性标准

2.1 强制性行业标准

2017年颁布的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)(主席令 第七十八号，2017年)第十条规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定”。[3]

很多学者认为强制性标准只有强制性国家标准，这种观点是不全面的。在中国法制出版社出版的《中华人民共和国标准化法释义》明确做出了解释，《标准化法》中的法律、法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。即环境保护、工程建设、食品安全、医药卫生等领域的强制性国家标准或强制性行业标准或强制性地方标准按现有模式管理。[3]早在《标准化法》颁布以前，住房和城乡建设部与国家标准化委员会已达成共识，工程建设活动与产品生产和质量监管存在较大差别，现行的工程建设标准体系和管理体制更合理，因此，目前工程建设领域的标准层级、管理体制保持不变。[4]

水利工程属于工程建设领域，可以制定强制性行业标准和强制性地方标准。2019年发布的《水利标准化工作管理办法》对此进行了明确。“国家标准分为强制性标准和推荐性标准。法律、法规和国务院决定规定的工程建设、环境保护等领域，可以制定强制性行业标准和地方标准。”

2.2 强制性标准涵义

《深化标准化工作改革方案》(国发[2015]13号)和2017年颁布的《中华人民共和国标准化法》对强制性标准做出了解释，即强制性标准是保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求。

《深化工程建设标准化工作改革意见》(建标[2016]166号)指出强制性标准具有强制约束力，是保障人民生命财产安全、人身健康、工程安全、生态环境安全、公众权益和公共利益，以及促进能源资源节约利用、满足社会经济管理等方面的控制性底线要求。[1]

水利工程建设标准强制性条文的涵义是直接涉及人的生命财产安全、人身健康、水利工程安全、环境保护、能源和资源节约及其他公众利益，且必须执行的技术条款。

建标[2016]166号文提出的强制性标准涵义将“国家安全”调整为“工程安全，公众权益和公共利益，促进能源资源节约利用”等详细要求，与水利工程建设标准强制性条文的涵义也高度统一。因此相比《标准化法》，对于水利工程而言更具实际意义。水利行业强制性标准的涵义采用建标[2016]166号中强制性标准的涵义更为准确，更符合水利工程建设的要求。

2.3 水利强制性标准改革探索

自2015年标准化工作启动改革以来，水利部积极探索强制性标准改革模式，以现行强制性条文工作为基础，经专家论证提出了强制性水利技术标准框架，计划在水资源、水利水电工程规划设计、建造、运行安全、水工金属结构、防洪治涝、农村水利、农村水电及水土保持等方面编制强制性标准。本文以水利水电工程规划设计领域的全文强制性行业标准《水利水电工程设计技术规范》为例，重点分析编制强制性标准的原则与思路。

2018年，水利部正式启动了《水利水电工程设计技术规范》的制定工作，由水利部水利水电规划设计总院主编，联合长江设计公司、中水北方公司和中水东北公司共同编制。编制组总结了历年强制性条文审查与检查的经验与教训，研究确定了编制原则：①强制性标准规定的是控制性底线，是必须满足的最低要求；②条文内容注重可执行性、可检查性；③避免过于宽泛、空洞、难以定量的规定。分析明确了强制性的内涵和使用要求，强制性标准不能独立指导工程设计，必须和其他推荐性标准配套使用。系统梳理了强制性标准内容来源：①来源于现行强制性条文；②按照强制性要求对现行规范中的条文进行改写；③结合工作实践新编部分强制性技术条款。为避免各强制性标准间存在重复规定，编制组曾向水利部主管部门建议要合理划分强制性标准范围和边界，避免重复规定。

3 相关配套制度

为规范和加强水利工程建设标准强制性条文管理工作，提高水利工程建设质量，保障工程安全，2012年12月16日，水利部印发《水利工程建设标准强制性条文管理办法(试行)》，共有32条。明确要求水利工程建设项目管理、勘测、设计、施工、监理、检测、运行以及质量监督等工作必须执行强制性条文。[5]该管理办法对推动强制性条文实施和监督发挥了巨大作用。在全文强制性标准编制过程中，应尽早修订《水利工程建设标准强制性条文管理办法(试行)》，形成《水利行业强制性标准管理办法》，建立相应的工作机制，并对执行、监督检查相关配套措施予以规定，确保强制性条文与强制性标准有效衔接。

强制性技术标准是技术法规，在标准层级上处于顶层，应加强强制性标准的制定工作，严把质量关，增强强制性标准的严肃性和权威性。颁布后建立强制性标准应用的反馈机制，加强标准实施监督工作。

4 结论

文章通过分析强制性条文的有效性、逻辑性、实用性以及强制性标准的编制原则、定位、配套管理制度等方面存在的问题或建议，得出下列结论。

(1)强制性条文在20余年的实施过程中，对保障水利工程建设质量和安全起到了积极作用，但有些强制性条文内容表述过于宽泛，缺乏可操作性。

(2)水利行业可以制定强制性行业标准，强制性标准的涵义采用建标[2016]166号中强制性标准的涵义更合适。

(3)强制性标准规定的是控制性底线，必须注重可执行性、可检查性。强制性标准之间应避免重复规定，合理划分适用范围和内容边界。

水利行业强制性标准的编制和颁布是落实《标准化法》、全面依法治国的重要举措，在“放管服”改革，权力下放的背景下，更要强化监督、监管。强制性标准是技术法规，是推荐性标准、团体标准的“上位法”，是实施政府监督、监管的重要依据。水利强制性标准将为践行“水利工程补短板、水利行业强监管”提供更好的标准支撑，能更好保障新时代水利事业的高质量发展和安全发展。