“三治融合”与法律便民服务

孙立智，高春怡，张 晶

(1.湖北文理学院 政法学院，湖北 襄阳 441053；2.湖北省襄阳市襄城区人民检察院，湖北 襄阳 441021)

乡村治理是我国现代化治理的重要组成部分，传统村民自治体系在进入经济飞速发展、社会关系剧变的新时代后日益暴露出其不合时宜、无法满足乡村均衡发展的弊端，为此，探索新的乡村治理体系势在必行。2013年浙江桐乡推出了自治、法治、德治相结合的创新试点，取得了良好成效，为现代化乡村治理提供了一种可行范本。党的十九大报告在提出“实施乡村振兴战略”时强调要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，正是对“三治融合”模式的肯定。法律便民服务属于“三治”中的法治范畴，在“三治融合”的乡村治理体系下探讨法律便民服务，就必然以我国农村基本特色为出发点，从自治、法治、德治相融合的视角去分析法律便民服务新内涵，厘清法律便民服务新思路，并在此基础上探索出更多法律便民服务新举措。

一、“三治融合”下法律便民服务新内涵

“三治融合”是自治、法治、德治三种治理方式或手段在结构、功能和作用方面的有机结合与协同。[1]其中村民自治是我国由来已久的乡村治理方式，然而，由于种种原因，传统村民自治体系被行政权力过多压制消解，自治主体缺失、自治内容单一且流于形式。当前“三治融合”中再提自治显然是基于新高度提出的新自治，其着眼点在于明确和扩大基层群众自治主体的范围，深入落实群众自治的各项实质内容，提高乡村自治质量。“三治”中的法治应从乡村法治建设角度理解，其不仅指遵守法律条文，更重要的是构建体现法治精神的一整套适用于乡村治理关系的规则体系，不仅指乡村自治主体应当用法治思维和法治方法进行社会治理，更重要的是为乡村基层民众提供一整套法律便民服务，提高村民法律意识、维护村民基本权益。徳治向来是中国社会乡村治理的重要手段，“三治”中的德治在内容上除了传统中华民族道德内涵之外，更应当包含社会主义价值观体系下的新要义，在治理方式上有了更明确的德治主体和更丰富的宣传手段。自治、法治和德治并非三个独立体系，它们相互影响、相互作用、相互融合，是一个统一整体。

法律便民服务本义是以为民、便民、利民为服务宗旨，向民众提供各项法律相关服务的制度，其属于现代社会法治建设的重要组成部分。“三治融合”体系下探讨的法律便民服务属于乡村治理体系中法治建设的一部分，与一般意义上的法律便民服务相比，它具有两个明显特征：以乡村法治建设为出发点，在“三治融合”体系下进行构建。前者将本文探讨的法律便民服务与城市法律便民服务区分开来，后者将本文探讨的法律便民服务与乡村自治、德治融合起来，为乡村法律便民服务注入了新内涵，具体表现为以下几个方面：第一，服务提供的对象特殊，集中于乡村基层民众，这一特征从根本上决定了乡村法律便民服务的基调。第二，提供服务的主体特殊，我国在很长一段时间里法律便民服务主要是由国家司法机关、司法行政机关以及其他各类法律实务部门进行，包括农村，但以上主体基于行政区划等原因事实上很难延伸至乡村一级，这就导致乡村法律便民服务长期缺失或流于形式，在“三治融合”体系下探讨法律便民服务正好可以籍着乡村自治主体的重构，对法律便民服务主体(以派出法庭为代表的司法便民服务主体除外)进行改造，将其放置在乡村自治主体框架内构建，将原主体的服务功能转变为指导或协作配合；第三，提供服务的方式特殊，基于服务受众对象为乡村基层民众，提供法律便民服务的方式就应当符合受众对象的特征，满足受众对象的需求；第四，提供服务的内容特殊，为乡村基层民众提供的法律服务应当侧重于针对基层民众普遍存在的纠纷和矛盾类型设置服务内容，且将德治的内容融于其中。

二、法律便民服务对推进“三治融合”的意义

三治融合下的法律便民服务顺应全面依法治国新要求，进一步将法律服务下沉到基层，有利于推进基层自治、法治与德治深度融合，既是在全面推进依法治国进程中加强基层民主法治建设的应有之义，也是城乡经济社会发展的必然要求，对推进我国现代化治理新格局有着重要意义，具体表现为以下三点：第一，法律便民服务有利于促进基层“自治”的规范化。我国乡村基层自治目前尚处于摸索状态，普遍存在管理不规范，不透明，村民参与感不强等问题，法律便民服务可以通过提供法律顾问等方式为“村规民约”把脉，为村务经济活动把关，为促进村务管理公开化、规范化发力；第二，法律便民服务有助于强化基层“法治”的自觉性。法律便民服务的方式更容易接近基层民众的生活，法律便民服务的内容更贴近基层民众的需求。因此，法律便民服务更有利于将法治的观念深入人心，增强基层依法治理的向心力；第三，法律便民服务有利于融合“德治”。法律便民服务更强调以调解的方式解决纠纷，调解中更注重通过道德教化引领淳朴民风，通过道德宣传预防纠纷，通过德治提升乡村治理的“软实力”。

三、“三治融合”下法律便民服务新思路

(一)加强党建引领

“三治融合”下的法律便民服务本质上具有自治性，只有坚持党的领导，以人民为中心，以宪法为基本行为准则，才能确保它始终沿着正确方向发展。坚持党的领导要求乡村法律便民服务必须接受农村基层党组织的领导和监督，要充分发挥党员先锋模范作用，要深入宣传习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，要将社会主义核心价值观融入服务内容。以人民为中心要求乡村法律便民服务坚持人民群众在便民服务中的主体地位，以基层民众的需求为工作出发点，以基层民众的满意为工作评判标准，将为民便民惠民做到实处。以宪法为准则要求乡村法律便民服务在遵守宪法的基础上，向基层民众深入宣传“尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法”，并组织实施“宪法进万家”活动。

(二)法律便民服务与自治、德治相辅相成

“三治融合”下的法律便民服务属于乡村法治建设范畴，“三治”包括自治、法治、德治，但并不是三个相互独立、平行的治理空间或者说治理手段，而是可以相互融合的一个整体。自治的目的是将乡村治理活动中的一部分从行政治理中分离出来，鼓励村民群众积极参与，这里包含了自治内容和自治方式两部分。其中自治内容从传统自治规定角度来看包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从实际运行来看它取决于基层政府在行政权力上对自治的让渡，或者说在某些事项上的去行政化。提供法律便民服务属于法治内容，但除了司法便民以外的其他法律便民服务完全也可以归于适合村民自治的事项，也正因此，村民自治的方式(成立各种村民自治组织作为自治主体管理不同自治事项)也可以适用于法律便民服务。同时，法律便民服务也可以反过来作用于自治。例如，为各类自治主体提供各种法律培训，提高其依法自治的意识和能力，监督各类自治主体依法自治。德治是通过道德规范来约束大众行为从而实现社会治理的一种方式，它与法治并行，相互影响，各有侧重。我国自古以来，德治就是乡村社会治理的重要依据，从某种角度来说，它在乡村治理体系中比法治更具有生存的土壤。因此，乡村法治的建设离不开德治。“三治融合”下的法律便民服务对象是乡村基层群众，其主要矛盾多集中在家庭、邻里、土地分配、土地承包、征地等熟人社会的民事纠纷领域，纠纷解决方式更适合调解，将德治融于法律便民服务体系中，既有利于促成纠纷的调解解决，也有利于社会关系的修复。

(三)法律便民服务应当因人而异、因地制宜

法律便民服务的内容和方式不能一概而论，必须考虑服务对象的需求才能保证内容的实效性和手段的合理性。“三治融合”下的法律便民服务对象是乡村基层群众，我国地大物博，城乡发展不均衡，政治、经济、文化、教育等资源的不平衡分配决定了城乡社会矛盾在一定程度上存在较大差异，法律便民服务内容也会有所不同。此外，即便同是乡村基层，东西部发达地区与不发达地区、山区与平原等不同区域经济、文化、教育等资源发展也存在较大差异。例如，经济发达地区的社会矛盾往往以经济纠纷为主，区域开放性较强，纠纷主体不限于熟人社会，村民受教育程度可能更高，对新事物的接受能力更强，因此经济发达地区的乡村便民服务在提供法律宣传、法律培训等服务时可在内容上倾斜于经济类法律，在提供手段上可采用微信、互联网平台等现代化手段。反之，经济落后地区的法律便民服务在内容上可能更多倾斜婚姻家庭、邻里关系类民事纠纷，在提供手段上更多采用比较传统的电话、上门服务等方式。因此，浙江桐乡的法律便民服务模式可以作为一种参考范本，却未必能原封照搬，“三治融合”下的法律便民服务应当从实际出发，根据乡村自然环境、经济状况、人口结构、风土人情等不同情况，因人而异、因地制宜开展服务。

(四)法律便民服务体系的制度化和常态化

农村是法治中国建设的薄弱环节，大量法律资源集中在城市地带，农村基层法律便民服务在很长一段时间里或处于缺失状态，或基于政策流于形式。目前我国大多数乡村便民服务主要依靠城市资源的有限下沉，常见形式为公检法司、公证处、人民调解委员会等法律实务部门安排工作人员或律师定期或不定期下到农村提供法律咨询、法律宣传、纠纷调解等服务。此种方式存在以下明显弊端：第一，派遣至农村的工作人员并不固定，经常轮换，且没有当地生活经历，不了解当地农民的基本情况、主要矛盾，主要需求，提供的法律服务没有针对性，容易流于形式；第二，大部分公检法司等部门的工作本身就很繁忙，派至农村提供法律服务的次数不可能太多，时间不可能很长，村民的法律需求得不到及时满足、矛盾纠纷得不到及时解决；第三，下沉式的法律服务具有片面性、间断性，有些纠纷的解决是一个长期过程，可能还需要多个部门的协调，普法也应当是一个长期过程，仅靠偶一为之的下沉式法律服务很难将便民服务真正落到实处。因此，“三治融合”下的法律便民服务应当尽可能扎根基层，持续且有计划的全面进行，实现法律便民服务体系的制度化和常态化。

四、“三治融合”下法律便民服务新举措

(一)在村民自治主体中发展专职法律便民服务团队

如前所述，现有的法律便民服务主体多集中在城市区域，很难延伸到乡村基层，即便有也很难做到制度化、常态化。“三治”的核心在于广泛激发当地群众参与乡村治理，创建一整套让社会力量有序参与的体制机制，因此将“三治融合”下的法律便民服务主体放置于自治主体框架中重新构建，无疑有利于实现服务主体固定化，服务工作日常化和制度化，也更容易拉近服务主体与受众主体的关系。对此，桐乡“一约两会三团”模式中的法律服务团为我们提供了一种参考范本。截止到2019年，桐乡市组建了100个市、镇、村三级法律服务团，其中村级法律服务团80个，每个服务团有4名成员，由律师和公检法司及其他法律工作者组成，平均服务2-3个村(社区) 。[2]桐乡之后，全国各地积极开展“三治融合”改革，加强乡村法治建设，有部分乡镇借鉴桐乡经验成立了法律服务团，如山东诸城辛兴镇、浙江庆元黄田镇。湖北恩施州的“律师进村法律便民”模式类似桐乡经验又略有变通，其通过政府购买服务，构建“四个一”法律顾问服务网络：每个乡镇一个法律顾问团，每个村一个法律诊所，每个网格一名法律宣讲员，每个家庭一个法律明白人。[3]从桐乡范本中我们可以看到，桐乡法律服务团模式具有以下三大优势：第一，分市、镇、村三级，村级数量达到了80%，真正做到了法律资源下沉的效果。第二，机构固定，法律服务团是常设机构，有自己的办公场所，这是法律便民服务制度化、常态化的根本前提。第三，人员稳定，专业性强，均是职业法律工作者。但其中第三个既是优势又是劣势，人员稳定但不固定，来自公检法司和律师的工作人员显然不是专职法律服务团人员，具有流动性，不利于服务团制度化的实现。桐乡模式之外还有一些地区进行了其它尝试，如安徽省固镇县湖沟镇王洲村的“一村一法官”、秦巴山区汉阴县农村干部说法说政策，群众说事说心声的两说政策、鄂尔多斯乌伦木兰镇律师下乡进行法律援助。这一类尝试的主要特征是没有固定的法律服务机构，服务主体具有暂时性、随机性或非专业性，法律便民服务流于形式，缺乏制度化和常态化。

综上，在村民自治主体中发展专职法律便民服务团队是当前重建乡村法律便民服务主体的一条有效路径。可以桐乡法律团作为参考范本，并在其基础上进行完善：第一，发展专职法律服务机构，应有固定的办公场所、专职常驻法律工作人员，且保证下设到村。专职服务机构的性质是自治，专职法律工作人员也并非国家工作人员，公检法司等部门应对其进行定期指导、培训和监督；第二，制定规范完整的一整套乡村法律便民服务工作制度和工作流程，制度化建设应当围绕人员设置、经费使用、服务宗旨、服务内容、服务方式、效果测评、意见回馈、工作记录等方面进行，要形成规范化的服务文件、建立常态化的服务机制、监督机制、考核机制、做好与其他各相关部门、机构的衔接工作。第三，部分地区囿于条件限制现阶段无法实现以上配置的可以适当变通、逐步完成。

(二)因地制宜合理运用各种法律便民措施

“三治融合”下的法律服务必须以人民为中心，实现为民便民惠民的目的。因此，只有从当地实际情况出发，了解服务对象的需求，综合考量服务对象的经济水平、受教育程度，对现代化科技手段接受能力等因素合理确定法律服务便民措施，才能避免树形象、求政绩的形式主义。桐乡模式中采用了以下便民措施：组织开展优秀法律人、学法用法模范户评选活动，组建一米阳光、法律诊所等服务组织、常态化开展法律宣教活动，创建集法治宣传、法律服务、人民调解等功能的法治小院模式，建立全国首家互联网司法所、全省首家5G智慧法庭，推出24小时“法超市”。[4]四川内江主要采用互联网+法律服务模式推行便民服务，在东兴区472个村(社区)组建法律服务微信群，24小时在线解答法律咨询，在线调解，通过微信公众号、官微等新媒体频道推送法律知识、进行法治宣传。[5]湖北省恩施州在98.6%的村建立“法律诊所”聘请律师进村，开展入户“问诊”、定点“义诊”、定期“巡诊”、集体“会诊”；全面推行“法律顾问团服务卡”，将律师的姓名、职务、联系电话以及专业领域进行公示，村民可通过电话、qq、微信等方式自行选择律师进行法律咨询；村村建立“法律书屋”方便群众快捷学习法律知识。[3]以上桐江、内乡和恩施基本都属于我国农村经济比较发达地区，其便民措施具有常态性，形式多样，信息化特征明显，便民效果良好。然而经济欠发达地区的农村，如内蒙、西藏、贵州等地，通常还是由公检法司、律所等法律实务部门定期下乡集中宣传普法、提供咨询，其多呈现手段单一、方式传统、非常态化等特征。

综上，乡村法律便民服务形式多样，从服务内容来看，主要包括法治宣传、法律咨询、纠纷调解、法律援助等，其中法治宣传的内容可以根据当地农村比较集中的社会矛盾和纠纷类型来选择侧重点。从手段上来看，主要包括互联网+法律服务(互联网平台、微信、QQ、公众号等)、电视普法栏目、电话热线、上门服务、集中搭台宣传咨询、举办群众性法治文化活动、制作法治宣传标语、广告、宣传栏等方式。不同地区在选择服务手段时应当充分考虑当地具体情况，不可盲从。例如，经济发达，人口较多且年轻化，对现代化信息技术较为熟悉的地方尽可能考虑互联网+法律服务模式，经济欠发达、人口较少且老年人居多的地方尽可能采用电视、电话、上门服务等传统方式。

(三)加强法律便民服务体系中各主体之间的协作

法治建设是一盘棋，需要多方协作才能走好每一步，“三治融合”下的乡村法治建设更为复杂。以桐乡模式为例，桐乡法律服务团是提供法律便民服务的重要主体，它的各项工作应当接受乡村基层党组织的领导和监督，同时接受公检法司的指导和监督，其在解决村民矛盾纠纷中可能会和道德评判团合作，从道德的角度促成当事人达成调解。如果需要公证，服务团还可以与公证部门对接，如果达成调解，当事人想要强化调解结果的法律效力，服务团还可以和人民调解委员会及法院衔接，帮助当事人完成调解协议的司法确认。如果达不成调解，服务团可以帮助当事人提起诉讼实现诉调对接，或与仲裁部门对接帮助当事人提起仲裁。如果当事人需要专业律师或法律援助，服务团可以与律所对接，涉及特殊群体、弱势群体权益维护时，服务团还可以与工青妇等群团组织合作。如果在提供法律服务的过程中发现犯罪行为，可以向公安或监察部门提供线索。如果发现村委会或其他行政部门的行政行为或决策存在不合理、不合法的，可以向其提出建议。凡此种种，只是列举了一些比较常见的协作关系，实际生活中可能远不止此。

综上，“三治融合”下的法律便民服务体系是一个需要多方协作、相互配合、有效对接的开放性复杂体系。根据关联的性质，大致可以分为以下几类：(1)监督、领导、指导关系。坚持党的领导是基本原则，因此法律便民服务主体必须接受基层党组织的领导和监督，确保大方向的正确。另外基层设立的专职法律服务团队可以比照人民调解委员会在工作上接受基层人民政府和人民法院的指导。(2)业务对接关系。乡村便民法律服务主体其本质属于群众自治性组织，其提供的法律便民服务以法治宣传、法律咨询、纠纷调解等为主，超出其职责范围的领域就需要与其他主体对接，例如与人民调解委员会、法院的调解协议司法确认对接、诉调对接、与仲裁委员会的调仲对接、与司法局或律师事务所对接，为当事人提供法律援助。(3)相互协作、配合关系。是指在提供法律便民服务的过程中与其他主体相互协作、配合，以更好的实现便民服务效果。例如与道德评判团合作，实现以德治促法治；与工青妇等群团组织协作，为特殊群体提供帮助；与法学会等社会组织协作，提高法律便民服务的质量。以上各类协作、配合与对接在便民服务中居于常态，因此，应当将其作为乡村法律便民服务制度化建设的一部分进行构建，围绕合作方式、内容、流程、人员安排等制定规范化的工作制度。