党内民主集中制的百年历程及现实启示——以历次版本的《中国共产党章程》为考察对象

武思浩，郭海静

（1.山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100；2.中国矿业大学 马克思主义学院，江苏 徐州 221116）

纵观党的百年历程，民主集中制是一个根本性的大问题，是我们党和国家共同的组织原则，而作为中国共产党理论样态的民主集中制，其内含了党内民主和党内集中两个基本的构成要素，是党内民主和党内集中的有机结合体。党章作为党的根本大法，不仅科学规定了民主集中制的内涵原则，而且在诸多方面彰显了民主集中制的精神，反映了民主集中制的演变。站在建党百年新的历史起点上，以历次版本的《中国共产党章程》为考察对象，通过历史的梳理、文本的考究、特点的归纳，全面审视和总结百年来党内民主集中制的历史变迁和经验启示，这对于我们正确理解党内民主集中制的内涵要义、科学把握党内民主和党内集中的辩证关系、继续推动民主集中制的制度完善和加快构建以民主集中制为核心的党内法规制度体系具有深远意义。

一、党内集中至上：从一大党纲到七大党章

从一大通过的党纲到七大制定的党章，身处革命战争年代的中国共产党人在继承列宁式民主集中制思想的基础上，不断对其进行丰富和发展，形成了以“集中至上”为主要特点的党内民主集中制。虽然民主集中制的概念是否由列宁提出尚存在争议，但是中国共产党的民主集中制毫无疑问是来源于列宁的建党原则，并深受其影响。从中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》到中共四大通过的《中国共产党第一次修正章程》，民主集中制并没有被明确规定下来，但是党章中已经内在蕴含着民主集中制的思想。一大党纲第三条“本党承认苏维埃管理制度”[1]1就可以解释为党要实行代表会制或委员会制，这是民主集中制规定的组织制度的基本形式，是其重要组成部分，并且纲领已经提出中央委员会和地方委员会共同构成党的组织体系。二大党章作为中国共产党第一部正式党章，内容全面系统，相对一大党纲更加完整地体现了民主集中制原则。它规定“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之”[1]7、“本党一切会议均取决多数”[1]8等。三大和四大通过的党章修正章程只是在二大党章的基础上进行了局部性的修改，基本保持一致，并无根本性变化。自五大党章起，民主集中制开始作为一个“关键词”频繁出现在党章文本中。

从一大党纲到七大党章，党内民主集中制是以集中为主要特点的，“在当时实质上是‘大集中’与‘小民主’的辩证结合”[2]。在民主集中制的内涵方面，七大党章在总结建党以来关于民主集中制理论发展的基础上首次对其内涵进行了阐释，指出“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”[1]51，表面上看这一内涵已经把民主集中制的两大要素作为并列关系统一起来，但实际上无论是用“民主”修饰“集中制”还是把“民主”当作是“集中领导下的民主”，这都反映了七大党章对于民主集中制仍然是以党内集中为主要特点。在民主集中制的原则方面，六大党章首次阐释了民主集中制的根本原则，指出“下级党部一定要承认上级党部的决议”[1]36，可以看出，当时党章对于民主集中制原则的阐述虽然增加了党内民主的方面，但仍然是以党内集中的方面为主。这些规定进一步明确了党在当时对于民主集中制的理解是一种集中制，是一种权力来自党员群众而又强调权力集中在党中央的集中制。

这一“集中”的特征不仅表现在党章所规定的党内民主集中制的内涵原则方面，而且反映在党章对于党员、党组织和党的纪律的规范等方面。在党员方面，这一时期的党章规定了党员必须承认本党党纲（或宣言、章程），并且服从党的决议才能成为本党党员，把党员对党组织的绝对服从作为入党的基本条件。同时，这一时期除了七大党章对于党员的权利作出初步的规定外，其它党章均没有对党员的权利进行具体的规定，只是对党员提出了一些严格要求，例如“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得为任何资本阶级的国家之政务官”[1]8、“不执行上级机关的决议及其他破坏党的行为，即认为违背党的共同意志而处罚之”[1]32。在党的组织方面，这一时期党的各级领导机关并非都是按照选举的方式产生，还有部分通过“公推”和“推举”的方式产生，这两种方式与“选举”不完全等同，“公推”和“推举”往往会偏重少数人领导下的民主，而选举更强调多数人基础上的民主。具体来看，从二大党章到四大党章，党小组组长（或党支部书记）通过公推的方式产生，地方执行委员会和区执行委员会通过推举的方式产生，只有中央执行委员会通过选举的方式产生。五大党章规定中央政治局互推若干人组织中央常务委员会，省委员会推举省委员若干人组织常务委员会，市及县委员会可互推委员三人至五人组织常务委员会，党支部书记和党小组组长由公推的方式产生。而六大党章则规定县（或省）委员会推举常务委员会以进行日常工作。在党的纪律方面，这一时期对于党组织和党员的行为规范进行了详细的规定，尤其是把“纪律”单独作为一章，凸显了当时党对于纪律，对于党内集中的极其重视。

二、党内民主为要：从八大党章到十三大党章

从八大党章到十三大党章，身处建设年代和改革初期的中国共产党人适应发展形势的迫切需要，大力发扬党内民主，这期间党内民主集中制虽然遭遇了一些挫折，但是从总体上看，形成了以“民主为要”为主要特点的党内民主集中制。具体来看，可以分为三个阶段：

第一，八大党章以“党内民主”为主的阶段。八大党章是中国共产党走上执政地位之后制定的第一部党章，这一时期的民主集中制是以民主为主要特点的。在民主集中制的内涵方面，八大党章明确指出：“民主集中制，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”[1]69。这里把集中和民主的关系由“领导”修改为“指导”，尽管一字之差，但彰显了民主的精神。在民主集中制的基本原则方面，八大党章增加了“党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见”“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则”[1]69。这表明这一时期的党章尤其重视领导机关要经常性地联系党员群众，要在充分民主的基础上决定党的政策。在党员方面，八大党章在七大党章的基础上对党员的权利进行了扩充，增加了“对于党的工作提出建议；在工作中充分发挥创造性”“在党的会议上批评党的任何组织”[1]66等。这些规定为发扬党内民主，发挥党员的积极性提供了重要保证，极大地改善了党的领导者和被领导者之间的关系。同时，八大党章提出“对于党的决议如果有不同意的地方，除了无条件地执行以外，可以保留和向党的领导机关提出自己的意见”[1]66，这一规定保障了少数人的基本权利，这不仅是党内民主所应有的，而且是必须的，因为党员权利是保障党内民主的前提条件，没有党员权利，党内民主就无从谈起。在党的选举方面，这一时期的党章规定“党的选举必须能够充分表现选举人的意志”、“选举……必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利”[1]70等，这不同于之前党章允许党的领导机关通过公推、推举的方式产生，在一定程度上保障了选举的民主性。在党的中央组织和地方组织关系方面，这一时期规定“凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理”[1]71，给予了地方独立处理问题的广泛权力。事实上，从遵义会议以来，中央在处理重要问题时，总是尽可能地征询和听取各地方各部门的意见，对于不同的意见一般也可以在党的组织内部和党的会议上自由切实地进行讨论。在党的会议制度方面，八大党章针对党的代表大会不能按期召开的弊端，创造性地提出了党代表大会常任制。一方面，由于代表的资格是常任的，代表要向选举他们的选举人负责，就必须经常性地听取下级党组织的意见和经验，必须加强与下级党员群众的联系和沟通；另一方面，这使得党内的重要问题都可以经过党代会讨论作出决定。总之，试行党代会常任制，其根本目的就是要探索一条推进党内民主发展的有效路径。

第二，九大党章到十一大党章党内民主、党内集中遭破坏的阶段。这一阶段的党章是在无产阶级专政下继续革命的错误理论指导下形成的，将错误的理论和方针写进党章，对党内民主和党内集中造成了一定程度的破坏。在民主集中制的内涵原则方面，虽然保留了党的组织原则是民主集中制，但是删除了民主集中制的内涵，删改了历届党章规定的关于民主集中制基本原则的具体内容。在党员方面，删除了关于党员权利的内容，党员的民主权利遭到剥夺。在党的机构设置方面，一方面，党的监察机构被撤销，党的各级领导机关的任命和撤职，往往取决于少数人的意志，甚至还出现了以党章规定党的接班人的错误做法；另一方面，取消了设立中央书记处，删除了集体领导的内容，个人崇拜代替集体领导，党的集体领导原则遭到严重削弱。尽管十一大党章恢复了关于民主集中制的表述，恢复了党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的原则，恢复了设立从中央到地方的纪律检查委员会以维护党的民主集中制原则和纪律，防止和纠正各种错误的党群关系，但由于“左”的错误尚未肃清，党的民主集中制尚未完全恢复。

第三，十二大党章到十三大党章“党内民主”再度为主的阶段。这一阶段的党章是在十一届三中全会以后改革开放新时期制定的新党章。这一时期的党章清除了“左”的错误，继承和发展了八大党章中关于民主集中制的正确规定，全面系统地阐明了民主集中制，重新延续了“党内民主为主”的特点。在民主集中制内涵方面，党章赋予了民主集中制以新的内涵，即“在高度民主的基础上实行高度的集中”[1]105。这一修改把“集中指导下的民主”一句删掉，突出强调了这一时期党章对于发扬民主的极端重视。这一理论创新“强调了民主是集中的前提，民主制约集中的思想，这对于纠正当时存在的离开民主讲集中的倾向和扩大党内民主是有积极意义的。”[3]在民主集中制的原则方面，党章增加了“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督”、“党禁止任何形式的个人崇拜”[1]105-106的规定。这些都是为把我们党建设成为具有健全民主集中制的党的需要，是为努力纠正党内存在权力过于集中的现象、改善党内民主不足的需要。在党员方面，党章增加了党员可以向党检举、揭发任何组织和党员，可以要求处分违法乱纪的党员等方面的权利，并明确规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”[1]103，这为党员行使权利提供了制度上的保障，也进一步发扬了党内民主。在党的选举方面，党章严格规定了选举程序，这包括选举人要对候选名单经过充分酝酿讨论再进行选举，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举，对于选举中可能出现违反党章的现象，作出选举无效的决定等。这使得选举制度进一步完善，党员最根本的民主权利得到更好地保障。在党的决策方面，党章针对决策中可能出现的问题细化了之前的规定，指出“对于少数人的意见，应当认真考虑”“任何党员不论职务高低，都不能个人决定重大问题”[1]107。这些都体现了党章把高度民主的精神贯彻到党的决策中以及对于民主权利的高度重视。在党的领导制度方面，这一时期废止了实际存在的干部领导职务终身制，新规定“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的”[1]113，这较好地保证党的集体领导，防止个人专断的发生。同时规定中央和省、自治区、直辖市一级设顾问委员会，使得许多富有经验的老同志发挥参谋作用，在一定程度上保证了党内集中不出现偏差。

三、党内民主党内集中相结合：从十四大党章到十九大党章

从十四大党章到十九大党章，身处社会主义事业和党的建设发展新阶段的中国共产党人为适应改革开放和现代化事业的蓬勃发展，不断积累党内民主集中制实践的经验教训，使得相关理论更加成熟定型，逐步形成了以“党内民主党内集中相结合”为主要特点的党内民主集中制。具体来看，可以分为两个阶段：

第一，十四大党章到十七大党章党内民主和党内集中初步结合的阶段。这一阶段的党章是在建设有中国特色社会主义理论的指导下对十二大党章和十三大党章的进一步修正。在民主集中制的内涵方面，“用‘高度民主’、‘高度集中’来表述民主集中制的内涵，事实证明表达意思不够明确，执行起来难以操作，容易偏颇”[4]。为此，这一时期的党章更加准确地概括了民主集中制，将其表述为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”[1]125。同时与八大党章相比，加上“相结合”三个字就是要求在贯彻民主集中制的实践过程中避免出现极端民主化或专制化两种倾向，这些修改都使得民主集中制的内涵向前发展了。在民主集中制的原则方面，这一时期的党章对于民主集中制的六项基本原则进行丰富和发展，增加了“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”[1]13-14。在党章中增写这方面的规定，有利于进一步发展党内民主，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务，增强党的团结和活力。同时将“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”[1]173写入党章，这些原则的补充，健全了党委会内部议事和决策的基本制度，提高了决策的科学化、民主化，有利于进一步健全党的领导体制和工作机制。在民主集中制的地位作用方面，这一时期的党章充分论述了民主集中制的重要性，不仅指出其是党的建设的四项基本要求之一，同时指出其“既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”[1]125，把民主集中制与党的工作路线联系起来，既强调了其在集中方面的重要意义，也指出了其在民主方面的价值内涵，把这两方面的意义统一起来。总之，这一时期的民主集中制理论已经逐步成熟，不会过多地侧重于民主或侧重于集中，而是更多地强调两者相结合，强调避免出现两种错误的倾向。

第二，十八大党章到十九大党章党内民主和党内集中进一步结合的阶段。这一阶段的党章是在新的历史方位下对党内民主集中制实践经验的新总结，进一步促进了党内民主和党内集中的有机结合。在党员权利方面，这一阶段的党章新增了要“尊重党员主体地位”[5]，加强对“主要领导干部的监督”[5]，不断细化党员权利，完善党内监督，积极扩大党内民主。在党的民主集中制的要求方面，党章新增了“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”[6]，并把“党是领导一切的”[6]写入党章；在党的建设总体要求方面，特别提出要加强党的“纯洁性建设”[6]，整体推进党的各方面建设，切实维护党的权威，加强党的领导，推进正确党内集中。

四、党内民主集中制的现实启示

党内民主集中制不仅是一个理论问题，而且是一个实践问题，对百年来党内民主集中制演进历程的梳理和内在特征的挖掘是基于现实及未来的需要。中国共产党人在推进党内民主集中制发展的过程中，积累了诸多经久不衰的历史经验与弥足珍贵的历史镜鉴，这为新时代准确理解和长期坚持党内民主集中制提供了重要启示。

第一，党内民主和党内集中的动态平衡是准确理解党内民主集中制的核心要义。中国共产党的民主集中制是在继承列宁式民主集中制的基础上，随着党的产生、发展、壮大而不断进行理论创新的。回顾建党以来民主集中制的演变历程，可以看出，由于党处在不同的发展阶段、面临的中心任务不同、党内实际的政治生活状况不同、党的建设的侧重点不同，党内民主集中制会表现出不同的形式。早在抗战初期，毛泽东就提出了这一思想：“在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。”[7]

大体上，在革命战争年代，为了适应夺取政权、赢得战争的需要，党章中规定了一些必要的民主制度，但主要强调集中和纪律，党内民主集中制以加强党的集中统一、巩固党的权威为主要特点；在建立政权之后，为了吸取斯大林的教训改善党内关系，适应社会主义建设的需要，党章特别强调了对党员权利的重视以及对党内民主制度的探索，党内民主集中制以发扬民主作风、提高党员积极性为主要特点；在十一届三中全会以后，为了吸取文革教训，党章恢复了关于民主集中制的许多规定，并着重增加了许多党内民主方面的内容，党内民主集中制以加强党内民主、改善党内集中为主要特点；十四大以来，为进一步推进中国特色社会主义发展的需要，党章对民主集中制的有关规定不断进行创新发展。总体而言，“在无产阶级夺取政权、进行社会主义革命的阶级斗争时期，集中相对更多一些；而在无产阶级取得政权以后，在社会主义的和平建设阶段，特别是在无产阶级政党的工作重心转移到经济工作和现代化建设时期，民主就应该更多一些，建设高度的社会主义民主就成为个现实任务”[8]。尽管在不同的历史时期，党内民主集中制表现出不同的特点，但这并非是指这一原则和制度的多变，而是在不同的历史条件和发展阶段下，人们对其认识的程度和方向不同。正确认识党内民主集中制始终不能脱离党内民主集中制是党内民主和党内集中的有机结合这一基本要求，即不管如何强调党内民主，都要在此基础上形成党内集中；不管如何突出党内集中，都是在党内民主的基础上形成的。当然，我们不仅应该从理论的角度认识到党内民主和党内集中是辩证统一的，在任何时候都要坚持“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”两个过程的统一，而且应该从政治实践的角度看到，在民主集中制原则贯彻落实的过程中，民主和集中的地位和作用不是绝对均衡的，二者要达到的是一种动态平衡的状态。因此，当出现某种倾向或某种偏离时，在全面把握民主集中两个方面的同时，适当地强调某一方面，这不仅是可能的，而且是必须的。显然，这和那些片面强调民主高于集中或集中高于民主以及那些认为民主集中制的本质是集中制或者民主制的观点有着本质性的区别。

第二，当前形势下重点发扬党内民主是长期坚持党内民主集中制的首要前提。十八大以来，随着全面从严治党向纵深发展，中国共产党坚决贯彻执行民主集中制，并且在党内民主集中制的建设方面取得了较大成果，为推动党内政治生活健康发展发挥了重要作用。但是不容忽视的是，这其中也存在一些问题，诸如一些党员干部对于某些重要问题不进行民主讨论，根据自己的判断自行决策，一些党员干部漠视党员群众诉求，脱离群众，还有一些党员干部组织观念淡薄、组织纪律涣散等等。这些现象的产生与党内民主集中制的贯彻执行有着密切的联系，党内民主和党内集中不充分的问题都存在，但是总体上看，这些问题产生的原因主要是在民主方面，甚至一些党员干部政治意识不够、脱离党组织，有一部分原因也正是由于不能够正确地进行民主，他们往往是在有利于自身利益的方面集中，在与自身利益相脱离的方面民主。因此，当前形势下，在贯彻党内民主集中制的过程中应当首先强调党内民主。

这是因为，从理论层面来看，没有党内民主就没有党内集中，党内集中的目的是为了更好地实现党内民主，并且长期以来党的建设一直强调党内民主的极端重要性。党的十六大提出“党内民主是党的生命”；党的十七大提出“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”[9]。党的十八大提出“健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主”[10]40。这些重要思想的提出把党内民主提到了前所未有的高度，表明了我们党对于加强党内民主的迫切需要。同时，十六大党章增写了加强和完善党内监督制度的规定，十七大党章增写了中央政治局和党的地方各级委员会的常委会定期向该一级的委员会报告工作和接受监督的内容，十九大党章增写了规范党内政治文化，营造良好政治生态的规定，这些规定的增加表明了我们党对于发展党内民主道路的持续探索。

从现实层面来看，邓小平在对党和国家领导制度弊端进行分析的时候就曾指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”[11]可见，在邓小平看来，我们党应该吸取历史教训，正确认识到现阶段民主集中制的中心是民主。党的十八大以来，习近平总书记也多次提到当前形势下党内民主集中制的重点是发展党内民主。他在2013 年参加河北省委常委班子专题民主生活会时指出：“综合分析，贯彻民主集中制，民主不够、集中不够的问题都存在，但从各级领导班子看，主要还是民主不够。”[12]在2013 年全国组织工作会议上，他进一步指出：“目前，在贯彻执行民主集中制方面，既有发扬民主不够导致的主要领导独断专行的问题，也有正确集中不够造成的领导班子软弱无力的问题，相对来说，前者更为突出一些。”[10]353特别是十八大以来，我们党在民主集中制执行方面一直强调，一把手要带头执行民主集中制，带头发扬党内民主，防止个人专断，党之所以要抓领导干部这个关键少数与目前党内民主不够的因素是分不开的。因此，在当前形势下，坚持党内民主集中制应当以发扬民主为重点，在改善集中方面下功夫。