我国机构养老研究综述与展望

□文/李林潼

（济南大学 山东·济南）

［提要］在人口老龄化不断加剧的背景下，传统的家庭养老模式越来越难以满足老年人的养老需求。为缓解家庭养老的压力，提高老年人的生活质量，机构养老逐渐得到社会各界的重视。本文梳理机构养老相关文献，对机构养老的必要性、服务效率、政策、问题及对策等方面的研究进行综述分析，以期给未来的研究提供帮助。

随着我国老龄化程度的加剧，社会各界普遍意识到了养老问题的严重性。为解决养老问题，专家、学者、经营者等各界人士提出了许多解决方案并进行了尝试。其中，机构养老是解决养老问题的重要方案。机构养老是指由拥有专门养老床位的机构为老年人提供包括生活照料、卫生保健、集体活动、心理慰藉等内容的院舍式、住宿式养老服务。为促进机构养老的发展，解决养老问题，国家出台了许多政策，但机构养老仍发展缓慢。其原因是存在政策难落实、床位供给结构性失衡、有效需求不足以及人才缺乏等问题。为寻找解决这些问题的方法，本文梳理了近年来的研究成果，以期为机构养老的发展提供帮助。

一、机构养老的必要性

于潇认为随着社会的发展、独生子女的增多，家庭部门承担的养老职能逐渐弱化，并将一部分职能交给了社会承担。陶开宇认为我国老年人口基数巨大，入住养老机构的需求也十分迫切，所以机构养老服务存在巨大的市场缺口，拥有可观的市场潜力。可以看出，受我国生育政策和经济社会发展的影响，家庭部门越来越难以承担养老的重任。老年人，尤其是失能、半失能和失智老人难以得到专业的养老服务，所以推进机构养老的发展是现在社会所急需的。

二、养老机构的服务效率研究

我国学者多通过建立模型研究养老机构的规模、性质等影响服务效率的因素来进行实证研究。任洁用数据包络分析（DEA）、Spearman等级和Tobit模型等方法研究了厦门市养老机构的服务效率。研究发现，从机构性质的角度看，纯民办养老机构的服务效率最高，公办养老机构次之，公办民营养老机构最差；从机构规模的角度看，80～150张床位的中型养老机构的综合效率最高，80张床位以下的小型养老机构次之，150张床位以上的大型养老机构效率最差。

曾雁冰等用数据包络分析对养老机构投入不足或过剩等效率问题进行了定量分析，并用Tobit回归分析了影响服务效率的因素。曾雁冰等调研后发现：有2年及以上工作经验的护理员比例、护理员的培训次数等对服务效率有正向作用，而护理员工作年限越短、从正规院校毕业的护理员比例越高越会拉低服务效率。研究结果显示，民营养老机构比公办养老机构的技术效率高，农村养老机构的技术效率低于城市养老机构。孙朝阳将同样的技术运用于研究烟台的养老机构的效率时，得出了与任洁和曾雁冰相同的结论。

通过学者的研究可以看出，民办养老机构服务效率最高，80～150张床位的中型养老机构综合效率最高，这可能是养老机构运行的最佳模式和规模，可以成为政策制定者制定政策和投资者投资的依据。通过研究还可以看出，增加培训员的培训次数将有利于提高养老机构的服务效率，所以养老机构可以通过对员工展开多次培训来提高自身的服务质量。

三、与机构养老有关的政策研究

目前，我国出台和落实许多与机构养老有关的政策，这些政策在促进机构养老发展的同时也带来很多问题，需要解决。

陈雷研究认为，政策的实施缺乏公平的价值取向：公营与民营、营利与非营利的政策待遇差距大，政策实施缺乏有效性，政策实施达不到预期目标，制度运行缺乏规范性。乐章等认为由于许多民营养老机构投资者将财政补贴作为主要盈利手段，所以政策补贴应从“补供方”向“补需方”转变。田杨等基于山东省45家养老机构分析扶持政策后认为：资金扶持政策难以完全落实到位，人才扶持政策可以使90%的养老机构获利，扶持政策作用明显的同时也产生了资源浪费和政策套利等问题。王文娟等认为政府及养老政策研究者对扶持政策的评估不能局限于公平、效率及实施效果这些标准，而应回到扶持政策是持续强化还是逐渐削弱这一带有元问题的标准。王文娟根据养老机构扶持政策误导民间资本投资养老机构、阻碍公平竞争养老市场形成、形成“政策内卷化”等现实依据提出应弱化养老机构扶持政策。可以看出，目前的政策有很多的问题需要改进，如何促进政策的公平性、如何在供方与需方之间合理分配资源、如何促进政策的落实和防止内卷化问题应是未来研究的重点。

四、目前机构养老存在的问题及建议

学者在研究机构养老时发现目前我国的机构养老仍存在许多问题：朱明芳认为目前政府的“保姆”角色使公办养老机构缺乏抓住竞争机遇发展自身的动力，而占主导地位的公办养老机构发展缓慢又拉低了整个养老服务市场的效率；政府政策倾斜带来的安定环境让公办养老机构内部盛行维持现状的风气，从而使得改革动力不足。孙昊欣认为，目前民办养老机构遇到的政策落后且有效性和范围不明确、资金压力、人才缺乏和机构间水平参差不齐等问题，严重阻碍了民办养老机构的发展。郑连央等认为当前养老机构的发展存在监管机制不健全、床位供需矛盾突出、准入门槛高、审批程序复杂、看病难等困境。

为解决当前机构养老存在的问题，学者们也提出许多建议：陈宇婧等认为政府应加大扶持力度、整合各界资源；养老机构应重视标准化管理、探索个性化护理模式，通过建设智慧型养老机构来推动传统养老模式的转型升级。程启智等认为我国公立养老机构应引入市场机制，根据产品和服务的性质分类进行市场化改革；同时，政府相关部门应减少对养老机构的价格管制、减少行政干预，加大财政资金投入，并引导社会组织、企业积极参与养老服务事业。任洁等认为应探索科学的养老机构管理、运营结构，鼓励发展第三方评估体系，建立完善的养老机构监管机制。

五、展望

通过对文献的梳理可以看出，目前机构养老研究覆盖广泛，取得了丰硕的成果。基于研究现状，本文认为今后应从如下几个方面开展机构养老的研究工作：

（一）研究如何加强监管和规范准入制度。目前，许多养老机构存在骗取补贴以获利的行为和服务不规范、设施不达标的情况，所以应加强行业监管，整顿不合规的养老机构。还应规范市场准入机制，确保养老机构拥有专业的管理、医务、照护人员和设备，达到标准的消防、电路和适老化设施。

（二）尽快研究建立合理标准体系，推动评价体系的建立。正是因为没有统一的标准体系，才出现了养老机构间服务水平参差不齐的现象。所以，应学习国外的先进经验，探索建立符合我国实际情况的评价体系并推动第三方对养老机构的评估工作。在建立标准体系的同时还应建立明确的奖惩制度，对符合标准的养老机构要给予奖励，对不符合标准的养老机构要进行合理的处罚。还应将评价结果和奖惩措施在相关部门和机构网站上进行公示，以便于民众的监督和选择。

（三）研究与机构养老相关的政策建议。目前，我国推出的政策呈现出不断用设立新制度的办法来修补上一个制度的漏洞的现象，制度间的重复、前后矛盾影响运行效率。应针对我国机构养老政策的现状，研究该如何建立简单、高效、公平的政策体系。还应研究合理的“补需方”的补贴政策，以杜绝养老机构的套利行为，节约宝贵的养老资源。

（四）研究如何优化资源配置。目前，我国的政策、财力、物力和人力资源均呈现出向公立养老机构倾斜、集中的现象，由此导致的不公平竞争严重阻碍了我国机构养老行业，尤其是民办养老机构的发展。许多学者研究发现，民办养老机构的服务效率高于公办养老机构，所以应研究如何将现有的资源转移分配到民办养老机构上去，提高机构养老服务市场的效率。公办养老机构在养老问题上应承担兜底保障的作用，而不是进行高端建设，挤占民营养老机构的生存空间。还应研究城市与农村、大中小型养老机构间的资源分配，实现养老机构的地区间和性质间的均衡发展。因为医养结合是机构养老的一个重要发展方向，故还要研究养老机构中养老资源和医疗资源的优化配置，以提高养老机构的医养服务效率。

（五）研究解决床位空置率问题。许多学者通过调查问卷的形式调查老人入住养老机构的意愿来估计所需床位数，还有学者通过发达国家的千人床位数来估计所需床位数，两者都发现床位的供给存在巨大的缺口。但同时，许多养老机构都存在着较高的空置率，许多学者认为这是结构性失衡导致的。但笔者认为结构性失衡只是导致空置率的一方面原因，另一方面原因是统计出现了问题。老人有入住养老机构的意愿并不代表老人会入住养老机构，这在一定程度上造成了统计的失真；同时，我国是一个发展中国家，不应按照发达国家的标准来统计我国需要的床位数。所以，笔者认为现在不应该宣传机构养老供不应求的局面，而是应该研究如何消化掉现有的大部分空置床位。

（六）研究如何利用新兴技术实现智慧养老，以推动机构养老的发展。研究如何利用新技术全天候地检测老人的生命体征，以便对老人的饮食进行控制，并提前对老人可能出现的健康问题做好准备。同时，利用互联网公开养老机构的信息，便于老人选择合适的养老机构。这也会使养老机构的信息更加透明，利于有关部门和公众对养老机构的监管。