农村养老服务有效供给理论与对策

□文/杨雨婷

（南昌大学公共管理学院 江西·南昌）

［提要］从公共产品理论视角出发，对农村养老服务作为准公共产品的性质进行理论与现实的阐述，并以此说明多元主体供给农村养老服务的必要性。此外，在强调政府承担农村养老服务有效供给的第一行动者的基础上，对于政府如何保障农村养老服务有效供给进行深入分析，以期对政府保障农村养老服务供给提供理论意义和现实意义上的几点建议。

一、问题背景

民政部养老服务司李邦华于2020年10月23日在新闻发布会上指出，根据相关预测，“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化。随着人口老龄化逐渐加重、农村劳动力流失加剧，我国农村地区人口老龄化的严重程度要高于城市，但农村养老服务的发展明显落后于城市。农村地区由于其传统农业经济的发展惯性和较落后的思想文化环境，社会资本和社会组织难以在农村地区扎根发展，农村经济发展水平远远落后于更加开放包容的城市。此外，我国为推进社会民主进程而实行的基层群众自治制度在农村地区表现为村民自治的自我管理、自我服务等，但由于农民普遍文化水平有限，个别“农村精英”也随着市场经济浪潮流入城市寻求更好的发展机会，因此能力有限的村民自治组织——村委会只能常常依附于基层政府，不能够真正发挥其为自己谋发展、谋福利的主观能动性，这使得农村的政治环境和政治资源都存在某些不足。可以认为，政府、市场和社会三大主体的辐射作用在农村地区存在一定程度上的缺席，村自治组织调动力有限且执行力不足使得村自治组织难以充分利用政府资源和推行养老服务，资本的“洼地效应”使得农村地区难以充分享受市场经济带来的经济效益，社会组织的发展受限和资源匮乏使得养老服务机构难以在农村地区充分提供养老服务。因而农村养老服务的提供亟须重新激发、整合这三大主体的影响力和作用力，其中政府在我国“强国家-弱社会”的格局下作为国家统治社会的主要力量，秉承着为人民服务的宗旨理念，掌握着引导决策、分配资源的巨大权力，理应成为推动农村养老服务有效供给的第一行动者，保障农村养老服务的有效供给。

本文试图从公共产品理论的视角论证农村养老服务的供给需要由多元主体共同支持，为多元主体供给农村养老服务提供理论意义上的现实依据，并且探讨政府如何保障农村养老服务的有效供给，为政府承担农村养老责任、积极应对人口老龄化战略提供一些建议。

二、理论与现实的阐释

公共经济学将社会产品分为公共产品和私人产品，私人产品是为满足不同的个人偏好需要的社会产品，通常由个人或企业进行提供，而公共产品是为满足大众共同需要而产生的，一般由追求公共利益的政府来提供。非排他性和非竞争性是判断是否为公共产品的关键因素。所谓非排他性，是指无论提供公共产品的一方持有哪种意愿，产品一经提供出来就不能够排除其他人享有产品，公共产品的受益对象在一定程度上具有普遍性；非竞争性是指公共产品一经提供，增加一个人享有公共产品所需要的边际成本为零，需要注意的是，这并不意味着增加一份公共产品所需要的成本为零，而是说在一定的公共产品数量下，增加一个人从公共产品中获得收益的边际成本为零。

根据以上这两个标准可以将不同的物品划分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。纯公共产品既具有非排他性又具有非竞争性，比如国防和法律制度，任何人都能够享受，无法花费巨大成本做到将某一个人或某一群人排除在享受该产品之外，这就是非排他性，而国防和法律制度并不存在总量的限制，即无论多少人享有这两种公共产品，都不会影响其他人的使用，这就是非竞争性。准公共产品是只具有非排他性或只具有非竞争性的产品，如只满足非排他性但具有一定竞争性的义务教育和公园，再比如不具有竞争性却具有一定排他性的自来水。私人产品是既具有排他性，又具有竞争性的产品。但由于公共产品产生的情境是千变万化的，以上划分的标准也应适应实际情况。因此，在确定一种物品是否为公共产品时，必须要考虑受益者人数以及能否将受益者排除在该物品的享用之外。受益者人数众多且无法利用技术手段将任何一个受益者排除在对该物品的享用之外时，该物品就可被视作为公共产品。因此，农村养老服务也可以被看作是一种公共产品，我国老年人口数量庞大，尤其是农村地区的老年人，而且《中华人民共和国老年人权益保障法》中提到的“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展和共享发展成果的权利……国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度……”，充分表明养老服务是对老年人全面覆盖的公共产品，进一步理解为农村养老服务是不排除任何一个农村老年人享受养老服务的公共产品，但由于农村养老服务的提供需要有限的社会资源的支持，而每个农村老人是较为独立地享受社会资源与公共服务，因此不可避免地存在竞争情形，这种有限的竞争性可以分别从宏观层面和微观层面上来阐释。

（一）宏观：体制资源不平衡引发的竞争。我国城乡二元体制的实行造成城市与农村之间存在巨大的“鸿沟”，这种差距体现在生活的各个方面，包括基础设施建设、社会资金投入、财政拨款和公共服务覆盖面等，且随着市场经济对农村“自给自足”生活的冲击加剧，大多数农村青壮年劳动力流入城市奔波打工导致农村人力资源“空心化”，因而养老服务在农村的供给面临供给不足、供给质量低且需求量庞大的艰难困境，部分老人可能因为子女有较优经济条件会被迁入城市社区中享受比较优厚、舒适的养老服务，这在一定程度上也造成了养老服务资源消费的竞争。

（二）微观：资源有限引发的竞争。从现实效果上来看，农村养老服务机构的建设的确为解决农村养老服务的需求取得了比较显著的成果，不仅是养老服务模式从单一养老服务机构发展为“三院合一”、“五院合一”等“多院合一”这种在整合资源、互补优势、节约成本和提高管理水平方面具有重要进步的运作模式，而且从互助养老的角度出发创新了“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村互助养老新模式——农村互助幸福院。但无论模式如何发展、创新，农村养老服务机构提供的养老服务都是一种公共产品，这决定了其可提供的总量受到限制，一个农村互助幸福院或养老服务机构可提供的养老服务和基础设施都是有限的，老年人数量增加会影响每个老年人对养老服务和基础设施的使用，当老年人数量超过养老机构的承载力时就会出现“拥挤”现象，这种“拥挤”会直接造成养老服务质量的下降。此外，另一种养老服务模式——居家养老服务模式是由服务人员到老年人的住所为其提供分散的养老服务，这虽然能够在一定程度上避免老年人同处一室的“拥挤”，但由于居家养老服务也是由有限的服务人员和服务设施支持而成，因此无论是机构养老服务还是居家养老服务，养老服务的享有及基础设施的使用都会使老年人之间存在一种竞争状态。所以，无论从宏观层面还是从微观层面来看，农村养老服务都具有一定的竞争性，这表明农村养老服务实际上是一种准公共产品。从准公共产品的特性出发，结合现实问题就能够清晰地理解农村养老服务由政府、社会和市场等多元主体供给的必要性。

三、多元主体供给的必要性

由于政府自身的局限性，现实中的政府不可能有效的、无限的供给农村养老服务，政府所承担的公共服务不仅仅只有农村养老服务，如果政府全权包揽农村养老服务，由政府主体自身承担农村养老服务需求的调查、农村养老服务模式的设计与应用、农村养老服务资源的供给以及农村养老服务的落实等等一系列农村养老服务的供给过程，那么政府很可能因为“不堪重负”而成为一个失败的政府，导致农村养老服务提供的数量、质量都难以得到保证。尽管政府承担着管理社会各方面的诸多职能，但政府不是万能的，因此政府必须和其他社会主体进行合作，实现功能优势的互补。此外，政府因其内部成员或领导在某种程度上充当着“经济人”的角色，因而现实中的政府并不是时时刻刻都为公共利益着想，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象在各个国家中时有发生，这使得政府不能够在农村养老服务供给的每一个环节都公正、高效且不失偏颇地追求公共利益、提供养老的公共服务。此外，从专业性程度上看，政府相比于市场中的专业主体来说的确处于弱势，农村养老服务供给的基本前提中所需要的数据调查并不是政府所必须承担的有意义的工作，而且政府自身的资源是吸取社会的部分资源而构成的，政府所能够投入到各领域的资源是有限的，因此政府行动就会出现对养老服务这种准公共产品的供给失灵和投资不足的现象。

所以，农村养老服务的供给可以通过引入市场机制来弥补政府在供给养老服务过程中失灵的领域和环节，实现一部分由政府承担，一部分由市场承担的互补机制。经济条件较优的家庭会选择通过付费的方式将老人托付给一些营利性养老机构，由于这些营利性养老机构与老人是“生产者”和“消费者”的关系，而且市场中不止一家营利性养老机构，养老机构彼此之间存在竞争的关系，因此老年人在营利性养老机构中所享受到的养老服务会优于政府提供的无偿的养老服务。但是，市场竞争中的“非理性”会导致营利性养老机构之间的恶性竞争，以及追求利益最大化的同时挤压、压榨消费者（老年人）的利益等情形，因此为了减少市场竞争对农村养老服务的破坏性，农村养老服务除了由政府和市场分担一部分之外，再引入一个新的主体满足农村养老服务的需求，缓冲供给服务的政府和市场主体由于自身不可避免的逐利性而降低农村养老服务的质量，这个新主体就是社会组织。

社会组织是因追求共同的美好愿景而成立的非营利性组织、慈善机构和志愿组织等，这种组织机构提供农村养老服务完全是出于道德感、同理心等善的理念，因此社会组织提供的农村养老服务是更高质量、更有情怀的。但社会组织的发展常常不够理想，由于政策支持力度不够、资金短缺、志愿人才紧张及组织管理不善等原因无法发挥其潜力。

应当看到，各主体都有其独特优势和一定的缺陷，政府提供政策支持和基础设施建设、社会提供免费的短期服务、市场提供满足不同需求的多样化服务。正是这种互相补充、互相依赖的关系使得准公共产品有限的竞争性得到缓解及非排他性得到扩大。首先，政府、社会组织和市场分别发展农村福利院、非营利性农村养老服务机构、营利性农村养老服务机构三种养老服务机构满足不同的农村老人的养老需求，能够通过增加供给类型和供给数量使农村养老服务消费的竞争性得到分散；其次，政府、社会组织和市场分别在农村养老服务供给过程中发挥监督兜底、沟通传达和专业护理的作用，确保农村养老服务全面覆盖到农村地区的每一个老年人，并为其提供有效的、及时的农村养老服务，能够保证农村养老服务的非排他性。

四、政府保障农村养老服务有效供给的途径

政府作为供给农村养老服务的第一行动者，必须以身作则。农村养老服务的非排他性要求政府引入并引导其他主体进行有序、有效供给农村养老服务，实现农村养老服务的全面覆盖；农村养老服务的有限消费竞争性要求政府通过财政供给增加对农村养老服务设施和基础工程的提供，并且减少私人产品的供给，实现资源在公共产品上的有效配置。

（一）协同多元主体供给服务，保障服务全覆盖。首先，政府要积极吸纳其他主体进入农村养老服务供给的体系，降低社会组织注册、登记的准入门槛，增加各种类型的社会组织以不同的方式、渠道为农村提供养老服务，保证农村养老服务供给的资金来源多样化、服务覆盖全面化。其次，通过政策支持鼓励其他主体提供农村养老服务，可以为发展营利性农村养老服务机构的企业和发展非营利农村养老服务机构或农村养老服务项目的社会组织提供税收减免政策，并为该企业或社会组织提供优质的人才支持，保证其组织中的成员就业的优先性，对于发展良好的社会组织尽可能提供财政补贴，保障其充分发挥其组织优势，提高农村养老服务的供给质量。

（二）加强农村基础设施建设，保障供给条件。基础设施建设作为政府追求社会福利最优化和公益性职能最基础的表现，是政府在保障民生发展工程中重要的责任担当。农村基础设施建设的完善程度在很大程度上决定了该地区能否有优质的企业和社会组织发展，保障发展营利性农村养老服务机构的企业和发展非营利农村养老服务机构有效提供农村养老服务的前提就是建设方便其提供农村养老服务的基础设施，从而增加其提供农村养老服务的“机会”。

（三）培育良性的养老服务市场，保障公平竞争。农村养老服务市场中可能会出现欺诈、恶性竞争等市场失灵的现象，因此政府必须发挥好其市场监管的作用，及时到各营利性的农村养老服务机构进行实地调研，检查农村养老服务供给产品的质量，对于农村养老服务供给市场中损害老年人利益、恶意侵占其他服务机构市场份额的行为予以坚决打击，保证各服务机构有序、有效进行农村养老服务的供给，保障养老服务的供给市场良性发展。