乡村教师队伍建设的困境与突破——以湖北省襄阳市襄州区的实地调研为样本

滕建河，曾化辉，郭 强，柳中奇

(1.湖北文理学院 教育学院，湖北 襄阳 441053；2.襄阳市襄州区教育局 教研室，湖北 襄阳 441100；3.襄阳市教育科学研究院，湖北 襄阳 441021；4.武汉理工大学 国际教育学院，湖北 武汉 430070)

一、乡村教师队伍建设研究文献简要回顾

发展乡村教育的关键是乡村教师队伍建设。长期以来，乡村教师如何“引得来、留得住、教得好”的问题一直困扰着我国乡村教育。对此，国内有学者认为：应通过政策引领、制度保障及城乡教育资源共享等方式增加乡村教师职业吸引力，促进乡村教师队伍的专业发展，进而提升乡村教育质量[1]；也有学者提出本土化培养乡村教师是当前我国乡村教师队伍建设的重要补充渠道[2]；还有学者立足政策绩效，指出“要通过加大宣传力度，建立以省为主的乡村教师工资待遇保障机制，严格乡村教师补充和退出机制，完善乡村教师编制管理制度等措施提高《乡村教师支持计划(2015—2020年)》的成效”[3]；有的学者认为，政府可以运用政策工具来稳定乡村教师队伍：凸显激励工具的“激励性”，完善逆差序教师待遇补偿机制，保障不同学校教师岗位具有相同的吸引力；完善命令性工具，解决乡村教师结构性缺编难题，规范教师调动行为；丰富能力建设工具，提升乡村教师专业水平，帮助乡村教师获得积极的职业体验；善用劝告劝诱工具，营造尊师重教的社会氛围，鼓励乡村教师扎根乡村；采用系统变革工具，提升乡村教育治理水平，为教师创造安心从教的工作环境[4]。

二、襄州区乡村教师队伍建设的实践探索

本文以湖北省襄阳市襄州区为研究对象。襄州区总面积2 306km2，总人口889 941人，13个镇(办)，2个区(经济技术开发区、L旅游开发区)。有幼儿园215所、小学65所、义务教育学校86所(21所初中里含4所九年一贯制学校)、普通高中4所、职教中心1所、教学点145个。全区中小学教职工6 932人，含全区幼儿园教师3 447人，其中公办园教师675人(财政人员418人，自聘人员257人)，民办园教师总数2 772人。

(一)动态调整编制，助力教师队伍建设

2015年，样本地区编委分类核定全区中小学教职工编制6 962个。2017年，落实《省编办、省教育厅、省财政厅转发<中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知>》的文件精神，按照“实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理”的要求，切实解决全区乡村教师结构性缺员和城镇师资力量不足问题，区编委批准，保持中小学教职工编制6 962个，分高中、城区中小学校(含幼儿园)、乡镇农村义务教育中小学校(含幼儿园)3个总量。

(二)严格职称评审制度，保障教师队伍建设

职称评审工作涉及教师切实利益，区教育局严格按照省、市文件要求，对照《省中小学专业技术职务评审办法》，制定评审方案，做到公开公正。一是指标到校。把上级下达的指标全部分解到各镇中心学校和区直中小学，2018年，各校根据空岗情况制定推荐方案，等额上报。二是导向鲜明。向农村偏远学校教师倾斜，向班主任倾斜，突出教学业绩等。三是严明纪律。区教育局组织专班对各单位上报评审材料审核，对假证件者，取消资格，三年内不得申报。目前，全区教师取得正高级3人，副高级930人，中级2 935人，初级2 932人。

(三)足额兑现工资政策，确保教师福利待遇

按照政策，工资足额调整到位，全力保证教师工资，让教师们安心从教。2018年全区教师年人均基本工资42 759元、绩效工资24 182元、住房补贴2005元、交通补贴2 640元、物业补贴2 470元、住房公积金7 253元，由财政统一拨款，每月按时足额发放。绩效工资总量的30%作为奖励性绩效工资，由学校按照规范程序和办法自主分配。另外，农村教师执行每月350元补助(其中特级教师执行每月1 300元补助)，城区特级教师执行每月300元补助，每月按时发放到位。2019年7月，区财政局将2018年7月调标后的新增工资纳入新增因素，年底补发到位。

(四)建立完善补充机制，优化教师资源配置

针对区教育系统教师队伍存在老龄化严重、结构断层、英体音美学科教师奇缺等结构性不平衡问题，实行多种渠道补充教师。一是积极申报省统招统分，省级负担人均30 000元工资的新机制教师招聘。2012年至2014年，全区报省批准，招聘了278名农村义务教育学校新机制教师，在保持总量不变的情况下，利用空岗补缺，2016年至2017年又补充招聘35名新机制教师。二是利用空编进行自主招聘341名教师。2013年、2015年，经区政府同意，分别招聘了73名高中和幼儿园教师、78名农村义务教育学校教师，确保各级各类学校教育教学需要。2017年，经省编办批准，招聘了34名农村义务教育学校教师，经区政府和市人社局批准，招聘了113名城区义务教育学校及高中教师。2018年，通过省平台招聘43名教师。三是接收公费师范生60名。每年经区政府批准，接收公费师范生，其中2014年接收13名，2015年接收13名，2016年接收8名，2017年接收23名，2018年接收3名。四是招收合同制教师104名。2018年，为缓解教师紧缺的压力，保证秋季正常开学。在机构改革期间，经区政府批准，招聘104名合同制教师，3年纳入编制管理。上述招聘教师绝大部分被充实到农村薄弱学校任教，有力改善了英语、体育、音乐、美术、信息技术、科学等学科教师薄弱现状，缓解了农村教师年龄老化、知识老化等问题。

(五)建立健全规章制度，加强教师队伍管理

按照事业单位人员管理有关文件，结合教师队伍的实际状况及出现的新情况新问题，不断健全和完善《区教职工管理办法》。一是病事假人员的管理。教职工因病不能坚持正常工作的，由本人提出申请，经医疗机构确诊，可请病假休养。申请病假的教职工由学校(单位)批准，报区教育局人事股备案。请病假期间的工资待遇按照国家工作人员病假期间生活待遇的有关规定执行。教职工病假期间，原则上不发放奖励性绩效工资，同时切实关心患有重大疾病、生活不能自理或家庭特别困难的教职工，并开展慰问活动。除开应享受的各种节假日外，教职工请事假(含婚丧嫁娶、产假)应按照国家相关规定的政策执行，并履行事假手续和兑现事假工资。二是严禁临时聘用。未经批准，学校不得编制聘用临时工作人员。对违反规定擅自聘用临时工作人员的学校，除责令其立即纠正外，依规追究学校主要领导的责任。三是借用人员管理。针对机关单位和系统外借用教师的现象，先后出台有关机关借用人员、系统外借用人员、交流到城区的教师等的管理办法。严格借用程序，经区分管领导签字，时间为6个月，扣发奖励性绩效；城区各中小学加强对交流教师的管理，将交流教师的奖励性绩效工资与其他教师一同考核，为防止学校管理制度流于形式，被考核者必须上交3000元用以统一绩效考核。

(六)推进区管校聘改革，创新教师管理方式

为解决教师交流调动机制不畅问题，积极探索教师区管校聘的管理改革。2018年11月，区政府印发《关于推进教师“区管校聘”管理改革试点工作的实施意见》。2019年1月，区政府召开关于推进“区管校聘”解决教师交流等遗留问题的专题会议，形成会议纪要。为区管校聘实施提供制度保障。同时，积极借鉴兄弟县市的先进经验，加快推进区管校聘工作。2019年2月，政府副区长带领区人社局、财政局、教育局等部门分管领导及相关科室负责人到W市考察“县管校聘”改革工作，并形成考察报告。目前，区教育局将Y镇、L镇、H镇列入区管校聘试点，全力推行区管校聘工作。

三、襄州区乡村教师队伍建设存在的主要问题

(一)教师资源配置困境

一是教师编制配置结构失衡。城区学校教师编制紧缺与农村学校教师编制存在不均衡问题同时存在。一方面随着城区建设的加快，学生数量激增，不断新建或改扩建学校，导致城区学校教师编制紧缺；另一方面农村学校教师编制存在不均衡问题。全区11个镇，近40%的镇教师超编，其余镇教师缺编。在同一个镇存在初中教师超编、小学教师缺编的情况，由于缺乏交流调动机制，两级学校之间不能流动；二是学科教师结构不均衡。音乐、体育、美术、英语、科学、信息技术、心理健康等专业教师缺编严重，大部分为兼职教师跨学科教学、非专业任教；三是教师老龄化严重，年龄断层问题突出。目前，全区教职工中，30岁以下330人，占教职工总数的7.5%；46周岁以上1912人，占总数的43.7%，50岁以上教师近1700名。城乡之间、乡镇之间教师编制配置失衡，学科结构、年龄结构矛盾突出。

(二)教师队伍收入及绩效工资激励困境

受区级财力所限，奖励性补贴未能予以保障，所需资金由单位自筹解决。义务教育学校无收入来源，高中靠有限的学杂费用只能维持运转，所以全区中小学教师奖励性补贴未能全额兑现，与公务员相比，收入差距明显。

在绩效工作分配比例选择上，义务教育学校、幼儿园基础性绩效与奖励性绩效比例为7∶3，高中、职业技术学校比例为6∶4。这样一来将大部分绩效工资进行固定，工资收入的差距未能真正体现工作量和工作业绩。此外，奖励性绩效占的比重小，在绩效考核时兼顾领导津贴、班主任津贴、教研人员津贴、加班补助等因素，导致蛋糕越分越小，起不到应有的激励作用。

(三)教师专业发展困境

随着新高考“3+1+2”政策的实施，区属各高中教师队伍面临着新高考新模式的挑战。一是高中教师学科结构失衡，主要表现在历史、地理、生物这三个科目老师严重短缺；二是各所高中普遍缺职业生涯规划及综合素质实践方面的专业指导老师，目前大多是由有经验的教师兼任指导老师。根据师生比1∶12.5的标准测算，区属四所普通高中教师缺口为95人；三是在地市主城区高中面向全市招考教师的背景下，区属高中教师队伍流失严重。例如，2018年有30余名已满服务年限的新机制教师通过招考，调到市内高中任教。

教师发展困境在幼儿教育阶段也同样存在。2012年，为落实学前教育三年行动计划和创建学前教育示范区，各镇新建、改扩建了一批公立幼儿园、小学附设幼儿园，农村义务教育阶段学校717名教师转岗到幼儿园工作，截至本文发稿，仍有近400名转岗教师在从事着幼教工作。因机构编制总量限制，2017年核编时，除部分有机构编制的幼儿园核定教师编制外，其余无机构编制的幼儿园教师编制均核定在就近的中小学。另外，按照城乡编制统一标准，寄宿制学校未核定生活教师编制，在实际工作中，由学校自行解决。

四、对策及建议

(一)建立教育资源市级统筹制度

“教育是国之大计、党之大计”。当前学前教育普惠扩容、义务教育提质减负、新高考改革、职业教育双高计划等教育领域的综合改革对区域教育资源配置提出了更高的要求，各项改革时间紧任务重，困难矛盾突出，因此为了有效推进深化教育领域的各项改革，实现建设汉江流域教育中心城市的战略目标，亟需加大全市范围内教育资源统筹配置管理力度。一是建立由市级分管副市长牵头任组长，各区市(县)一把手为副组长，市区教育、编办、财政等相关职能部门负责人为成员的教育综合改革领导小组，或者建立由上述人员参与的全市教育综合改革联席会议制度，定期会商、协调解决全市范围内教育综合改革所面临的重点、难点、痛点问题，尤其是教师队伍建设问题。二是为适应新高考新模式带来的挑战，一方面要稳步推进“区管校聘”改革试点，在区聘教师上加大力度，为各个高中补充量足质优的教师；另一方面，积极向上级政府汇报，力争整合全区乃至全市的教育资源。三是借助市内外高校、研究机构、基础教育与职业教育优质学校的力量，建立全市范围内的常态化对口帮扶平台、教学资源平台和教师交流平台。目前，地方高校响应国家号召，加紧向应用型转型，全面对接服务区域经济社会发展。大多高校与地方政府签订了战略合作协议，共建各类研究中心、研究平台，建立常态化的合作机制。要积极搭建由全市优质幼儿学校、基础教育与职业教育优质学校、部分高校参与的常态化对口帮扶平台、教学资源平台、学生综合素质拓展平台和教师交流研修平台。通过这些平台，实现对区县基础教育与职业教育学校及教师的常态化、精准化对口指导、帮扶、培训，从而达到全面提升教育资源相对短缺、教育质量相对薄弱的区县学校内涵发展能力。

(二)加强教师队伍的编制管理与分配制度改革

1.科学核定教师编制总量科学核定教师编制总量是保证编制按需配置的关键，需要做好以下几方面工作：一是把学校作为编制核定的基本单元。以学校课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数，对不同规模学校的学科教师编制和专任教师编制总量需求情况进行测算。二是以镇为单位统筹弹性编制需求。编制的核定具有政策刚性，但教师需求受随机性因素影响，容易产生非预期性变化，在镇级层面统筹掌握调配一些机动编制，可以及时应对这些变化，进而提高编制的利用效率。三是单列学前教师编制。学前教育具有特殊性，尤其是乡村学前教育分散、不集中问题更加突出，在教师编制核定上必须采取一些特殊的办法。实行学前教育教师编制单列管理不失为一种有效的管理办法，这样可以使学前教育教师编制核定不受编制总量固定的限制以适应乡村学前教育特殊的实际需求。四是建立教师编制标准调整机制。“未来农村教育将走向优质特色化发展，教育理念、教学模式等都需要创新，这将对教师需求提出新要求，为此，需建立教师编制标准调整机制以适应这些变化”[5]。

2.动态调配教师编制动态的调配机制是维持编制供需平衡的有效手段。未来学龄人口仍将频繁变动，为了避免出现学龄人口与教师编制失配的问题，需要建立相应的动态调配机制，保证编制制度良性运转。一要实行编制跨校、多校共享流转制度。学龄人口的分布不均且在持续变动，必然会出现某些学校教师缺编而另一些学校超编的状况，此时，应建立教育系统内的编制调配机制，以优化系统内的编制配置。此外，为避免学科结构失衡，应按照科学化的编制测算标准来测算英语、音乐、美术和体育等课时不多学科的教师编制数量，并建立教师编制的多校共享机制来提高编制使用效率。二要建立基于专业水平的教师退出机制。当学龄人口大幅减少时，将可能出现教师富余的状况。为维持教师编制总量供需平衡和提升教师队伍整体质量，需建立合理的退出机制并处理好超额教师的安置问题。在保障教师权益的前提下，通过转岗、提前退休等方式，优化教师队伍的整体结构，提高整体教学质量。

3.切实提高教师待遇一是保证乡村在编教师工资水平不低于公务员工资标准。二是切实保证公办幼儿园非在编教师和民办幼儿园教师依法签订劳动合同，引导和监督民办幼儿园依法提高教师工资待遇。三是建立合理的多级财政分担机制和财政转移支付力度，加大县级、省级财政对贫困乡镇的财政支持力度，解决乡镇教师工资待遇偏低的问题。

(三)高度重视教师专业发展

我国有重视教育的文化传统。进入21世纪，为了适应基础教育改革与发展需要，不断加大基础教育教师队伍建设的力度，国家对中西部地区实施了一系列基础教育教师能力素质提升计划，有力推动了教师队伍建设的质量和水平，为基础教育事业发展做出了重要贡献。包括实施农村义务教育教师“特岗计划”，实施“农村学校教育硕士师资培养计划”，实行“师范生公费教育计划”，实施“中小学教师国家级培训计划”对中西部农村骨干教师进行有针对性地专业培训，促进基础教育教师的专业发展。我们应把握好国家政策赋予的大好机遇，利用好正在实施的“国家四项计划”，适度补充教师队伍总体数量，改变教师队伍专业发展不足现状，努力改善教师队伍的学历层次、年龄、学科等结构，全面提升教师队伍的整体素质和能力水平。

落实教育监管责任，建立严格的幼儿园教师资格准入制度。幼儿园园长、教师、卫生保健人员必须依法取得相应的资格证书，对未取得任职资格的人员必须离职。转岗到幼儿园的中小学教师须经过学前教育专业培训合格后方可上岗。教育是最大的民生，鉴于教育的特殊性，幼儿园的审批与监管应当统一责权主体，加强对幼儿园教师队伍建设的督查力度，依法取缔无证幼儿园。

建立全员培训制度，完善教师培训体系。从培训对象上，要重视加强幼儿园园长、骨干教师、新入职教师、转岗教师、农村幼儿园教师五类人员的培训。从培训形式上，要重视加强校本培训和校外交流学习培训。从培训过程上，要重视入职培训、在岗培训和职后交流培训。通过不断创新培训对象、培训形式、培训过程和内容，提升教师的专业水平，促进教师的专业发展。