区域发展公共问题治理的理论、目标与绩效导向

孙圣勇

古拉丁语和古希腊语中的操舵就是治理，意思是说控制、指导或操纵，与政府的含义有交叉。组织界限是可以打破的，其本质是政府与非政府之间及其内部各种力量的相互作用。治理就是建构级别结构（政府的）和非级别结构（政府以外的）机构并组织实践。治理关系属于约束对象与被约束对象之间的关系。区域政府部门与非政府部门相互合作才能促进区域发展。区域治理往往依据区域发展规划和规范的要求，涉及区域里的政府、市民社会和私营部门的性质、质量和目标，监督、调研、稽查后及时发现经济、社会、环境等方面的混沌现象、问题和矛盾，采取经济、行政或者法律的手段进行综合性管理达到有序整治、矫正和调理的目的。

一、区域发展公共问题与成因

由于在区域发展过程中的人口、工业、交通过度集中而带来的种种社会问题即为区域发展公共问题，它给生活在区域内的公民带来了焦虑和不便，也对区域运行产生了负面影响。区域发展公共问题的表现主要有人口数量急剧增加、就业难越来越突出、交通堵塞、环境受到污染、房源紧缺，能源匮乏。

一是区域政府公共服务供给运行机制不完善。首先是决策机制不合理。公共服务供给都在公共决策后执行的，但是由于区域政府制定公共服务决策过程存在不合理因素，限制了公共服务水平提高。围绕公共服务进行决策的机制没有建立。不合理绩效观影响区域政府在进行决策的时候更倾向于把资源投入到经济效益明显的领域，难以公共服务为中心来进行决策。公共服务供给往往是根据喜好来决定难以满足公众需求。公共服务决策与公众需求脱节。在制定公共决策的过程中，现行参与机制和公民个人因素导致公民参与渠道不畅通，无法向区域政府及时表达对公共服务的需求，区域政府不能掌握准确的信息，导致数量和类型与需求出现偏差。公共服务决策缺乏有效评估。当前，区域政府决定公共服务供给后，没有对供给效果做出及时有效的评估，决策实施是否符合区域实际情况，是否满足公众的公共服务需求，是否做到物尽其用且没有造成资源浪费等，这些为下次制定公共服务决策提供有力依据[1]。其次是参与机制不完善。区域政府承担着区域的一切公共事务，在基本公共服务方面也是如此，政府是主要主体，其他个人或者是组织参与程度明显不足。显然，主要靠政府来提供公共服务的方式不能满足公民日益增长的多样化的需求，必然会产生很多弊端。政府资金主要来源于税收和上级财政，会倾向于把资金放在经济建设领域，然而的确需要建设很多公共设施，资金不足会影响公共服务的提供；另一方面，区域政府试图囊括所有领域，把民间组织拒之门外导致缺乏竞争，降低了公共服务的效率和质量[2]。再次是监督机制不配套。区域政府正在转向注重经济效益和社会效益齐头并进。区域政府在公共服务供给中，既是服务提供者也是监督者，扮演着双重角色，不能积极解决现实问题，不能尽快满足公众的服务需求，也可能不能对公共服务效益作出客观评价。

二是指导区域建管控制性详细规划、专项规划覆盖率低，不能适应区域发展。对区域规划作用的认识浅，规划意识差，规划付诸执行的过程中，出现行政影响规划、人为干涉规划的现象，区域规划集中控制权削弱，规划权威大打折扣。部分区域出台优惠政策进行招商引资，投资商受到优惠政策保护，在利益驱动的机制中不服从区域管理，不报就建、想建就建，先建再办、同时建办、完事不办等现象屡禁不止，规划执法工作难以正常开展。

二、区域治理的特点、重点与主体

区域治理具有三大特点。一是主体多元性。政府公共部门、社会各部门、私人部门、半公共机构和公益组织等都是区域治理主体。二是形式合作性。区域治理不是政府单方决策、不是垂直管理，而是各个主体之间进行协商合作的过程，区域发展的各个利益主体都主动参与到区域治理过程中来。三是治理结果复杂性。在治理的过程中，公共部门和私人部门两者相互协作，相互影响，自然发展，最后产生的结果往往出乎意料，难以受到个人或机构的完全控制。区域治理的重点在于区域政府改革，建立适应区域发展和时代要求的区域发展的新公共管理体系，培育和发展区域内非政府组织并提高这些组织的能力，处理好区域际的竞争与合作关系以促进区域化发展。

区域治理主体为一分为三：政府部门、私营部门及市民社会。适应区域变化的趋势，深化区域治理非常必要，很明显，区域发展受到物质、社会和经济等多方面的影响，基层社区组织与非政府组织是市民社会角色中最重要的部分。在区域治理的过程中，政府和企业相互依存是不可避免的，政府的重点工作在于去除企业运作障碍，把不必要的经营成本降低，增加投入、提供信息和完善设施。区域治理注重过程，区域里的政府协同利益集团力求实现共同目标的过程是政府与社会、公私部门的互动过程。虽然其他主体参与治理，但是政府在区域治理中的主体作用和核心地位不会动摇，只不过政府不再是区域治理的唯一主角。

三、区域治理的模式理论

（一）基于发达国家区域发展的模式分类

一是管理模式。该模式提出专业精英参与管理，简单地说就是“让管理者管理”。主要参与者是组织生产的管理者和消费者。其目标是提升公共服务的生产与分配的效率，让消费者能够选产品和选生产者变为现实。

二是社团模式。直接参与该模式的是各利益集团的高管领导，间接参与的是利益集团的基层。其目标重点在分配环节，以成员利益塑造区域服务和政策。其主要手段是宽容，让主要的行为人及利益相关人直接参与决策。

三是增量模式。该模式的主要参与者是企业界的精英和区域内官员，其目标是确保区域经济发展的长期性和可持续性，为此他们选择各种手段，例如规划设计、实施资源、基础建设，甚至塑造优秀的区域形象来吸引投资等。

四是福利模式。区域政府人员和行政机构是该模式的主要参与者。其目标是确保国家资金到位，维持区域活动，主要依赖地方与政府的网络关系。

（二）基于区域治理内涵与治理实践的模式分类

一是企业家模式。该模式把区域当成企业来管理，政府发挥的作用和开展的活动就是经营区域和管理区域，提供优质的区域服务，吸引投资到区域并发展区域经济；为了区域市容建设大搞区域推销，为提高区域形象采用CIS 战略，建构起一个优化的形象识别系统[3]；一般会出现一个具有独特魅力的区域领导或群体，在他们身上清楚地看到企业家性格或直接由著名企业家担任区域领导，有冒险精神，企业家怎么样经营发展企业，区域就怎么样经营；区域政府的顾客是区域公民和跨国公司，区域政府的一个重要目标就是让顾客满意。

二是政府改革模式。区域治理的关键是区域政府改革。不断反思政府发展理念、作用、职能，才能取得良好的区域治理效果；引入现代企业管理办法，引入竞争机制，用企业家精神重塑政府；采取市场化导向，公共企业和公共服务都要市场化；精简政府机构、减少红头文件，推行一站式服务，运用创新手段确保适应新时代要求的游戏规则；推行顾客管理，建立电子政务这样一种政府运作的新模式[4]。

三是公私共治模式。区域政府人员与公司（含跨国公司）精英是该模式的领导者；企业代表直接参与区域发展，参与区域政府的关键性决策；大量区域内的公共物品由民营企业生产，由区域政府与民营企业共同提供；区域政府给区域企业提供投资保障推动民营企业壮大并形成区域政府与民营企业之间的良好合作伙伴关系[5]；非盈利组织（第三部门）在区域发展中的作用越来越大，不可忽略，不可或缺；社区建设越来越受到重视，采取多中心治理体系来夯实社区基础作用。

（三）欧美国家区域治理模式

欧美国家区域治理模式主要是三位一体的治理。一是经济运行治理。经济系统中要素关系紊乱导致区域出现经济问题，有必要对区域经济运行进行治理。区域内的经济问题具有中观特征，区域政府治理的着力点宜集中在产业、市场和财政这三个中观层面。二是区域社会治理。由于经济转型、社会变迁导致区域社会力量分化、相互关系日趋复杂，区域社会问题也突显出来。治理这些社会问题要通过调整和改善区域分配关系从而削弱产生区域社会问题的基础；还要通过整顿与维护治安来消除区域社会中的突出难题；更重要的是通过基层组织来建构和创新正常秩序、防止激化社会问题。这三项措施充分体现辩证性和艺术性的统一。三是区域环境治理。区域经济、社会与生态系统的可持续发展的前提是区域环境治理。区域人口增加和工业企业增加产生了大量的工业污染和生活污染、区域形象乱七八糟、交通堵塞苦不堪言等区域特有的环境问题。区域经济快速增长但是区域管理水平相对滞后给这些问题推波助澜。因此，污染管控、整治区域形象、改善区域公交是区域环境治理的三大主题。

四、区域发展治理的目标

（一）提高区域战略管理的可持续发展能力

提高可持续发展能力已成为国际社会和各国的共同理念，可持续发展方式业已成为各国追求的最佳发展模式。提升可持续发展能力的目标是一个跨世纪的多学科综合领域[6]。区域生存以可持续发展能力为前提，在经济一体化语境中，提高区域可持续发展能力，这一目标是当代区域治理实践的最重要的、处于决定性地位的目标，事关区域治理行动抓手和问题界定的视野，直接影响区域内资源配置和选择公共政策的导向。

（二）提防贫困反弹与制止社会排斥现象

我国区域仍然是发展中国家的区域，区域发展治理目标是与提防贫困反弹、削减社会排斥的任务捆绑在一起的。在短期内急于求成地一次性消除贫困往往会出现资源过度开发和使用，生态环境也会遭到破坏，多层治理的共同努力必不可少，要建立脱贫再返贫预警机制，切断贫困代际传递现象[7]。

（三）发展参与型区域治理网络

长期以来，“参与”一度是政治学的核心概念[8]。参与与区域治理结合在一起研究是以前没有的事。在不同区域，生态环境压力很大，经济、社会发展目标任务艰巨，区域政府组织要构建与可持续发展目标相配套的区域组织制度体系，区域内公共管理和公共服务体制要进一步完善，搭建能够满足完成区域治理基本任务需要的运行平台。

五、区域治理的绩效导向

（一）政治绩效标准

政治绩效指的是评价政府治理选择的政治价值与制度的标准，评价区域治理政治体系是否满足了区域治理根本任务和实际行动的要求，阐释在区域治理模式下的政治制度发展总取向和政治文明建设总目标。

（二）经济绩效标准

立足于区域经济是否促进了区域资源合理配置及增加净收益。换句话说，区域运行是否是收大于支。聚焦投入与产出比或者投资回报率，全面获得治理项目或者总体治理的经济性、效率性、可行性及可持续性的评价信息，以此来衡量区域治理的水平。

（三）社会发展绩效标准

区域治理的根本目标是促进可持续的，综合、协调、均衡的发展，实现全社会的文明进步。社会发展绩效标准不仅是区域治理综合绩效的晴雨表，而且是整合区域治理政治绩效标准与经济绩效标准的发动机。

总的说来，我国区域发展是国家发展战略的一个重要论题。但是制约区域发展存在很多因素，这些因素当中就业难这一问题越来越突出，像就业难这些公共问题主要是指导区域建管控制性详细规划、专项规划覆盖率低，不能适应区域发展等原因造成的。这种问题使政府政绩受到不良影响，妨碍着我国区域发展的顺利进行，甚至危及政权巩固。通过运用区域发展理论的分析方法对导致我国区域发展出现问题的主要表现及其原因进行剖析，并在此基础上从区域发展与治理的角度提出区域发展治理的目标和区域治理的绩效导向，以期能够对我国区域发展有所助益。