论政府奖励制度运行的法治逻辑

冉富强，曹 振

（河南财经政法大学 法学院，河南 郑州 450046）

政府奖励是指中央或地方政府就公民、法人或其他社会组织某个方面的突出贡献或成就而赋予的物质或精神褒奖。2021 年是国家“十四五”规划实施的开局之年，为了更好地促进我国经济社会转型升级和实现中华民族伟大复兴，亟待发挥政府奖励制度的更大功用。当前，虽然中央及地方制定了一系列有关政府奖励的单行法律、法规，比如《国家勋章和国家荣誉称号法》《国家功勋荣誉表彰条例》等，但政府奖励实务依然乱象丛生，有关政府奖励的诉讼纠纷也多有发生。统一规范各级、各地政府奖励行为，亟待在国家层面制定一部“政府奖励基本法”。为此，需要认真梳理和深入分析政府奖励制度存在的法理基础及其运行的法治逻辑。目前，虽然也有少数国内学者关注行政奖励法律制度①，但学界对政府奖励制度的系统研究仍显不足。本文尝试对政府奖励制度运行的法治逻辑进行深入解析，以期为“政府奖励基本法”的制定提供智识参考。

一、政府奖励制度创设的法理逻辑

奖励与惩罚是人类社会两种古老的社会治理手段。一般来说，静态社会主要采用惩罚手段，其追求的基本价值取向是社会秩序的安定与和谐；现代社会不仅需要利用惩罚手段维系社会秩序，更需要国家和社会利用激励机制褒扬科技创新和社会变革。相对于社会奖励，政府奖励作为一项制度存续理应有其法理依据。

（一）“高标准道德”需要激励弘扬

美国自然法学家富勒在论述法律与道德的关系时指出，道德分为“义务的道德”（morality of duty）和“愿望的道德”（morality of aspiration）。其中，“愿望的道德是人们对美好生活的追求，是人类生活的最高目的”[1]42，也是“善生活的道德、卓越的道德以及充分实现人能量的道德”[2]；而“义务的道德”则是社会生活的必要条件和基本秩序。二者存在如下区别：一是在社会评价上，如果个体在“愿望的道德”方面取得了进展将得到政府或社会的赞扬或表彰，失败了仅是留有遗憾；而“义务的道德”做不到就要接受惩罚和谴责。二是在内涵上，“愿望的道德”以肯定的形式鼓励人们积极行为，而“义务的道德”往往以否定的形式划定人们的行为边界②。三是可期待性不同。“愿望的道德”既然是对美好生活的追求，往往是不可知的；而“义务的道德”则是切实可行的行为规范，是可知的[1]43。由此可以看出，富勒将“义务的道德”视为蕴含最低限度道德的法律，违反了要面临制裁，而践行“愿望的道德”则应当获得国家或社会一定的褒奖。

富勒设想，存在这样一把标尺，其上端代表着公共善的道德，下端则代表着基本的行为规则（法律规则），二者之间“有一个看不见的指针”，如果指针向下移动意味着义务的消失，对卓越的追求将会产生更大范围的影响[3]12。“如果义务的道德向上延展出它的恰当领域，强制性义务的铁腕就可能抑制实验、灵感和自发性。如果愿望的道德侵入义务性道德的领地，人们就会根据他们自己的标准来权衡和限定他们的义务。”[3]34由此来看，“义务的道德”和“愿望的道德”应当分别适用不同的法律制度，即“义务的道德”必须适用强制性规范和惩罚性手段，而“愿望的道德”则需要适用激励性法律制度。

虽然高度发达的现代社会更多追求“愿望的道德”和激励性手段，但是，现代社会的奖励更多是通过市场和社会来实现的，政府奖励并非奖励性手段的主旋律。这可能源于一个国家的政治、经济、文化及历史等多种因素。比如，当前我国正处于转型升级的关键时期，科技创新、动能转换及人口老龄化给“十四五”规划时期增加了很多不确定性，加之40多年改革开放促使中国传统社会道德遭受冲击，亟待构建和弘扬中国特色社会主义核心价值体系。为此，当下我国需要充分借鉴惩罚性法律体系的制度功能，建立健全国家奖励法律规范体系，弥补国家治理短板。即使如此，政府奖励仍然需要划定科学的边界与界限。

（二）政府奖励权的逻辑缘起——“分配正义”的主权性权力

格劳秀斯认为：“一般来说，国家主权是独立于其他任何权力的，是至高无上的。主权者的行为，是以主权者自己的意志作为基础的，是不受任何其他人类的意志所影响的。”[4]265虽然格劳秀斯的主权概念没有揭示出主权的否定性内涵，但其毕竟诠释了主权的大部分内涵。主权概念是整个分析法学的逻辑起点。分析法学认为，存在一个最高规范或者最高权威可以使得主权国家之内的所有法律规则形成一个独立、封闭且自洽的体系，进而使权力获得合法性与正当性。基于此，奥斯丁提出，法律是主权者命令（意志）的体现③。这里需要强调的是，主权概念分为法律上的主权概念和政治上的主权概念。一般来说，分析法学派所指的主权是指法律上的主权概念，它仅仅意味着不受任何法律限制的制定法律的权力，而政治上的主权者或者一个国家内的最高权威是指其意志最终被该国公民所遵守的个人或机构[5]53。当然，奥斯丁的“法律是主权者的命令”的说法也颇受质疑。比如，哈耶克认为，“法律是主权者的命令”的命题实际上并不适用于私法。因为私法是市民社会内部“自私自发的正当行为规则”，也称为“内部规则”，与实现特定政府目的的“政府组织规则”判若两者。政府组织规则有如下几个特点：一是为实现特定的目的；二是对那些规定了应当完成某事或应当实现特定结果的肯定性命令进行补充；三是为实现这些目的而建立各种使政府得以有效运转的机构。除此之外，这些组织规则还必须构建一个有关命令的等级体系，并根据这个等级体系来确定不同的办事机构的职责以及它们各自享有的自由裁量权的范围。由此看来，“法律实证主义的上述断言只是在被适用于那些构成了公法的组织规则的时候才是有道理的”[6]71。

政府奖励是政府对社会主体特定行为或特定行为结果的肯定性评价，它包括精神性奖励和物质性奖励两种。从分析法学的视角来看，政府奖励权是政府制定奖励法律的权力，即中央或地方政府享有的精神和物质财富再分配的权力。从哈耶克公法与私法的规则分类可以看出，政府奖励权是中央或地方政府创制政府奖励组织规则的权力。如果从分析法学的视角进一步溯源，政府奖励权最终还是来源于主权这一分析法学的核心概念。其中，精神性奖励是指以主权权威为依据，由中央或地方政府对个人或者集体授予的荣誉称号或勋章等精神激励；物质性奖励以主权信用为基础，是中央或地方政府以金钱给付或财产赋予为内容的政府褒奖，它以公共财政为基础。根据哈特的理论，权威是隐藏在承认规则之中的事实标准。

从分权的视角来看，政府奖励权分为政府奖励立法权、政府奖励执行权。以政府物质奖励为例，“财政领域中的核心问题源于这样一个事实，即一方面征收款项肯定是一种强制行为，所以它必须根据立法议会所制定的一般性规则予以展开；然而另一方面，有关如何决定公共开支的数额及其用途的问题，则显然是一个政府治理的问题”[6]453。按照哈耶克的观点，公共财政的汲取与公共财政的开支应当分属两个不同机构制定的规则，前者遵循的是统一规范公民与政府的抽象规则或一般规则，后者则属于纯粹的政府组织法规则。从上述分析可以看出，政府奖励使用的财政资金汲取必须遵循立法议会制定的“正当行为规则”，而政府奖励的总额及用途则需要适用政府治理议会制定的“组织法规则”。从哈耶克的上述界分可以看出，政府奖励规则的创制与执行均属于公法问题，受分配正义的逻辑规则④指引。总而言之，无论是分析法学派，还是持新自由主义立场的哈耶克，都支持政府奖励属于“主权者的命令”的学术立场。

（三）政府奖励权受“辅助性原则”规约

市民社会与政治国家的分离出现在近代西方世界。“在中世纪，人民的生活和国家的生活是统一的。在这里，人是国家的真正原则，但这是不自由的人。”[7]中世纪后期，市民社会从政治国家的强制义务中解放出来，市民享有了一定的行为自由，“市民社会是私利的战场”[8]，政治国家则转变为社会共同体公共服务的供给者。在这个时候，国家主义和自由主义两种思想都获得了长足的发展，主权的概念凸显，民族国家开始出现。不过，由于市民社会长期被政治国家压制，市民社会在获得相对独立后迅速发展成为与政治国家相并列的事实基础，强调国家对社会的消极不干预。基于政治国家与市民社会区分的“二元论”理论，市民社会属于市民活动的“第一场所”，国家不能随意干预公民的私人生活。但是，根据政治契约，国家负有保障公民自由和安全的义务，只不过这一义务处于辅助性的次要地位。这就是政治国家介入市民社会的“辅助性原则”。

“辅助性原则”要求，“个人能自我救助者，无须借助家庭；家庭能为之者，无须民间团体介入；民间团体能完成者，政府不必为之；地方政府能为者，中央政府不必为之”[9]。长期以来，“辅助性原则”成为处理政府与市场、国家与社会之间关系的基本准则，它要求国家公权力不能随意介入市民社会，政府只需负责市场失灵时公共产品的供给。

进入福利国家时代，福利经济学认为，政府的作用主要体现在如下三个方面：确立和维护市场机制赖以正常运转的法律制度结构；实施社会所需收入的公正分配；对市场失灵进行治理。在政府对市场失灵的治理上，一方面，政府提供非竞争性、非排斥性的产品；另一方面，在资源配置上，政府对经济领域的外部性——个体通过非价格方式给其他个体所产生的正面或负面的外部影响——进行干预[10]242。福利经济学家庇古提出：“通过对负外部性与正外部性的制造者征收正的或负的税收（补贴），使得个体决策的边际成本和收益与社会的边际成本和收益相对等来解决外部性的问题。”[10]243后来人们将这样的一种矫正性的税收称为“庇古税”（Pigouvian tax）。即使现实的市场条件与理想的条件一致，有的福利经济学家仍然认为，政府也应合理介入市场机制造成的收入分配不均局面，对优质品（merit goods）的提供者进行补贴等。我国作为社会主义国家，应当更加重视通过财税制度对市场机制进行适度的矫正，政府奖励即是中央或地方政府通过财税机制矫正市场的重要方式之一。

以政府奖励慈善为例，慈善是除政府提供基本公共服务、实施社会救助之外的社会主体参与国民财富再分配的重要方式。对于一种高标准道德的善举，法律规范不能采取强制方式，为此，各国一般都采取财税激励方式激励社会主体通过慈善捐款参与社会再分配。又如，基础科学研究不像应用科学那样，能够及时通过市场机制获得丰厚的投资回报，但事实上，世界上许多重大的科技突破都离不开基础科学研究的支撑。因此，一些发达国家和发展中国家都非常重视基础科学研究，不惜动用政府奖励培育一批精英积极投身看似“无名无利”的潜心钻研⑤。

总之，“经济人”假设决定了私人提供公共奖励的有限性。在市场经济下，确实存在一些经济主体主动为社会提供物质奖励的现象，但这只是企业家履行社会责任的个别行为⑥，大部分经济主体不愿意也没有能力提供巨额的资金，去奖励或资助那些不能通过市场机制及时获得回报的领域。而大规模的政府奖励特别是物质性奖励，需要动用公共财政资金，只有这样才能解决市场机制不能解决或不能较好解决的事项。因此，从本质上来说，政府奖励属于现代各级政府理应提供的公共产品。

实际上，政府奖励也具有明显的正外部性。政府奖励的成本虽然由公共财政负担，但诸如基础科学研究水平的提高、社会整体道德水准的提升、生态环境质量的改善等均具有明显的正外部性，由此增加的社会福利最终将由全体人民分享。在当前高度竞争的全球化时代，各国特别是中美之间科技竞争日趋激烈，我国又处在社会经济转型升级的关键时期，动用以主权信用为基础的政府奖励，充分激发市场主体的创造力、积极性与主动性，着力解决一些“卡脖子”问题刻不容缓。为此，亟待从国家层面和政府奖励视角解决上述问题。

二、政府奖励制度蕴含的规范逻辑

国内传统的规范“三要素说”认为，法律规则由假定、处理和制裁三部分组成。其中，处理部分规定了人们的行为模式，即可以做什么、不能做什么以及应当做什么；制裁则是行为人违反规则应当承担的法律后果[11]。“三要素说”深受分析法学派“命令-制裁”观点的影响，但其将法律后果仅限于制裁显得过于片面。“它忽略了大量具有奖励、表彰之类的法律后果，而且突出法律的制裁功能，不利于全面执法、也不利法治的正确施行。”[12]为弥补这一缺陷，“二要素说”在取消假定部分的基础上，将法律后果扩大为肯定性后果和否定性后果，在一定程度上解释了法律规则中的权利承认问题。从而，肯定性法律后果被普遍认同，“规定人们按照行为模式的要求行为而在法律上予以肯定的后果，它表现为法律规则对人们行为的保护、许可与奖励”[13]。当前，国内对奖励规范逻辑构造的研究成果不多，有必要对其进行认真梳理。

（一）分析法学对奖励规范的解析

奥斯丁虽然也意识到了法律存在“有利后果”的可能性，但是，其认为：“奖赏，无可争议地是一类刺激服从他人要求的动因。但是，将奖赏说成是服从命令和履行义务的制裁，或者强制，将奖赏说成是逼迫服从，或者强迫服从，肯定是远远偏离了这一术语的原有意思。”[4]25基于对“法律是主权者的命令”的惯常理解，奥斯丁认为：“如果法律规定一个奖赏，并将其作为某种行为的刺激因素，那么，事实上，对那些以此规定而行为的人来说，这是授予了一项权利，而非设定了一项义务。因为，尽管它的确是法律的一个命令部分，但是，这一命令是向必须提供奖赏的人提出的，规定他必须这样提供奖赏，而不是对可能领取奖赏的人提出的。”[4]25由此看出，奥斯丁仍然在强调奖赏类法律规范的强制性特征，只不过其认为被强制主体是设定奖励的主体，而接受奖励的对象则称为享有权利的主体。显然，奥斯丁还是以主权概念作为奖励规范的逻辑起点。

与奥斯丁一样，凯尔森也注意到奖励类法律规范。凯尔森认为：“现代法秩序有时还会包含这样的规范，它们会规定对于某些成就予以奖励，如授予头衔和勋章。但这并不是一切被称为法的社会秩序的共同特征，也不是标示这类社会秩序之本质功能的特征。它们在这种作为强制秩序起作用的体系中只扮演着一种完全是次要的角色。此外，与授予头衔和勋章相关的规范和规定制裁的规范之间存在根本性的联系。”[14]44奖励规范与制裁规范的联系体现在如下方面：获得头衔或勋章要么在法律上不被禁止——也即不是某种制裁的条件，故而以消极的方式被允许；要么通常的情形在法律上被积极提倡。如此一来，奖励法律规范就可以被解释为通过某个规范来实现对规定制裁的禁止性规范的限制，由此奖励规范就与强制规范联系到一起[14]45。从上述分析可以看出，凯尔森对奖励规范逻辑结构的分析语焉不详。

难怪拉兹认为，凯尔森没有讨论基于奖励的法律。但事实上，凯尔森的上述观点与其核心观点完全一致，即“一个法律秩序的所有规范都是强制性的规范，因为它们提供了制裁”[5]99。拉兹认为，凯尔森事实上颠倒了义务与制裁的关系，“人们都知道义务而不是制裁才是法律的主要问题。制裁因而是保证义务得以履行的措施。凯尔森的观念造成了这样的印象，即颠倒了义务与制裁之间的关系，使义务成为制裁的副产品”[5]114。凯尔森的上述观点源于其关于法秩序的概念。他认为：“被称为法的社会秩序是人类行为的强制秩序。它们要求特定的人类行为，因为它们将强制行为联结于相对立之行为，这种强制行为是针对如此行为之人（或其亲属）的。”[14]44

实际上，凯尔森的法秩序概念把一个法律制度体系之中的“义务”与“制裁”紧密地联系在了一起，进而区别于边沁的义务与制裁的二分法。边沁认为，每一个法律都是一个规范，它规定了某些环境中的作为义务，只有当它得到了制裁的支持，无论是通过激励的或令人满意的方式还是通过制定惩罚性法律，它规定对于违反规则的人给予制裁都是立法者意志的一种表现，也就是说，人们按照某种方式行为的规定等于是强加了一种义务，因此也就创造了一种法律[5]96。比较而言，边沁将义务与制裁二者明确区分。由此看来，“边沁使用的描述法律的方法比凯尔森的能够更清楚地说明义务的重要性，以及它与制裁之间的关系”[5]114。边沁认为，“被立法者所规定或命令的每一个行为环境是一个单独的法律之核心。命令和禁止一种行为实际上是法律指导的两种方式……这两种方式绝不是法律指导人们行为的唯一方式”[5]181。实际上，命令和禁止类规范都属于义务性规范。由此来看，从凯尔森的视角来看，奖励规范的重点仍然是制裁，即对于违反奖励义务的制裁。

拉兹认为，一个法律体系包括义务规范和授权规范。“理解它们的功能和互相联系是理解法律制度结构和功能的一个非常重要的方面。”[5]205授权性法律规范分为授予立法权的规范（PL 类规范）和授予规定权力的规范（PR 类规范）。哈特虽然把义务性规范和授权性规范进行了区分，但其没有进一步区分PL 类规范和PR 类规范，而拉兹认为区分二者非常重要。比如，哈特认为，签订合同和转移所有权是一个立法行为；拉兹则认为只有签订合同的行为是立法行为，转移所有物的行为则是规定权力的行为。哈特和拉兹对授权规范的揭示极大地明晰了我们对奖励法律规范的认识。

分析法学的另一个代表人物霍菲尔德认为，所有的权利不过是他列举的四种根本权利的延伸或变种。这四种权利是主张、特权、权力和豁免。但是，拉兹认为，霍菲尔德的四种根本权利模糊不清，而这源于他对于定义的本质和功能有严重误解，因为霍菲尔德自己就是把特权解释为没有义务，将豁免解释为没有责任。

拉兹认为：“规定权利的法律可以分为三种范畴：它们分别是授权性法律、剥夺性法律和构成性法律。授权性法律明确规定了获得权利的方式，剥夺性法律明确规定了权利被剥夺的具体方式，而构成性法律则强调了成为一个权利人的法律后果。”[5]219根据拉兹对授权性规范的分析，人们最终可以根据义务来定义权力。“根据义务和权力，也就是根据P类法律和D类法律，来分析权利的可能性，以及据此分析规定权利的法律可能性，具有头等重要的意义。”[5]206拉兹进一步认为：“权利概念在法律中有两种功能，这两种功能对于简化法律的结构，以及指出一种法律体系内不同法律之间具有重要联系，都是至关重要的：（1）它们是连接PR 类法律与P 类法律，以及连接PR类法律与规定它们的D类法律之间的重要方式。（2）它们提供了一种从建立权力和义务的D类或者P类法律身上剥离权力和义务许多共同特点的方式，并且提供了一种在不属于规范的，但又与这些D类法律或P类法律具有内在联系的法律中孤立它们的方式。”[5]226由此来看，权利的构成性法律，即享有权利的后果无非某人享有立法权，或者某人处于义务之下。

对于奖励规范来说，权利概念既提供了连接奖励义务实现与奖励义务、奖励义务实现与规定义务法律之间的重要方式，也提供了一种连接奖励立法权、奖励执行权（奖励规定权）、奖励义务、奖励权利之间的内在联系方式。

（二）政府奖励规范的逻辑结构

从上述义务性规范和授权性规范的分类及权利的功能联系入手，政府奖励规范既可以被解释为政府奖励权力，也可以被解释为政府奖励义务，放在一起就是政府奖励的职权与职责的统一；反过来，对于被奖励对象来说，政府奖励权利既可以解释为享有政府奖励利益的自由支配权，也可以解释为获取政府奖励利益的请求权。下面对上述规范逻辑进行详细解读：

1.作为权力（义务）面向的政府奖励权

首先，立法机关享有制定奖励法律规范的权力。无论是精神奖励还是物质奖励，都属于“分配正义”的主权性权力。精神性奖励涉及主权权威，关涉政府统治合法性；物质性奖励涉及主权信用与公共财政。因此，政府奖励需要立法机关制定奖励法律规范，通过立法明确政府奖励的基本程序、步骤、时序；厘清政府奖励的标准、等级、条件；划定政府奖励的主体及对象范围；授权中央或地方政府设定政府奖励的权限；明确政府奖励获得者的权益保障；等等。

其次，行政机构享有（负有）执行政府奖励的权力（义务）。行政机关作为政府奖励规范的执行人，不仅享有组织实施政府奖励的权力，同时也担负着政府奖励预算支出编制的职责或义务。国家最高行政机关——国务院根据奖励法律授权，享有一定的政府奖励行政法规制定权。鉴于政府奖励的专业性较强且涉及事项较为广泛，为了满足行政管理的需要，各级人民政府在执行政府奖励事务中应当享有一定的自由裁量权。一旦政府奖励预算获得审批，各级政府需要承担组织实施政府奖励的职责或义务。

2.作为特权或权利面向的政府奖励规范

在我国政府奖励实践中，政府奖励一般都被视为各级政府对行政相对人的“恩赐”，而不是行政相对人应当享有的权利。当然，也有许多行政相对人发起针对政府行政奖励的诉讼，而且许多法院也支持了行政相对人的诉讼请求。按照“无救济无权利”的反推思路，各地法院实际上支持了当事人的政府奖励属于权利的主张。在学理上，主流观点认为，政府奖励获得者享有的是权利。他们主张：“奖励实际上是一种权利，即获奖人获得奖励的权利。”[15]事实上，“奖励权利说”只能作为政府奖励法律关系的一般性情况，实践中确实存在很多特殊的物质、资格等，人们习惯上将其归属于“特权”的范畴，以褒奖对特定行业做出突出贡献的杰出代表（比如国家荣誉勋章获得者等）。

如果从拉兹对霍菲尔德的“四种根本权利”的批判来看，把政府奖励相对人的利益界定为“特权”或者“权利”区别不大。从法律权利的内在结构来看，“法律权利包括自由（liberty）与请求权（claim）两个部分”[16]。自由，意味着他人对个人权利的不干涉的自由；而请求权则意味着消极或积极的权利主张内涵。据此，可以将相对人的政府奖励权利分为奖励给付请求权以及奖励支配权（自由）。

（1）奖励给付请求权。根据前面关于“权利是连接PR 类法律与规定它们的D 类法律之间的重要方式”的解读，政府奖励给付请求权是社会主体获取政府奖励权利的权能。政府奖励是典型的给付行政行为，但这种给付只有满足特定条件的特定个人或群体才能享有。目前，我国《宪法》对公民的获得奖励权已有部分承认：《宪法》第二十条、第四十二条第三款以及第四十七条等分别规定了科技奖励、劳动奖励以及教育、科学、技术、文学、艺术奖励等。但是，根据凯尔森“反射权利”的理论，“无论如何，反射权利无法脱离相对于之法律义务而存在。只有当某个人有法律上的义务去实施相对于他人的特定行为时，后者相对于前者才拥有对于这一行为的‘权利’。是的，某人的反射权利只体现为他人的义务”[14]167。显然，虽然存在上述宪法条款，但如果缺乏具体法律规范针对特定义务主体的授权，行政相对人不能径行提出针对国家的奖励请求权。

（2）奖励利益（自由）支配权。根据前述“权利是连接PR类法律与P类法律”的解读，以及“法律权利包括自由和请求权两部分”的理解，政府奖励获取者享有支配奖励利益的权利（自由），它包括依法排除第三人不法侵害奖励利益的妨碍排除请求权，自由支配或享受政府奖励利益的权利，依法转让或利用物质性政府奖励的权利，当然还包括请求损害赔偿的权利等。但是，鉴于精神性政府奖励具有专属性，法律一般都禁止权利人转让政府奖励的奖章或荣誉勋章。

三、政府奖励制度运行的实践逻辑

当前，我国政府奖励领域亟待规范。究其原因如下：一方面，政府奖励权力作为一项还未受到广泛重视的权力，尚未实现法治化运行，出现了随意奖励、过度奖励等乱象；另一方面，政府奖励规范以规章和规范性文件形式为主，政府奖励相对人的合法权益也难以获得有效保障。充分发挥政府奖励制度的功效，需要将政府奖励制度全面纳入法治轨道。为此，需要着力做好如下几个方面的工作：

（一）构建系统化的政府奖励法律规范体系

分析法学家凯尔森关于“法律规范等级构造”的理论能够为我国构建政府奖励法律规范体系提供思路遵循。凯尔森认为，法律秩序是一个独立的规范体系，存在一个最高效力来源以试图将众多规范统一起来，形成一个封闭的“规范等级结构”。在这个“规范等级结构”之中，最高效力来源为基础规范，它是整个法秩序的效力基础，其他依次为一般规范和个别规范，三者按照逻辑顺序由高到低排列。

从凯尔森的“规范等级结构”理论出发，我国要建立由宪法奖励规范—政府奖励基本法—政府奖励单行法—政府奖励行政法规—地方性奖励法规—地方政府奖励规章—奖励规范性文件等组成的政府奖励法律规范体系。目前，我国《宪法》虽然没有统一规范政府奖励的条文，但是规定了科技奖励、劳动奖励以及教育、科学、技术、文学、艺术奖励等内容。不过，由于缺乏政府奖励立法权，特别是缺乏某个特定机构被赋予实施具体物质奖励或精神奖励的义务，相对人并不因此享有针对政府的“反射权利”或“主观权利”。为此，需要在上述政府奖励宪法规范的基础上，制定一部“政府奖励基本法”，统一规范各级各类政府奖励活动。当然，基于各行业各部门的实际需要，国家也可以制定专门针对某个行业或领域的“政府奖励单行法”。但有一点必须强调指出，“政府奖励基本法”作为政府奖励领域的“基本法”，应当统领和规范“政府奖励单行法”，即在效力位阶上，二者属于“基本法律”和“普通法律”的关系。

制定一部“政府奖励基本法”，既能满足宪法奖励规范的实施需求，也能为国家制定政府奖励单行法提供规范指引，还能对国务院及其部委制定政府奖励行政法规和部门规章提供规范指引，当然也能对地方政府奖励进行规范指引。从政府奖励相对人的角度来说，政府奖励法律规范的完善能够切实有效地保护其合法权益。在具体内容上，政府奖励法律规范体系将明确政府奖励的正当法律程序，厘清政府奖励的标准、等级与条件，保障政府奖励相对人的合法权益，进而全方位地规范政府奖励行为。

（二）政府奖励设定权与执行权应当分由不同的机构实施

拉兹从分析法学的视角把授权性权力分为授予立法权和授予规定权，我们应当借鉴上述分类，将政府奖励权力一分为二，即政府奖励设定权与政府奖励执行权，并将其交由不同的机构和人员分别实施。从权力规范运行的视角来看，立法权与执行权分立并交由不同机构和人员实施也是以洛克、孟德斯鸠为代表的近代法治的基本要义。权力分立是手段，其目的则是为了防止权力的腐败和滥用。

然而，有一点必须强调指出，洛克、孟德斯鸠作为古典自由主义的代表人物，当时提出分权制衡思想的初衷是为了防止国家权力对市民权利的不当干预，从行政法的视角来说是对“干预行政”的警惕。但是，政府奖励不属于“干预行政”，而是福利国家时代的“给付行政”。正是长期以来人们对“干预行政”的警惕，导致绝大多数人忽视对“给付行政”的关注，只是后来以布坎南为代表的公共选择学派系统地揭露了“民主赤字”的悲剧，特别是指出议会已经由过去控制“钱袋子”的机构变成现在输送“钱袋子”的机构以后，西方社会才开始反思“给付行政”也应当纳入法治轨道。由于受西方自由主义话语体系的影响，我国也经历了同样的行政法治发展历程。当代中国行政法学比较成功的立法成果是行政处罚、行政强制、行政许可等“干预行政”的法治化。但是，正如马怀德教授2020年在全国人大常委会讲座上指出的那样，行政法学当前面临的比较棘手的问题之一是政府奖励几乎无法可依。从上述梳理可以看出，政府奖励权力也同样需要从设定权和执行权分立的角度，交由不同的机构和人员实施。

鉴于精神性奖励涉及主权权威，物质性奖励涉及主权信用和公共财政，二者都属于分配正义的主权性权力，最好交由全国人大及其常委会或地方各级人大及其常委会行使；而政府奖励执行权则应当交由各级政府部门实施。将政府奖励设定权和执行权交由上述不同的机构实施，将有效抵御和预防近年政府奖励领域的腐败滥权行为，最大限度地提升政府奖励的权威和效能，同时将物质性政府奖励纳入各级人大预算审议，这将有效制约各级政府部门的奖励冲动，强化《预算法》对各级政府的硬约束。

（三）健全政府奖励执行权规范运行的正当程序

首先，推行政府奖励全流程信息公开制度。政府奖励属于“分配正义”的主权性权力，涉及主权权威和主权信用等国家和社会公共利益，为了保证政府奖励的权威性、公益性和公信力，必须坚持政府奖励的全流程信息公开。当然，实现政府奖励的全流程信息公开也能最大限度地消解内外部信息不对称可能导致的权力寻租问题。推行政府奖励全流程信息公开制度，应当至少做到如下两点：一是要对奖励的时间安排、奖励对象、奖励范围、奖励标准与等级、专家成员等信息及时公开，奖励结果要及时向社会公开；二是要设立专门的奖励信息公开平台，将政府及其部门的所有奖励信息上传公示，全面接受社会公众的监督。

其次，建立多元社会主体共同参与的政府奖励实施程序。政府奖励不是政府机构或部门的独角戏，不能由政府部门“闭门造车”。政府奖励信息公开的目的就是要广泛听取政府部门、社会各界关于特定政府奖励的意见和建议。为此，政府奖励组织实施者在听取相关政府工作部门意见的基础上，既要听取特定行业和领域专家学者的意见，也要听取相关社会知名人士对政府奖励工作的意见和建议，更要广泛听取社会公众对政府奖励的呼声和建议。当然，听取上述人士的意见和建议并非一味地迎合他们的意见，而是要让政府奖励真正能够接受时代和人民的考问和检验，以维护政府奖励的权威性和公信力。

再次，健全政府奖励行政确认程序。实践中，诸如见义勇为奖励、行政举报奖励、体育奖励以及科技奖励等奖励的评选和认定被纳入行政确认程序。比如，广东省在2000 年发布了《广东省人民政府办公厅关于修订省政府系统全省性各类奖励表彰审批办法的通知》（粤府办〔2000〕46 号），陕西省延安市于2017年发布了《行政奖励审批权的事中事后监管制度》，等等。这些文件都明确将行政奖励程序作为行政确认程序加以规范。健全政府奖励行政确认程序，主要应当做好如下几个方面：一是要结合特定政府奖励的具体特征和需要，组建科学合理的政府奖励评审委员会；二是要实行回避制度，把利益相关方排除在决策范围之外，防止关联交易；三是要听取相对人的陈述和申辩，必要时可以举行听证；四是要坚持不利告知原则，及时向相对人通告一些信息，特别是对相对人不利的一些信息；五是要及时告知相对人有权寻求救济的途径、手段和时效。

（四）构建政府奖励相对人的权益保护与救济机制

奥斯丁把奖励规范视为针对奖励设定人的义务，凯尔森把奖励规范视为对违反奖励义务的制裁，拉兹则把奖励权力和义务视为“一体两面”的东西。从各位分析法学家的解读可以看出，政府奖励法律规范的有效运行，离不开对政府奖励相对人合法权益保障机制的构建。为此，需要在如下两个方面构建相应保障机制：

首先，要建立健全政府奖励相对人的异议复核程序。目前，新修订的《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》中已经落实了听证程序和案卷排他原则，为快速解决行政纠纷提供了可能。未来，政府奖励法律规范应当将听证、异议复核程序吸纳于其中，使政府奖励权力运行符合现代程序法治的基本理念，最大限度地保障相对人的程序性权利，将政府奖励纠纷及时化解于行政程序之中。

其次，将政府奖励纠纷纳入行政诉讼的受案范围。实践中，部分政府奖励行为已经被纳入司法审查范围，比如在“马某诉郑州市管城国家税务局行政奖励案”中，法院认定行政奖励是一种具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围⑦；在招商引资奖励中，以行政协议方式约定政府对公民或企业的招商引资奖励也属于法院审查范围⑧；此外，个别法院也对生育行政奖励进行了审查⑨；等等。目前，也有一些体育奖励、科技奖励未被纳入法院的审理范围⑩。未来，应当通过修订《行政诉讼法》或制定司法解释将政府奖励行为全部纳入司法审查范围，以最大限度地保障政府奖励相对人的合法权益。

四、结语

奖励与惩罚本是两个古老的社会治理工具，但长期以来，国内学者对政府奖励制度的关注较少。我国1982年《宪法》部分条文已经规定了科技奖励、劳动奖励以及教育、科学、技术、文学、艺术奖励，但是，上述宪法条款不能成为公民或其他社会组织直接向中央或地方政府行使政府奖励“反射性权利”的依据，因为中央或地方政府尚未给特定机构赋予政府奖励权力（义务）。

在现代国家治理体系中，虽然有大量非褒奖不能充分弘扬的事项，但是鉴于政府奖励制度的逻辑起点属于分配正义的主权性权力，政府直接介入奖励事项需要受“辅助性原则”的规约。政府奖励制度的规范逻辑起点是法律主权概念，政府奖励规范的基本逻辑是：政府奖励权力（义务）对应于政府奖励相对人权利（特权）。其中，政府奖励权力分为政府奖励立法权、政府奖励规定权，政府奖励相对人权利（特权）分为奖励给付请求权、奖励利益自由支配权。把政府奖励全面纳入法治轨道，亟待制定“政府奖励基本法”及配套的法律规范体系，把政府奖励设定权与执行权分立并交由不同的机构和人员实施，推行政府奖励全流程信息公开制度，建立多元社会主体共同参与的政府奖励实施程序，健全政府奖励行政确认程序，构建政府奖励相对人权益保护与救济机制。

注释：

①相关研究参见傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年版；姬亚平：《行政奖励法制化研究》，法律出版社2009年版。

②与这个看法相契合的是英国思想家哈耶克关于“私法”定义的观点。哈耶克认为，法律规则分为正当行为规则和组织规则，前者被定义为私法，后者被定义为公法。其中，私法以否定性的禁止性规则为公民行为划定了边界。参见[英]哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，代译序第22—27页。

③值得一提的是，边沁也曾提出法律主权说，但因其手稿较晚被发现而知名度较低。“在《论一般法律》中，边沁将法律定义为：由一个国家内的主权者（sovereign）所创制的、或者所采纳的、用以宣示其意志（volition）的符号（signs）的集合。”参见徐同远：《边沁的功利主义理论与分析法学思想》，《比较法研究》2008年第6期。

④哈耶克认为，传统的分配正义观点预设了权力机构的存在，它不仅分配着报酬，而且还向个人分配他们从中获得报酬的任务，决定个人和群体的相对地位；而这样的观点会有害于个人自由，因为其在根本上忽视了“个人乃是根据他们自己的知识并为了实现自己的目的而行事”的自由主义精髓所在。事实上，哈耶克反对权力机关以“分配正义”名义过度介入市场秩序（自生自发秩序）下的交换对等正义领域，分配正义在以市场经济为基础的秩序内部没有意义，分配正义只能由权力机构发布的命令（组织规则）来实现。参见[英]哈耶克：《法律、立法与自由》（第2、3 卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第116—150页。

⑤比如美国于2007年通过了《美国竞争法案》（缩写为“COMPETES”），规定所有部门均有权提出不同的奖励计划，且于2011年、2015年和2021年多次进行修改；并在2009 年提出《美国创新战略》（A Strategy for American Innovation），要求所有联邦部门加大奖励工具的使用力度，确保经济增长和繁荣。德国于1985 年设立“莱布尼茨奖”（Leibniz Prize）对每位获奖者在5年内提供300万马克的奖励，经费由联邦和州政府共同筹集；1997年设立了“未来奖”，每年评选一人或一个小组，奖励获奖者50 万马克的现金支票。欧盟于2014 年推出“地平线计划”（Horizon Program），设立5 个创新奖，总奖金额为600 万欧元。印度于1957 年设立了“巴特纳加尔科学技术奖”（Shanti Swarup Bhatnagar Medal），每年颁发一次，奖励数学、物理、化学、生物、工程、医学等各个领域的杰出成就者，每个奖项奖金为50万卢布。

⑥比如2004 年民营企业家鲜金贤出资100 万元设立“汉中金贤文学奖励基金”；2013 年，晋江25 位民营企业家为当地见义勇为基金捐资3650万元；2020 年，江苏省民营企业家王善云捐资100 万元设立全国第一个专门用于奖励“抗疫”有功医护人员的“善云慈善救助冠名基金”；等等。

⑦参见河南省郑州市管城回族区人民法院（2005）管行初字第8号。

⑧例如“崔某书诉丰县人民政府行政允诺案”，江苏省高级人民法院（2016）苏行终字第90 号，载《最高人民法院公报》2017年第11期（总第253期）。⑨例如“叶某梅与深圳市福田区卫生和人口计划生育局停发计划生育奖励决定上诉案”，广东省深圳市中级人民法院（2014）深中法行终字第547号；“朱某喜与沈阳市铁西区卫生和计划生育局确认不给付计划生育奖励扶助金违法再审审查与审判监督行政裁定书”，辽宁省高级人民法院（2019）辽行申202号。⑩截至2021 年7 月16 日，笔者以“体育奖励”“科技奖励”为关键词在中国裁判文书网进行检索，经过筛选后尚未发现相关裁判文书。