畅通国内大循环的体制基础与制度创新

姜国强

（西南政法大学 经济学院，重庆 430072）

一、引言

中国改革开放40多年来，2020年中国国内生产总值达到15.87万亿美元。中国发挥劳动要素禀赋的比较优势，参与国际大循环，“两头在外，大进大出”的出口战略促进了世界工厂地位的形成，中国经济增长总量已经稳居世界第二位。近年，由于西方国家尤其是美国贸易保护主义抬头，加上新冠肺炎疫情的冲击，全球经济萎缩的势头短期内无法缓解，国际大循环的畅通受到挑战，同时，由于长期在全球产业价值链当中处于中低端位置，与追求报酬递增的高质量发展战略不相衬，在此背景下，畅通和扩大国内大循环的新发展战略也就应运而生。

回顾中国自1978 年改革开放以来的经济发展历程，制度创新实际上一直是推动中国经济增长的源动力。党的十一届三中全会提出的改革开放方略实际上就是持续不断推进制度创新，如关键性制度安排，如家庭联产承包责任制释放了农村地区的市场活力，解放了农村生产力，造就了受益于分工和效率提高的“斯密式增长”。构建双循环发展格局，畅通国内大循环，依然要从体制构建和制度创新着手，通过深化改革来排除国内大循环通道的体制障碍和制度堵点，最终实现新发展格局的构建。

二、畅通国内大循环的体制基础

（一）政府与市场的良性互动

国民经济大循环是市场经济的循环，市场经济是自由经济、竞争经济，同时又是建立在契约基础上的法治经济、有序经济。市场的自发性、创新性给经济增长带来了活力，但是现实中的市场又具有很大程度的不确定性和非理性，如果放任市场的盲目和任性，很可能导致一些严重问题。政府在国民经济大循环中的角色定位至关重要，一方面，政府应作为市场规则的制定者和市场秩序的维护者，切实履行好监管者的角色；另一方面，政府应作为公共品的提供者和市场失灵的弥补者，负责补齐国民经济大循环的短板和打通国民经济大循环的堵点。

在过往的经济实践中，政府尤其是地方政府扮演了经济增长中的主要资源配置角色，形成了中央政府、地方政府和企业家构成的中国经济的推动主体，土地、资本、劳动力、能源资源等要素资源的配置权仍有很大部分掌控在政府手中[1]，有时倾向于运用强制行政命令直接干预市场。由于市场是不断变化的，加之信息不对称和政府自身利益的嵌入，政府干预市场的作用有时南辕北辙，市场配置资源的本源功能被破坏。因为政府既扮演维护市场秩序的角色，又扮演资源配置者的角色，这两个角色不可避免地存在冲突。如果把资源配置的职能剥离出去，由于权力介入市场而导致的不合理将会消除，个体的创造性才会得到更为充分的发挥，从而极大地提升经济效率[2]。有研究表明，约有80%的效率损失可归结为政策扭曲对于企业生产率动态的直接影响。这说明政策扭曲对于加总的全要素生产率有巨大影响[3]。政府在资源配置中的主导地位应予以调整，政府的职能应重新定位。党的十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，对政府和市场的关系进行了精准界定。实际上，经济运行过程中市场自发运行与政府有效调控二者不可或缺，片面强调某一方面的作用都会带来灾难性的后果，前者可能造成两极分化或经济危机，或者可能带来资源错配或资源浪费。因此，加速体制的变革，尤其是改变政府投资主导的模式和金融控制的模式，使经济发展朝着市场经济方向前进才是不变的硬道理[4]。应当在坚持市场资源配置起决定作用的前提下，寻求市场调节与政府调控的有机结合，这样才能更好地推进双循环战略。

（二）各类市场主体的平等竞争

构建以国内大循环为主的双循环格局，要形成不同所有制形式的市场主体之间平等参与、竞争有序的格局。维护多元化市场主体之间的平等地位，有利于建设统一开放、竞争有序的市场体系，归根结底有利于维护国民经济循环中流通环节的畅通，对促进双循环格局的构建意义重大。

目前中国已经形成国有经济、民营经济与外资经济三足鼎立的局面。国有经济在我国经济社会发展中的地位和作用是毋庸置疑的，但是仍然存在一些问题，如国企垄断和效率低下，但是从国际视野和战略角度考察，以跨国公司为主体的国际资本垄断趋势在不断加剧，而民营企业发展还处于培育发展阶段，当前能够参与国际市场竞争的企业主体非国企莫属，大力培育国有企业的国际市场竞争力非常必要。如果说国有经济是强国经济的话，那么民营经济就是富民经济。民营经济有着自身的发展优势，适应市场变化能力强，创造就业能力突出，民营经济在畅通国内大循环的基础性作用不可忽视。我国经济的成功就是坚持国有经济和民营经济共同发展的结果，国有经济大量存在于基础设施领域，为民营经济的发展创造了条件；民营经济的发展对促进国有经济改革有积极作用，如民营经济作为国有经济的竞争对手，促进了国有经济效率的提高[5]。因此，国有经济与民营经济二者不是“你进我退”“此消彼长”不可调和的矛盾关系，“国民共进”才是全面深化改革真正追求的目标。既不能逢“国”必反，也不能遇“私”就恶，而应该坚持“三个有利于”标准，保证人民群众的根本利益和实现共同富裕[6]。作为中国经济的三大支柱之一，外资的创新商业模式、先进的技术输入和有效的资本运作对弥补我国经济短板、培育经济增长新动力是有积极作用的。畅通国内大循环，实现经济转型升级，更需要外资的技术、管理、资本和商业模式的创新。当然，外资在我国当前经济中的地位和作用也已发生一些变化。在市场规模与市场范围有限的条件下，在资本、技术、品牌等方面具有明显优势的外资已经成功控制了中国竞争性产业并在一定程度上阻碍了民营经济的成长[7]。如何有效利用外资并加以合理控制成为当前发展外资经济的重要课题。

（三）实体经济与虚拟经济的平衡发展

正确认识和处理实体经济和虚拟经济的关系，保持二者之间的平衡发展，是畅通国内大循环的关键。实体经济与虚拟经济的协调发展取决于两个子循环：一是实体经济与虚拟经济的循环，二是中国经济与世界经济的良性循环。中国经济目前正在经历避免“避实就虚”的关键阶段，特别是与世界经济进一步融合过程中，中国虚拟经济与实体经济的良性循环显得非常突出和重要[8]。

实体经济与虚拟经济正如一块硬币的两面，都有存在的价值，实体经济犹如人体的骨肉，而虚拟经济犹如血管，二者是相互依存不可分割的整体。当然，实体经济是第一位的，企业利润最终来源于实体经济，虚拟经济始终是依托于实体经济的，脱离了实体经济，虚拟经济就成了无源之水、无本之木。如果虚拟经济过度膨胀，必然挤压实体经济，造成虚胖实萎，整个经济大循环的系统性失衡。虚拟经济过度膨胀势必隐藏着金融风险，如城市房地产泡沫、国有企业高杠杆、地方政府高债务等，扩散后一旦泡沫破裂必将酿成危机。20 世纪中后期的全球化浪潮促使美国将大量产业转移或外包到其他劳动力价格更低的国家或地区，包括中国、印度和越南等国家，产业政策也逐渐偏向金融业和房地产业，这也导致美国产业空心化和金融过度化，最终以次贷危机收场。2008年金融危机后，一方面我国实体经济除了四万亿带来的短暂复苏外，GDP增速一直呈现缓降的趋势；另一方面，虚拟经济却火爆异常，集中表现为2015 年的股市泡沫和2016 年房地产价格飙升。我国经济出现实虚冰火两重天的局面，根源还在于实虚部门之间出现了巨大的利润差。实体经济增长长期偏弱，实体企业盈利并没有出现实质性的提升，而大量的流动性资金，必然转向高风险高收益的金融地产，脱实向虚成为大量企业的“理性”选择。今后在化解存量金融风险的同时，应让实体经济成为引导金融资本流动的风向标，一方面将虚拟经济发展坚决控制在合理区间；另一方面，更要积极发展实体经济，通过制度改革引导资金流向高效率的实体部门，脱虚向实，形成实体经济与虚拟经济的良性循环，保持经济稳定健康发展。

（四）发展成果的共享与发展机会的平等

共同富裕是中国特色社会主义市场经济体制运行的最终目标，也是“中国梦”内涵的重要表现，只有完成全体人民共同富裕这一历史任务，中华民族的伟大复兴才能真正实现，因此畅通国内大循环，最终还是要落实到如何满足人民对美好生活的愿望，实现共同富裕。2035年远景目标规划就明确了新时代共同富裕以全体人民为主体对象，更为关注人民群众共享改革发展成果的程度与质量，即是否取得了更为明显的实质性进展[9]。这就要求增加居民的可支配收入，提升居民稳定的消费预期，让人民安居乐业，生活幸福。要实现这一点，从根本上还是要保证劳动者平等的发展机会和权利，这就要求消除各种歧视性制度安排，实现包容性增长：既强调通过经济增长创造就业和其他发展机会，又强调发展机会的均等；既要通过保持经济的高速与持续增长，又要通过减少与消除机会不均等来促进社会的公平与包容性[10]。由于历史原因，当前部分市场主体仍然面临着一定程度的权利歧视，如失地农民的收益保障权、农民工的市民权、科研工作者的知识产权、中小企业主的市场准入权等；部分领域仍然存在着一些妨碍国内大循环畅通的权利障碍。只有赋予市场主体的平等经济权，消除既得利益者的特权，才能让国内大循环在健康公平的环境中有效畅通。

三、制约国民经济大循环畅通的制度堵点

（一）生产要素市场扭曲

改革开放以来，我国在商品市场普遍形成了市场经济体制，但是生产要素市场化改革却举步维艰，在劳动力要素、资本要素、土地要素、技术要素等方面仍然存在着不利于畅通国内大循环的逆向制度安排。

从劳动力供给来看，中国经济奇迹来源于劳动生产要素的两次优化配置：实现农村过剩劳动力由报酬递减的农业部门向报酬递增的工业部门转移；通过对外开放依托加工贸易参与国际大循环，主要是利用劳动力的价格比较优势获取国际贸易利益。但是中国劳动力供给优势是在特定历史条件下出现的，近年我国劳动力供给的绝对数量发生了变化，人口老龄化趋势不可逆转，人口红利渐行渐远。统计显示，2015年到2019年劳动年龄人口减少了1415万，同期内65岁及以上人口增加了3826万[11]。既然劳动力有效供给数量已经开始减少，劳动力供给质量就显得尤为必要，但现实是就业岗位与劳动者技能结构性错配在一定程度上依然存在，如高端制造业、高新技术、熟练劳动工人、具有特殊技能的劳动者供给都相对缺乏，而非熟练工人、缺乏实践技能和经验的高校毕业生供给过剩。人力资本错配与我国的教育体制密切相关。改革开放以来中国教育在大规模、高速度发展的同时，也伴随着教育不平等的加剧，这与教育资源的配置方式出现结构性偏差密切相关。一方面，长期的教育市场化带来了日益固化的教育不平等；另一方面，教育供给的行政化垄断和教育资源的过度集中也加剧了教育不平等。整个社会的收入流动性减弱，居民消费潜力得不到激发，国内大循环的畅通必然受阻。此外，尽管现行的土地制度及户籍制度已较为完善，但仍不利于劳动力的迁移和流动。2017年，由于人口迁移和劳动力要素不能正常流动和配置造成的GDP损失约为55569亿元，为当年GDP的6.37%[12]。

从资本要素供给看，在中国的经济增长中资本投入贡献率长期占了一半以上。由于财政支出缺乏制度约束，资本要素价格被扭曲、供给结构不均衡，对于经济和社会长远发展至关重要的教育科技、公共服务等软实力领域却重视不够，供给明显不足，供给质量不高。另外，我国的金融市场尚未发展成熟，企业筹融资仍主要以银行信贷等间接融资为主，银行“预算软约束”问题较为突出，以资本市场为主要融资渠道的直接融资比例有待提高。

从土地等自然资源生产要素来看，对自然资源的过度开发形成了新的马尔萨斯制约，原有的资源开发制度也越来越不合时宜。以土地资源开发制度为例，各地政府在招商引资和GDP考核机制的竞争激励引导下，低成本土地开发制度推动了资本的快速流入，带动了大规模工业化进程和城市房地产业的高速发展，同时也获取了大量土地出让金收入弥补分税制下的财政缺口，也造成了城市居民高昂的居住成本，财产性收入差距随之扩大，消费动力逐渐被削弱。

从技术要素看，技术与基础研究的投资与劳动生产率的提高密切相关，进而影响到经济的长期增长。研究表明，1978 年以来，中国TFP 对经济增长的贡献水平偏低，总体呈下降趋势，一些年份甚至为负值[13]。教育科技体制改革的滞后可能是中国全要素生产率对经济增长贡献水平低的重要原因。目前中国科技人力资源总量已经超过美国，但是从每百万人中拥有研发人员数量来看，中国还有相当大的差距，更为关键的是，尽管我国早已成为制造业大国，制造业产品数量位居世界第一位，并在某些局部领域已经取得世界领先地位，如高铁、航天等，但整体质量仍然处于相对落后状态，部分制造业高端核心技术仍旧掌握在西方国家手中，我国在全球产业链“微笑曲线”中仍处于低端。此外，我国整体科研水平层次较低，尤其是基础研究薄弱，缺乏原创性，虽然专利数量不断增加，各种科研论文数量也是世界第一，但是普遍存在低端重复多、前沿创新少、整体质量不高的问题。从美国对华为的核心零部件芯片的限制也可以看出，中国的高新技术产业的核心竞争力尚有很大的提升空间。科技创新能力的提升与劳动要素禀赋和有效激励机制密切相关，需要长期的制度变迁。

（二）分配关系失衡

畅通国内大循环，在保持GDP稳步增长的基础上有效激发消费，其中最关键的就是完善收入分配关系。这是因为从生产到消费，居民的可支配收入是其中的纽带，消费者首先通过分配取得收入后才能进入消费领域。如果收入分配关系长期失衡，将会对消费增长产生负效应，进而导致生产过剩，阻碍国内大循环的畅通。当下分配关系失衡主要表现为居民收入差距过大和收入分配结构失衡。只有正视分配关系的这些失衡现状，有针对性地采取相应对策，才能有效推进双循环战略的实施，真正畅通国内大循环。

分配差距过大将会对消费增长产生负效应，因为高收入群体的边际消费倾向低，而中低收入群体的边际消费倾向高，但整体的低收入水平限制了消费的增长，进而导致生产过剩，阻碍国内大循环的畅通。中国人民银行2019 年城镇居民家庭资产负债情况调查报告显示：我国净资产最高1%的家庭的净资产占全部家庭净资产的比重为17.1%，最低20%的家庭所拥有的资产仅占全部样本家庭资产的2.6%。收入差距的影响因素比较复杂，有二元结构的城乡差异，有贸易条件不同造成的东西差异，有制度创新动力强弱不同带来的南北差异，更有垄断形成的行业收入分配差距以及教育不平等带来的劳动要素禀赋差异。

收入分配结构扭曲也在一定程度上制约了居民消费支出的增长。随着经济增长，改革开放四十多年来中国经济增长有目共睹，但是水涨未必船高。从规模性收入分配即国民收入分配格局看，居民收入增长长期滞后于国民收入增长，主要以消费为目标的居民部门收入占GDP比重逐年下降，国民收入分配明显向政府和企业倾斜。资本市场管制是造成居民部门收入下降的另一个重要因素。居民部门是土地和劳动力等生产要素的提供者，要素价格管制虽然有利于通过降低成本刺激投资的增加，但是造成了居民部门收入的明显下降[14]。于是企业凭借资本优势获取超额利润，其收入部分也主要是用于研发、扩大再生产和股东分红，而政府则凭借行政资源获取大量财政收入，由于政府收入主要用于基础设施投资等方面，而居民部门却由于劳动力市场过度竞争导致经济增长的就业效应不足，收入份额下降，自然影响消费的增长；从功能性收入分配即初次分配看，劳动者报酬占比增长缓慢，存在资本利润挤占劳动报酬的情况，且劳动报酬增长率长期低于经济增长率，这对消费率的提升是十分不利的。

低收入群体过大也是制约消费进而影响国民经济大循环畅通的重要因素。目前中国仍有6亿人月收入不足1000元，低收入群体占总人口比例大的现状严重制约了中国整体消费规模的扩张。从国际上看，最稳定的收入分配结构是中产阶层占绝大多数，穷人和富人占少数的橄榄型社会。扩大中等收入群体，需要从收入分配制度上进行顶层设计，使收入分配的刚性结构走出“锁定”状态。

（三）流通体制障碍

国民经济流通环节介于生产和消费环节之间。畅通国民经济流通环节，促进要素和产品的自由流动，有利于推动国民经济大循环和经济高质量发展。流通环节使得生产资料和生活资料的价值得以顺利实现，生产者能够获得他们所需要的货币资本，消费者能够获得他们所需要的生活资料，前者的再生产能够顺利进行，后者的美好生活得以充分实现[15]。如果存在流通障碍，比如行政性垄断和市场性垄断现象，价格就难以反映要素的稀缺性程度，要素和产品就不能从低效率部门流向高效率部门，要素的配置效率就难以提高，国内大循环就不能有效畅通。

当前我国国民经济循环中的生产要素流通、产品流通和资本流通等领域还存在诸多障碍和堵点。在生产要素领域，劳动力因为户籍制度限制，尚不能自由流通，土地、石油等资源型产业市场也由于垄断导致价格信号失灵。在产品流通领域，社会物流费用普遍偏高。据测算，社会物流总费用占GDP 的比重每降低一个百分点，就可节约7500 亿元，而中国2019年社会物流总费用占GDP的比重为14.6%，明显高于西方国家8%左右的平均水平，因此建设现代化的流通体系是畅通国内大循环的必然要求[16]。要依托大数据、云计算、物联网等数字技术，推进互联网与交通运输行业融合创新，打造智慧交通体系；同时要加大新基建领域布局和投资力度，大力发展智慧物流、配套物流、应急物流、快递物流，打通区域之间、城乡之间以及城市内部商品物流的主干动脉及微循环通道[17]。在资金融通领域，由于金融业还未完全放开，银行、保险等金融领域还处于垄断状态，资金的流通还不能完全惠及中小微企业，畅通流通化解的根本还在于打破垄断，推动要素市场化配置和运行机制的改革。

（四）消费制度短板

消费是整个国民经济循环的枢纽，没有这个枢纽，经济良性循环就不可能形成[18]。消费既是国民经济循环的终点，也是经济增长的目的所在。马克思特别指出消费作为生产目的的意义所在：没有生产就没有消费，但是没有消费也就没有生产，因为如果没有消费，生产就没有目的。生产为消费创造作为外在对象的材料，消费为生产创造作为内在对象和目的的需要。从社会主义生产目的看，生产最终目的是为了更好满足全体人民的消费需求，可以说消费是全体人民分享改革发展成果的集中体现，更是满足人民美好生活愿望的落地实践。从这个角度讲，经济发展格局转为内循环为主、国际国内双循环相互促进也是社会主义生产目的的应有之意。

投资、出口和消费是拉动经济增长的三驾马车。从近年的经济实践看，出口受到人民币升值和海外市场萎缩的双重挤压，出口冲击明显，而投资边际效率逐渐递减，企业投资盈利空间受到挤压，畅通国内大循环，必须扩大国内消费。但消费始终是三驾马车中的短板，消费率明显偏低，消费在国内大循环中的基础性作用尚未充分体现，表现为消费率尤其是居民消费率呈现出在波动中持续下降的趋势，近年有所回升，但依然处于较低位置。从历史数据看，1981 年消费率为67.1%；1993 年消费率跌破60%，为59.3%；2009 年跌破50%，下降到48.6%；2018 年消费率回升至53.4%。2018 年，我国居民部门消费率为38.7%，较世界平均水平的57.7%低19 个百分点[19]。根据2018 年国家统计局和美国经济分析局的统计数据，美国人均收入是中国的8.4倍，但人均消费却是中国的15.2 倍[20]。建立以国内大循环为主体的新发展格局，必须依托国内消费市场，扩大消费需求，让消费的引擎作用更加强劲。

当前我国经济已经进入新的发展阶段，消费对国民经济的基础性作用日益凸显，但消费升级和规模仍有很大潜力，消费环节仍有不少的堵点和短板。一方面，私人消费受制于可支配收入的限制而增长缓慢，另一方面，集体消费制度的不完善也制约了居民的消费增长，过高的住房、教育、医疗成本可能会对私人消费产生挤出效应[21]。就当前复杂局面而言，无论从摆脱过度依赖国外市场的角度，还是从拉动国内经济增长的角度看，扩大消费、提升国内市场需求无疑是打通国内大循环的最优选项和最关键环节。作为世界加工厂的中国，履行的是世界生产大国的角色，今后更应该从经济增长的目的出发，向世界市场的目标前进，使中国成为与自身市场经济规模相匹配的世界消费大国。

四、畅通国内大循环的制度创新

（一）推进收入分配制度改革，释放消费市场潜力

畅通国内大循环，最关键的是构建合理的收入分配格局。首先，要提高居民收入在国民收入分配格局中的占比。通过进一步缩小居民收入差距等措施，最终形成中等收入群体占绝大多数的橄榄型结构。其次，在改善初次分配格局的基础上加强对再分配的改革力度。目前政府的再分配调节机制并没有充分发挥作用，如个人税收体制还不健全，其中劳动收入征税高达70%，而资本收入征税占比不足30%，高收入阶层负税比重显著偏低严重弱化了对个人收入的调节功能，今后的改革方向应是在稳定个税起征点的基础上加大个税的累进效应。再次，加强三次分配对收入分配的调节作用。三次分配调节作用有限的原因可能有税收和法律方面的因素：税收激励机制作用不强，缺失财产税、遗产税等税收制度征收安排。今后应重视发挥税收对慈善捐赠的激励作用，逐步推出遗产税、房产税等，同时提高捐赠透明度，并增加信托法等细节性制度安排。

（二）推进要素市场化改革，深化金融体制改革

生产要素市场改革是最困难的，应该下大决心深化生产要素市场改革，完善要素市场配置和运行制度，促进要素自由流动；同时，深化投资体制改革。从宏观层面看，体制性弊端的确催生了投资膨胀，在GDP晋升激励的政府考核激励机制下形成的地方政府竞争，以及在分税制体系下造成的地方政府财政压力双重挤压下，地方政府具有强大的投资冲动，直接推升了传统产业的过度投资；从微观层面看，由于国有企业投资非理性和预算软约束，加之政府刺激政策的出台，过度投资也就不可避免。因此，必须强化企业在资源要素配置中的主体地位，真正以市场经济的标准要求国有企业。由于资本的稀缺，中国通过出口积累了巨额外汇储备，由此带来了超额货币供给，这些货币主要沉淀在了房地产市场领域，造成房价的快速上涨，因此货币和汇率制度的改革也要稳定推进。

（三）推进企业治理制度创新，激发企业内生增长动力

首先，要完善混合所有制改革推动国企改制。中央提出的国资监管以“管资本为主”，通过资产重组和资源整合开展资本化改革，从而全面盘活国有资产，提升国有资本市场竞争优势。其次，重塑国有企业的市场经济地位，抛弃“父爱”主义，优化国有企业治理结构，不断提升国有企业自身管理水平、创新能力，真正打造具有独自面对市场风险能力的时代航母。国有企业自身更需要主动发挥自己的创新主体地位，以洞察、把握市场变动和产业发展长期趋势为基础，把注意力从原有的过度关注垄断地位、规模扩张向高度重视技术与管理创新、提高产品质量和服务方面上来。再次，着力培育公平有序的市场竞争环境，减少行政垄断，打破市场藩篱。一方面要通过行政审批制度、商事制度、税收制度改革等措施，减少行政审批程序，放宽竞争性行业准入、减轻宏观税负，进而激活微观主体活力，提升要素市场效率；另一方面要通过放管结合，不断完善市场监管制度，规范微观主体的市场行为。

（四）深化教育体制改革，赋能劳动者

从长期看，提高居民收入，根源还在于赋能劳动者，提高人力资源水平，提升人口素质。首先，要高度重视教育，加大国家对教育尤其是农村教育的投资力度。增加教育的持续投入，可以改善人力资源水平，提高劳动者收入，进而提高消费。其次，要尊重教育科研的自身规律。教育兼具公共产品和个人产品的双重属性，以市场或者计划单一的资源配置方式都是片面的，必须综合运用各种手段进行教育体制创新。再次，要强化教育资源的公平分配机制，在防止教育资源过度集中的基础上减少行政对教育科研的过度干预，让教育者和被教育者都能发挥主观能动性，这有利于教育的高质量发展。