教育立法视阈下拖欠教师工资成因及对策分析

茹 宗 志梁欢梁 大 伟

（宝鸡文理学院教育学院，陕西 宝鸡 721013）

一、工资的涵义及拖欠教师工资的现状

“工资”的法定名称是“劳动报酬”。从工资的构成形式来看，工资是由用人单位定期直接向劳动者以货币形式支付的固定性劳动报酬，一般由基本工资、工作工资、其他工资三部分构成［1］。法律解释的角度来说，工资是指劳动关系存续期间，用人单位基于劳动合同或法律规定支付给劳动者的工作报酬［2］。李海明教授认为工资的法律定义指用人单位支付给劳动者的报酬，包括劳动者依据合同约定而得的固定性收入、用人单位根据劳动管理而给付的对价性报酬、以及基于特别事由的制度性或惯常性给付［3］。综上归纳，我们认为工资是以劳动关系为前提，由用人单位支付的为劳动者所付出的劳动而应当获取的报酬。但是在实践中，部分用人单位会以各种理由不按时支付劳动者的工资，甚至出现拖欠现象。教师作为被拖欠工资的主要群体之一，上世纪90年代的相关数据表明，到1993年5月底，全国拖欠农村教师工资的总额已达14.3 亿元之巨［4］，截止2000年4月，全国共有26个省、自治区、直辖市共累计拖欠教师工资达135.65亿元［5］。仅2004年1月至9 月，全国新欠中小学教职工工资就有10 亿元之多，累计欠发教职工工资高达163 亿元［6］，拖欠教师工资的现象较为严重，范围广，拖欠数额高，拖欠时间具有持久性。目前拖欠教师工资的现象相比较上世纪90年代有明显好转，但是陕西省延安三县自2012 年至2019 年，拖欠特岗教师工资和各项补贴等费用［7］，贵州省大方县自2015年至2020 年拖欠教师工资达4.7 亿［8］，由此可见，拖欠教师工资是一个长久性的历史问题，需要我们从不同的角度探析其根本原因。

二、拖欠教师工资的成因

1993年11月16日，国务院办公厅发出《关于采取有力措施迅速解决拖欠教师工资问题的通知》，1997 年8 月国务院发出《关于保障教师工资按时发放有关问题的通知》［9］，2020年教育部办公厅等发布《关于开展拖欠义务教育教师工资等问题摸查工作的通知》。目前，国家对拖欠教师工资现象不断强调但却屡禁不止，从教育立法的角度探析《教师法》、教育立法的操作性、教师权利救济以及教育督导制度对拖欠教师工资的影响。

（一）《教师法》修改缓慢

我国目前关于教师工资权益保护的法规少之又少且滞后。我国1993 年制定的第一部《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）中关于拖欠教师工资仅38 条规定：“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。”2009 年《教师法》修改后关于拖欠教师工资的规定没有变化，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出了“六修五立”的立法计划，目前《教师法》修改未完成［10］。至今关于拖欠教师工资的规范还是1993 年制定的相关内容。《中华人民共和国教育法》1995 年正式通过，2009 年经历第一次修正，2015年经历第二次修正，2021年正式通过第三次修正。目前《教师法》的修订相比较其他部门法还是较为缓慢，现如今随着社会的发展转型，教师、学校、教育部门的关系出现了新的变化和模式，《教师法》关于拖欠教师工资的规定不能完全应对目前面临的困境，就必然会导致拖欠教师工资现象依然存在。

（二）教育立法的可操作性不强

《教师法》38 条“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”微观层面上，从法律文本语言表述的准确性与逻辑性角度出发，《教师法》38 条是一种授权性规定，“应当”预示着这是一种可为的行为模式，表达了一种积极的义务，就如何保证义务的实现，在关于《教师法》若干问题的实施意见中，对于如何保障教师工资的正常发放，当地人民政府积极履行义务没有明确的措施。未以拖欠教师工资行为主体主观是否有“恶意”作为定性依据。加重情节中，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。“情节严重”的标准模糊，对于拖欠教师工资的数额没有划分标准，规定不明确。承担责任的主体也没有具体的规定，权责不清晰。可以察觉到关于拖欠教师工资的相关条文规定大都是“完善”“保障”“责令”等字词，关于对拖欠教师工资行为处罚的立法操作性不强，背后缺乏法律强制力的有效支撑，对处罚拖欠教师工资行为没有可靠的法律依据。

（三）教师权利救济存在困境

拖欠教师工资从根本上来说，是一种侵权行为。一方面侵犯了教师按时获取工资报酬的权利，另一方面违反《教师法》规定的拖欠教师工资和《劳动法》规定的克扣或者拖欠劳动者工资的相关法律规定，教师不论是基于职业身份还是作为一名劳动者，都有依法获取劳动报酬的权利。拖欠教师工资侵犯了教师的工资权益，教师应该依据法律规定，通过法定的方式和渠道帮助自己维护权益、实现权利。教师作为普通劳动者群体，如果走上司法诉讼途径，时间成本和财力成本都较高，且不管是否胜诉，事后都会在岗位上遭受一定的打压和排挤。教育部开通线上实名举报平台，这一救济方式与司法救济相比，在一定程度上克服了司法救济的审级和程序的局限，也无需太多成本，但是这并不是根本的解决方式，如果教师遇到拖欠工资，“实名”降低了教师的积极性，大大减小了这个措施存在的意义。而教师申诉制度作为教师权利救济的专门性、基础性制度，不仅因应了涉教纠纷与日俱增的社会现实，而且体现了《教师法》关于教师权益保障的立法原旨［11］。《教师法》第39 条第二款规定了“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”但是申诉处理机构的多元化容易造成各机构之间互相推脱职责。其次，拖欠教师工资的主体主要是当地政府和相关行政部门，教师申诉受理机构也是同级人民政府或者上级人民政府，这就意味着教师申诉实质上是一种内部行政行为，内部行政行为通常会导致处理程序有所偏失缺乏公平。最后教育部关于《教师法》若干问题的实施意见中，“对当地人民政府有关行政部门提出的申诉，受理申诉的行政机关也应当及时作出处理，不得拖延推诿。”申诉处理期限规定不明确，申诉规则的粗糙，整个申诉程序的不健全，致使被拖欠工资的教师无法了解申诉的步骤，也难以进行后续的其他救济手段，不利于教师工资的维权。

（四）教育督导行政内部化

《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。《中华人民共和国义务教育法》中明确指出：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”在教育部、财政部、人力资源社会保障部办公厅关于开展拖欠义务教育教师工资等问题摸查工作的通知中，要求各地要以2020年9月4日国务院办公厅督查室印发的《关于贵州省毕节市大方县拖欠教师工资补贴挤占挪用教育经费等问题的督查情况通报》为警戒，对照案例，全面摸查。以县级自查，省级复核为主要方式。督导拖欠教师工资状况的机构是当地人民政府，从督导机构的人事关系和履职方式来看，我国很多地方教育督导机构名义上设在人民政府，实际却挂靠在教育行政机关，由教育行政机关代管，其人员编制和人事关系也通常纳入教育行政机关之列［12］。教育督导机构实际上仍然是教育行政部门的一个内部机构，而且往往由相关的教育行政领导主管。教育行政部门既是督导的实施者又是拖欠行为的主体，由于教师和教育行政部门的特定关系，教师工资拖欠问题的发生，首先会由教育行政部门进行调查和调解，其他法律法规难以交叉涉及，督导检查不到位必然导致拖欠教师工资问题无法得到改善。县级自查的督导方式，责令自查自然会出现当地各机构互相包庇，督查结果不真实，问题依然得不到解决，对于地方督查不力没有相关的处罚依据，教育督导制度缺少权威性。督查效果上，教育督导制度具有滞后性。出现拖欠教师工资问题时教育督导机构会及时通报情况督促改正，而督导的意义在于预防拖欠教师工资的发生，及时发现和解决拖欠教师工资问题。

三、关于解决拖欠教师工资加强立法的对策

立法是执法、司法的基础，我国的教育执法部门还不完整，因此要以教育立法的科学为基础，根据拖欠教师工资问题存在的教育立法原因，推动《教师法》的修订速度和内容的更新，加强教育立法的可操作性，健全教师申诉制度，推动教育监督主体的多元化以及有效性，让拖欠教师工资问题得到根本解决。

（一）立法速度上，推动相关法律修订，制定专有条例

1.推动《教师法》关于教师工资权益法规的进一步修订。《教师法》的立法理念和价值定位在教师法总则第一条就规定：“为了保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展”，这样一部针对性极强的《教师法》中对于教师工资权益保护的条文寥寥无几，对于教师工资拖欠的法律也很少，因此我们应该加快推进《教师法》的修订，增加关于教师工资拖欠问题和相关权益保护的法律法规。通过对基层教师代表和当地政府的访谈，组织相关教育、法学专家研讨会，对拖欠教师工资问题的现象和根本原因进行分析，从而为推动《教师法》的修订提出有效的建议。

2.制定专门的教师工资支付保障条例。农民工和教师属于欠薪的主要对象之一，这两大群体对社会的发展有着重大贡献，但两者相对工资支付单位都处于弱势地位，其拖欠工资现象较为严重。农民工工资拖欠问题在我国存在已久，2019年通过了《农民工工资支付保障条例（草案）》，明确了适用范围、规范内容以及政府的责任，规定拖欠农民工工资的清偿责任主体，同时加强监督和惩戒力度等，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局。同时多个国家都通过立法并辅以积极的措施实施细则保障教师工资制度的严肃性，如日本的《义务教育国库负担法》，又如法国通过立法将中小学教师纳入国家公务员，教师工资一律由中央政府财政支付，通过立法及严格执法来保障工资发放。这些对拖欠教师工资有重要的启示意义。我们应该制定专属教师工资支付的法律法规，明确其适用范围和主体，对边界模糊的概念和内容界定清晰。根据拖欠教师工资的时间，拖欠教师工资可分为短期拖欠工资和长期拖欠工资，对于长期拖欠的工资，通货膨胀，拖欠造成货币贬值，教师受到隐形的经济损失，因此可以按照工资应发时期的市场购买力和拖欠时间合理计算，由拖欠主体赔偿给教师相应的利息。

（二）立法技术角度，加强教育立法的可操作性

立法语言的准确和逻辑决定着立法的水平和实施效果，加强教育立法的可操作性是当务之急。《教师法》全面地规定了教师的权利和义务，而关于拖欠教师工资而侵害教师权利的规定不够精准，相关法律也无法在实践中得以运用，拖欠教师工资就不能依靠法律得到有效解决。因此在教育立法中，应该明确拖欠教师工资行为主体是否具有主观恶意，如果确定是经济发展困难，财政资金无法保障教师的工资，则应该视情节而定；其次，应该明确规定关于拖欠教师工资“情节严重”的标准，对于拖欠的数额和次数规定科学的标准，多次恶意拖欠教师工资的直接责任人员，可定性为“情节严重”；最后在法律责任上，可加大对相关责任人员的惩罚力度，将拖欠行为和职位晋升挂钩，加强相关法条的可问责性。使程序法与实体法的发展无缝衔接，建立“刚性”法律，这样法律才能真正为教师服务，为教师解决问题。

（三）立法内容上，重构教师申诉制度和教育督导制度

1.健全教师申诉制度。拖欠教师工资现象出现，教师无非只能通过协商、仲裁、诉讼等方式进行维权，但是这些方式都各有不同的弊端，大部分教师只能选择观望。因此我们应该完善教师权利的救济途径，一方面，应该明确教师申诉受理机构，避免发生互相推诿；规定教师申诉制度的适用范围、申诉的期限、受理期限以及申诉的程序规定；对制度本身设立救济，申诉处理机关未受理或者教师对申诉决定不服时，教师可以通过行政复核和行政复议进行监督；可以根据现实条件，通过部门规章或者其他方式完成与教师申诉制度的整合。另一方面，设立专门的教师法律援助机构，这样可以为被拖欠工资的教师提供专业的法律援助，教师法律援助机构和教育部门、司法部门互相独立，保证不因权力的不对等而发生诉讼不公平；减简教师诉讼程序，减低被拖欠工资教师的诉讼成本，教师无需经过协商再仲裁，教师可选择任一阶段、方式通过维权来保障自己的工资权益。

2.增强教育督导制度的独立性和有效性。教育督导机构的主体及权力配置的不健全导致了教育督导没有足够的独立性，因此首先需要界定教育督导的主体，同时增加第三方专业的社会监督主体，这样能保证教育督导机构权力制衡，从更加客观的角度出发监督教师工资的发放，通过社会监督主体及时反映拖欠教师工资的实际状况。督查方式除了地方自查以外，可以开展不同地区的抽查和复查等多种方式，来落实对拖欠教师工资问题的监督。设立拖欠教师工资专项督查，在不同时期不同地区抽样检查，同时对督查不力的主要人员追究责任，通过教育督导制度切实保障教师的工资权益。

综上所述，我们仅站在教育立法的视角下分析拖欠教师工资的立法成因，除此之外，众多学者一直强调对教师的认识和重视不足、财政体制不顺、教育投入不足等也是形成拖欠教师工资的重要因素，拖欠教师工资的形成是多方面原因导致的，我们还需多角度、深层次地进一步研究，根据不同原因来综合施策，切实改善拖欠教师工资现象。