大数据时代下智慧社区建设及其合肥实践

胡厚翠

（中共合肥市委党校，合肥230031）

自2012 年起，我国每年都出台推动智慧社区建设的相关文件政策。2014 年，我国住房城乡建设部发布的《智慧社区建设指南》提出，到2020年，我国智慧社区在全国住宅社区总量中的比例要超过50%。2017 年以来，我国陆续出台了一系列指南、意见等，加快探索网格化社区治理服务新模式，同时，也预示并激励了智慧社区的快速发展。2019 年10 月，党的十九届四中全会明确提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，社区治理是社会治理的重心，有效地发挥科技在社区治理中的支撑作用尤为重要，如何利用科技赋能有效地提升社区治理的精准度和精细化水平，已成为当前社区治理的重要内容。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，更是明确提出，“十四五”时期经济社会发展的新目标之一是要求“国家治理效能得到新提升”，特别强调，“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。我们知道，在大数据时代下，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，其中，智能化在基层社会治理中的作用尤为凸显。

同时，大数据时代下的智慧社区建设具有重大的现实意义，它已被证明是传统社区管理模式转型发展的有效路径［1］，是提升社区居民生活质量的有力举措［2］，是实现我国基层民主自治的重要手段［3］等。当前，无论是政策还是实践，全国都在不断推进智慧社区的建设。本文以合肥市智慧社区建设为研究对象，通过对基层相关智慧社区的实地调研，揭示出智慧社区建设工作中的实践困境，进而提出对策建议，以供理论界和实践界借鉴。

一、大数据时代下智慧社区建设的实践做法

2018年，安徽省人民政府出台《全省智慧社区建设试点工作方案（2018—2020）》，方案明确到2020 年年底前打造一批智能社区示范点，同时将以“互联网+”为引擎，推进社区健康服务智能化，提升“平安社区”建设智能化水平。与此同时，合肥市认真贯彻中央以及省政府决策部署，按照“政策引领、项目支撑、试点带动”的思路，大力推进智慧社区建设，取得显著成效。

（一）突出政策引领，强化顶层设计

一是纳入基层治理体系。2017 年以来，合肥市委每年均将智慧社区建设相关内容纳入全面深化改革任务，由市民政局牵头实施。2019年1月，合肥市委印发《关于加强新时代城市基层党建完善基层治理工作的意见》及相关配套文件，即“‘1+8’文件”，其中包括《关于加快智慧社区建设的实施意见（试行）》，明确了具体的目标举措和责任分工，为合肥市智慧城市建设提供了制度保障。二是制定智慧社区建设专项规划。通过公开招标，委托中国信息通信研究院开展智慧社区建设的顶层设计工作，经过实地调研、会商座谈、征求意见、修改完善，形成了《合肥市智慧社区建设规划（2019—2021 年）》（以下简称《规划》），2019 年10月以市政府办公室名义印发，创新提出构建“一体智能基础设施、一套数据资源体系、一个智慧社区融合平台、四类智慧社区应用、三大支撑体系”的“11143”总体架构，规划了三年分阶段推进七项重点工程的实施路径。该《规划》是全国省会城市中唯一制定的智慧社区建设专项规划，为合肥加快建设新型智慧城市和信息惠民试点城市奠定了基础。

（二）突出为民服务，提升服务效能

一是建设为民办事“一站通”平台。“一站通”平台，通过推行社区政务服务平台，一方面实现窗口一站式受理、办结，另一方面，实现事项在网上进行登记、受理，后台数据自动流转到上级和相关部门进行审核审批，最终实现居民少跑腿，数据多跑路。目前，合肥市已有10 个部门（包括公安、民政、人社、司法、卫计、残联、教育、房产、总工会等70多项业务通过社区职务服务平台下沉至社区窗口进行登记、受理。“一站通”平台目前已覆盖到主城区360 个城市社区和151 个农村村居。每个村居均按“四个一”（一台高拍仪、一台电脑、一台打印机、一台交换机）标准配备了运行设备。同时，合肥市还完成对村居工作人员的系统化培训，并设置了办事权限和必要的CA 数字证书。二是搭建社会治理“一网清”平台。“一网清”平台，就是以网格化管理为基础，以信息化手段（网络和手机）为支撑，通过动态化的信息管理，实现辖区信息的全面掌控。它包含社区信息采集平台、社区事务管理平台、“社管通”平台、社区调度平台等。目前，全市已完成网格化推广应用基础性工作，包括360 个城市社区2.5 维网格划分和2.5 维GIS 图层制作、全市网格员用户注册培训、网格化基础数据导入、社区标准地名地址数据。发放多部网格员移动终端，网格员持移动终端采集更新数据，动态掌握民情，实现了信息的即时传输和整理汇总、工作的在线调度和问题的及时处理。

（三）突出项目支撑，实现有序推进

为落实国家智慧社区建设的相关政策，合肥市专门制定出了《规划》。为了《规划》能顺利落地，合肥市全面启动与规划相匹配的智慧社区建设项目。该项目整合了市委政法委、市公安局、市残联等部门相关建设需求，打造“11143”总体架构。一是启动智慧社区建设一期工程。计划到2020 年年底前，打造4 个示范样板社区及50 个平安小区。目前已投资4000 多万元。自2020 年以来，总体进展顺利，现已完成功能梳理、架构设计、需求调研、设备采购等。二是谋划智慧社区二期工程。为了在一期项目基础上，从广度和深度上进一步强化智慧社区建设，打造兼具创新性、引领性、实用性的智慧社区建设新标杆，合肥市智慧社区建设（二期）项目已纳入2020年市级政府投资公益性项目库，工程概算7000 多万元。随着疫情防控、“新基建”的新形势新要求，特别是为了满足市域社会治理现代化的新要求，目前正拟通过政府购买服务的方式，委托优质专业机构编制可研报告和初设方案，力争通过高起点规划设计使项目达到全国先进水平。

（四）突出试点带动，积极探索创新

在推进总体项目建设的同时，合肥市注重调动基层的积极性、能动性，鼓励各地大胆探索可复制可推广的成功经验，实现示范引领、以点带面。目前，全市有三个基层单位成为省级智慧社区建设试点单位，试点数量和成效在全省领先。如包河区方兴社区推行城市“大共治中心”，打造多功能的信息化智慧社区综合平台，如协调管理、智慧民生、智慧感知、社会创新、智慧一张图等功能模块，积极探索智慧养老、智慧菜市场等创新路径。高新区天乐社区重点打造“一站通”平台和“一网清”平台，最终实现政务服务的一网通办、信息的及时采集与更新，通过信息化手段，加强居民与社区的联系，为居民办事提供便捷通道。庐阳区三孝口街道建成智慧社区平台，重点打通社区事件处置通道、开展网格员线上考核、实现重点区域智能监控等，特别在2020年的抗击疫情的群防群控、联防联控中发挥了积极作用。合肥市其他区，如蜀山区、瑶海区、经开区等地也都在不同层面开展了卓有成效的试点建设。

二、大数据时代下智慧社区建设的实践困境

本课题组通过对合肥市相关智慧社区的实地调研，我们发现，合肥市虽然在智慧社区建设中取得了一定的实际成效，但仍存在以下问题。

（一）数据融合共享度不够

目前，社区使用的各类信息平台平均达到37个。一是信息部门化、碎片化等问题突出。社区工作人员承担大量党建、民政、公安、卫计等各垂直条线下发的数据采集、台账梳理上报等例行性工作。由于各个单位对社区的工作要求不同、收集的信息不同，需要社区工作者采集大量重复性、不共享的数据，并且要把数据录入不同的平台中。二是信息系统技术架构和数据结构互不兼容问题。这将导致基层在前台综合受理后，难以实现后台协同办理。系统间业务割裂、数据格式不统一、数据准确性不足、信息流转不协调、信息获取被动等问题较为明显，为社区服务管理带来不便。三是信息共享整合难度较大。根据实地调研的情况，全市正在对社区目前在用的35 个信息系统进行技术融合共享工作，当下，已经能实现对其中8 个系统的融合共享，建设社区融合平台，按照用户、数据、业务“三个融合”的总体思路，推进社区融合平台建设。从社区层面来说，也在逐步完成社区专题库建设，实现了市级大数据中心与社区融合平台的互联互通。目前，这项工作既需要加快速度，也需要寻求更高技术支撑。

（二）岗位人才缺口比较大

一是“智慧社区”的打造，对工作人员的知识要求比较高。如前所述，大数据时代下的智慧社区建设需要一定的信息应用技术（如云平台技术、大数据技术、物联网等）作为支撑。虽然当下多数社区都是通过第三方信息技术公司的技术人员作为信息支撑，但是智慧社区工作人员不仅要通晓信息技术，还要掌握一定的行政管理岗位的相关知识，智慧社区需要的是综合型人才。不仅要求智慧社区工作人员掌握一定的信息技能和应用能力，还要求他们具备相当的人文素养，以便更好地在社区开展服务工作。二是随着城镇化的不断推进发展，外来人口不断激增，相应的，社区居委会管理幅度也会不断增加，其工作量任务随之增大。每个社区工作人员都要应对很多的工作任务，工作量超负荷，精神压力大。新聘用工作人员现代办公技术应用熟练，但是其工作待遇不高、人才激励政策不够完善等，导致真正适应智慧社区建设方面的高素质、复合型人才很难扎根社区。三是老社区工作人员虽然有做群众工作的经验，但其自身文化水平不高，接受新事物、学习新技术的能力不足，对电脑等一些现代办公技术使用不熟练，又由于基层社区资金的相对缺乏，对他们有针对性的培训不到位，导致智慧社区建设急需的高素质、复合型人才缺口较大。

（三）上下整体推进不均衡

一是体制机制不健全，上下联动不足。智慧社区建设统一领导体制和综合统筹机制尚未形成，与基层治理相关的信息化项目开发建设多头无序，缺乏统筹。目前，包河、蜀山、庐阳等区均启动基层治理信息化综合平台建设，部分街道、社区也从不同领域开展智慧社区探索，其标准、规范均不统一。如以网格化平台为例，庐阳区三孝口街道在“庐阳区智慧社区管理服务平台”里面；高新区天乐社区在“一网清”社会治理平台里面；包河区方兴社区在“方兴社会治理一体化智慧服务平台”里面。它们实质都是网格化管理方法，但是名称、平台里面的功能各不相同。这将会造成后期的融合共享上新的障碍问题，最终造成重复建设、资金浪费等问题。二是各市区智慧社区发展各具特色，总体呈现推进不均衡特点。如三孝口街道因为其自身地理位置的原因，地处市区核心位置，人口密集，其更关注社区管理服务工作，其对社区网格员的管理非常严格，通过智慧社区平台的建设，改变过去社区网格员坐在办公室办公的局面，让其走出办公室，主动发现问题，及时处理问题，做实基层网格工作。高新区天乐社区重点关注两大平台建设（“一站通”“一网清”），抓好基层政务服务和基层信息采集工作，“一网清”平台重点在于采集居民的基础信息工作。包河区方兴社区信息化平台发展相对成熟，其已经呈现出与基层居民之间的互动作用。通过微信公众号，居民可以获得很多的智慧民生服务。社会组织在社区与居民之间起到很好的桥梁中介作用。其在社区层面的“大共治中心”建设平台中，进一步对其原有的“协同管理”“智慧民生”“智慧感知”“社会创新”“社区一张图”基础上，精细化拓展其功能作用，将更加完美。三是智慧社区建设的资金来源不统一。在调研中发现，智慧社区建设涉及多个部门，如民政部门、公安部门、物业公司等。其建设资金的来源也是多元的，有时也有省级资金和驻区单位资金支持等。资金的多元也会影响智慧社区的发展均衡性。

（四）多元主体参与度不高

通过实地调研，我们发现在智慧社区建设中，政府、个别企业的积极性相对高于社居委、社会组织与居民。究其根源：一是理念定位不够清晰。合肥市智慧社区《规划》中对“11143”总体架构有清晰的表述。虽然在对智慧社区建设的规划设计时，相关部门对政府、居民和社区工作人员的需求都进行了相应收集，但是在调研中，我们发现，不管是居民，还是社区工作人员、政府工作人员，对其《规划》中的“智管社区”“效能社区”“宜居社区”“平安社区”等概念理解不够精准。目前，合肥全市社区在“智管社区”和“平安社区”这两项智慧应用上面工作成效明显。二是居民个人信息风险意识增强，对其收集个人信息难度加大。以大数据为特征的数据库是智慧综合信息平台的一个核心内容，社区工作人员需要不断收集居民的个人信息支撑数据库的运行。由于当下个人信息安全方面的法律不够健全等，基层社区“一网清”平台收集到的个人信息需要加大防护力度以及加固平台的网络防火墙功能，防止出现个人信息泄露事件。三是供给方在提供公共服务的过程中供给的内容方式单一。从表面上看，社区服务平台上是多元主体共同参与，但是除了政府或企业以外，其他多元主体，如服务商、广告商、志愿者、居民、居委会、社会组织等，其民主参与的意识并不强，互动积极性并不高。四是参与主体单一性。由于社会组织、市场组织等少量建设主体参与建设其中，使得真正的理想化的多样化的社区服务功能没有很好地体现，提供的智慧设施、智慧服务应用模式等都很单一，缺乏差异性。最终的结果就是以政府为主导的智慧社区信息化建设项目依然占主要地位，多元化的社会合作共治机制并没有真正形成。

三、大数据时代下智慧社区建设实践困境的破解之策

（一）提升社区数据治理能力

一是提升社区人员的大数据思维。正确认识大数据的科学内涵，充分认识到运用大数据技术可以将社区活动事务中的这些数据信息资源互联互通起来，打破彼此之间的交流壁垒，通过数据之间的互相交融，把它们的价值充分挖掘出来，从而提升数据的信息价值，最终服务于人民群众。二是提升社区人员的科学决策能力。数据信息关乎决策的准确性和科学性。通过对海量、高质量、直接数据信息的掌握、科学分析，可以提升决策的针对性、科学性和精准性，防止决策的盲目性。三是提升社区人员的监察服务能力。通过不同数据库之间的对接共享、核验校对，精准发现数据之间的异常等，不断提升其公共服务能力水平。四是提升社区人员的共建共治共享能力。在大数据背景下，每个社区利用数据的整合，可以搭建社区的综合服务信息平台，通过此平台不同主题或议题的设计，可以让全体社区多元社会公众参与到本社区主题或议题的公共讨论、公共沟通、公共对话、公共监督中，从而达成本社区的基本共识，这样，也实现了多元社会治理主体的合作治理，进而达到最终“共建共治共享”的目的。

（二）加速社区融合平台建设

一是加大和统一智慧社区的财政投入渠道。主要是向财政追加预算，继续配备一批信息化、智能化的设施设备，完善各社区的信息系统。避免由于资金的问题，影响智慧社区建设的质量水平。二是加强常态化数据资源体系建设。建立完善社区数据采集和更新、维护与应用机制，实现对社区“人、房、事、物、情、组织”等信息的全面汇聚、多方共享。以社区现有“人、房、事、物”数据为基础，以合肥市数据中心中的人口库、法人库、电子证照库、地理信息库为辅，通过综合比对互补更新数据，再汇集分析各个业务平台数据，最终完成社区治理数据库建设。三是打造社区融合平台。在实地调研中发现，基层社区正在使用的信息化系统平台有80 多个，存在严重的“信息孤岛”现象。社区工作人员要不断地重复录入。它们在试点时只能到其自己社区层面的融合，其对外与市直部门、其他市区部门等均无法互联互通。这些都迫切地需要系统平台的整合，主要是实现数据融合、技术融合与业务融合。如打通公安、民政、社保、城管等部门数据以及小区物业、智能安防、市政服务、社会服务机构等信息系统，减少社区工作者对各信息系统的重复录入率，进而提高其工作效率。

（三）强化社区人才队伍建设

一是形成人才引进奖励机制。从全国吸引智慧社区建设人才，并保证让这些人才引得进、留得住、有成就。二是建立与相关高校的联动合作机制。推动本地高校开设适应智慧社区需求的相关专业，定向培养具备相关技术水平、管理才能、人文素养等方面能力的学生，进行社区创新创业的引导和培养，为本地智慧社区建设做好人才储备工作。三是建立社区治理学校。合肥市包河区对社区工作人员进行专业化的培训的做法值得大力推广，这可以有效地提高社区工作者的信息化应用能力，确保智慧社区的建设及应用的发展。四是建立由第三方专家组成的决策咨询委员会平台机构。加强对智慧社区建设的辅导、咨询，提供更多的知识、信息和国际比较等决策参考信息。

（四）强化社区体制机制建设

积极响应国家智慧社区的相关政策，陆续出台《加快推进智慧社区建设的指导意义》《合肥市新型智慧城市三年行动计划》《规划》等一系列文件进行部署推动，特别是《规划》这一顶层设计，智慧社区的“11143”总体架构非常明晰。为了让这一总体架构得以有效落实，合肥市采取了一系列的有力举措，取得了一定的实践成效，但也存在一些体制机制不畅的问题。今后需要做好以下三个方面工作：一是建立智慧社区建设领导小组。对智慧社区建设中存在的问题要及时收集，并及时处理。二是充分结合社区现有资源，统筹规划，合理布局，形成智慧社区信息服务平台，使信息资源得到有效整合和合理利用，同时，要充分对接社会信息资源，并加以充分利用，减少财政资金的压力，进而促进社区管理服务朝着集约化方向发展。三是做好全市智慧社区建设的相关配套工作。如各市区信息化平台建设标准的统一性，特别是对信息平台中的相同功能要做好标准化的工作。在不同企业的信息平台标准要一致的同时，制定出相应的政策、法规等加以规范。

（五）加大智慧社区宣传力度

一是利用各种方式多宣传。利用微信公众号、博客、社交平台、小视频等手段推广、普及智慧社区建设的相关知识和建设进度。其中，针对青年人要重点宣传推广，由他们对其家庭中的老年人和小孩再宣传推广，这样效果会更好。二是智慧社区APP 等运行平台操作上要尽量通俗易懂。智慧社区建设的最终目的是惠及所有居民（包括老人和小孩），所以在智慧平台的操作菜单等方面要充分考虑这一点。三是营造社区共同体意识。通过多种渠道让大家对社区有一个“社区共同体”的认识。对其自身所在的社区，激发其参与活动的热情，特别要引导他们关心社区的公共事务，提高他们之间的和谐感、信赖感和归属感等［4］。

（六）建立信息安全保障体系

一是建立安全保障体系。将安全保障与智慧社区和大数据技术的应用结合起来，提高社区服务管理信息系统的安全性，为数据的交换和共享提供标准、安全的数据交换规范，减少居民的隐私信息泄露问题。二是制定完善的个人数据隐私保护的法律法规。针对当前数据信息开放和数据挖掘责任的不明确性，社区居民担心个人隐私信息的暴露问题，国家层面要出台相应法律法规加以规范。在当下国家层面法律法规没有出台的前提下，需要政府层面与相应企业之间签订相应保密协议或诚信承诺书等。三是大力培养社区居民个人数据隐私保护意识。对社会公权力机构在使用和挖掘个人数据时履行监督权力，对可能泄露个人数据信息时要及时予以制止。对个人数据的再利用时，要设定风险类别，对个人数据的风险进行科学的合理评估评测，防患未然，高度加以重视。

（七）创新社区建设运营模式

一是构建多元化社区建设运营模式。根据发展实际，利用广泛的技术、智力、资本、政策资源等，由以政府为主导的模式向服务企业主导型、政企合作型、综合参与型等多元参与方式转变。既可以通过购买服务等方式，与企业、高校、科研机构等合作或者完全委托等方式来对智慧社区综合服务信息平台的应用进行管理,也可以通过政府财政补贴、税收优惠、贷款援助等政策支持鼓励和引导企业和其他社会组织参与智慧社区建设，不断拓展智慧社区服务领域。二是构建多元主体合作共治机制。随着经济社会的不断发展，以政府或企业主导的公共服务供给内容方式过于单一，无法满足社区居民的多样化需求。智慧社区建设是一项复杂的系统工程，它需要基层政府、社会组织、市场组织、社区居民等多元主体合作共治，而当前社会组织、市场组织、社区居民的力量尤其缺失，只看到政府、少数企业、少数社会组织的身影，企业市场化进程缓慢，社区居民对智慧社区建设项目的关注、支持及参与程度不高。由此，有必要不断壮大社区社会组织、市场组织的服务功能和采取有效措施激发社区居民的参与热情，共同提升社区建设的智慧化水平。