突发事件政府信息公开刍议

2021-01-13钱文杰

中共山西省委党校学报 2021年5期

钱文杰

〔摘要〕在突发事件面前，人人都是利益攸关者与信息传播者，但是利益冲突和信息壁垒又会造成诱发型公共危机。不同政府治理模式下突发事件政府信息公开方式不同。我国信息公开已进入3.0版本时代，但在突发事件政府信息公开实践中依然存在一些现实困境，包括在某种程度上存在立法缺位、运行机制不畅、监督不力等。为此，应通过依法规范政府信息公开、强化社会良性支持、引导公众理性参与等完善突发事件政府信息公开路径。

〔关键词〕突发事件;信息公开;政府信息公开;服务型政府

〔中图分类号〕D616 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）05-0067-05

纵观历史，人类每一次重大灾难总是伴随着铺天盖地的谣言，谣言不仅会影响公众理性生活，而且可能扰乱社会秩序，所以谣言治理的重要性和紧迫性愈发凸显。面对治谣、辟谣等世界性难题，事后追责局限于“个案式”的治标，而信息公开则扎根于“全局性”的治本，所以，实现政府主导下“突出信息需求、强调释疑解惑、坚持政民互动”的完整性、及时性和实质性的信息公开尤其重要。依托法学理论、法律规范与法治实践，我国《政府信息公开条例》于2019年首次修订，不仅在宏观层面明确了“以公开为原则”的基本立场，而且在微观层面进行了实体与程序的针对性调整。当下信息时代，突发事件散播快、范围广和危害大等特点被进一步放大，加上自媒体时代公众表达的自由化、碎片化等非理性刺激，必然要求政府信息公开实践与国家治理结构相适应，实现良性互动和多元参与相契合的创新协同。

一、不同政府治理模式下突发事件的政府信息公开

（一）统治型政府治理模式下突发事件的政府信息公开

统治型政府通过公共权力的独立行使和公共利益的单方实现来强化国家统治，是一种以维系政权巩固和政治稳定为目标的传统行政模式。在统治型政府治理模式下，政府行政是以统治理论和垄断理论为支撑、以政治权威为中心、以政治统治为主导的层级化、封闭性和线性式构造〔1〕。在这种模式下，一方面突出对政府机构和行政人员的高度信任，只是通过道德自律和公职纪律等“软约束”来限制行政裁决上的“宽自由”，甚至采用行政官员任职终身制，致使行政主体的主观能动性和创新精神难以发挥，政府行政效能低下〔2〕。另一方面选择对作为行政相对人即公众的权利和需求的忽视，公众只是作为被统治者而存在，并且绝对的权威要求绝对的服从，政府行政过程与决策凌驾于民意之上。在权力高度集中的统治型政府治理模式下，施政者出于对统治便利和社会安稳等的综合考量，偏赖于选取一种“顺民式”的信息封锁策略和“报喜不报忧”的信息公开路径，主张政府事务公众知道得越少就越易管理，体现出严格的等级制特征，对于哪些信息可以达到什么级别，都有着严格的规定〔3〕。这显然与“政府只是政府信息的占有者而非所有者，政府信息的所有权归属公众”的理论认知相悖，尤其体现在突发事件当中。

（二）管制型政府治理模式下突发事件的政府信息公开

管制型政府是指政府对所有大小事务都实施强制管理，突出表现为人事上的统一调配、财务上的统一管理、工作上的统一要求和业绩上的统一评定等。在这一过程当中，政府行政以管制理论和集权理论为支撑，并且以发展经济为目标，在社会公益政府代言的先验逻辑和公私利益先天对立的基本立场之下，倾向性地以牺牲私益而满足公益为价值选择。管制型政府通过官僚制组织强化政治权威，通过对信息的层层控制与垄断以达到对下级的有效控制，通过信息的有限度开放实施对公众的控制〔4〕。但是，这种单方面依靠行政主体自觉、主动和及时的集权化信息公开，不仅难以有效限制行政权官僚层级化运作、效率优先性考量和结果实质性倾向等，反而会加剧多元主体之间不对称、不协调的信息鸿沟。

（三）服务型政府治理模式下突发事件的政府信息公开

服务型政府是针对统治型、管制型政府而提出的相对概念，要求在公众本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府職能结构重心的一种政府模式或政府形态〔5〕。在这种模式下，服务理念贯穿政府施政过程，不仅强调政府有限和社会可为，尊重和兼顾多元主体和多元利益，而且融合市场化、社会化和合作化等多重要素，以构建阳光、负责、有为和可信的现代政府。合作治理理论是服务型政府的重要理论支撑，要求将社会自治和政府共治相结合，以形成集主体多元、方法多样、过程自恰和机制共享等特点为一体的良性治理。其中，以人为本是服务型政府最本质的特征，并且是以公众参与的合作治理作为基本手段，而信息公开则是政府走向服务型政府的重要一环，也是促进公共管理变革的重要手段〔6〕。这是因为政府信息及时、全面、真实、有效的公开，并且强调合作治理的路径支持，不仅是国家、政府对社会和公众信任的集中反映，也是国家、政府对社会和公众需求的及时反馈，最终有利于建立平等、协商和共治的政民互动关系，有利于统筹协调和综合运用国家整体资源，实现社会效能的整体最优。

二、突发事件政府信息公开的现实困境

大数据时代背景下，党的十八届四中全会提出“推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”，标志着我国信息公开由此进入了3.0版本时代。但同时我们也必须认识到，在突发事件政府信息公开实践中依然存在一些现实困境。

（一）在某种程度上存在立法缺位

《政府信息公开条例》是信息公开的专门立法，同时在我国现行的247部法律中，有近100部包含信息公开的规定，现行700多部行政法规中，有200多部包含信息公开的规定〔7〕。例如有坚持公开工作与秘密工作相结合原则的国家情报法;有县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度的慈善信息公开规定;有公众参与环境保护下的信息公开专门条款，以及重信息收集而轻信息发布的突发事件应对法等。总的来看，一方面是在理论上，政府信息公开内嵌着主权逻辑与治理逻辑的混淆;另一方面是在实践中，突发事件政府信息公开制度依附于形式多样的法律、法规和部门规章等，但又都面临着《宪法》条款中国家“信息公开”义务或个人“信息自由”权利的语焉不详。因为在“法无授权不可为”的宪法原则下，国家机关和其行使的权力不超越宪法清单一直是正常立宪国家的法治实践〔8〕。这又表现为“根据宪法，制定本法（条例）”的规定在政府信息公开立法中的缺位，背后可能的潜在逻辑是：政府信息公开条例只是小型的、非基本的、与宪法关系较远的法律，无“根据宪法”之必要〔9〕，使得突发事件中政府主动公开信息的整体意识更弱。此外，法律位阶仅为行政法规的《政府信息公开条例》，效力层级不仅低于与之适用相对立的《保守国家秘密法》《档案法》等法律法规，而且与处于同一位阶的其他行政法规相比，也只具有一般法之地位〔10〕，其他政府信息不公开的特殊规定则优先适用。与此同时，其制定主体仅为国务院，而由最高国家行政机关领衔制定、意图监督政府行为的立法，本身就存在先天不足〔11〕，因此才有了行政监察走向国家监察的国家监督体制改革。考虑到突发事件的特点及其信息公开的特征，2017年颁布的《政府信息公开条例（征求意见稿）》就曾增加规定，“发生自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等重大突发事件时，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当按照有关规定准确、及时公开初步核实情况，并根据事态发展和应急处置情况，持续公开工作进展和政府应对措施等政府信息”。虽然其在具体实践中的指导和约束功能有限，可能无法直接涵盖政府在突发事件中的信息公开行为、程序和内容等，但是即使这样，最终立法也未能保留这一原则性规范。除此之外，立法也未能考虑在突发事件中，可能存在的政府信息发布出错机制与纠错机制，以及潜藏的公众信息散布造谣与辟谣等问题。

（二）在某种程度上存在运行机制不畅

突发事件政府信息公开的运行机制包括信息的收集、整理、筛选和分析等环节，能够反映出突发事件政府信息公开一体化运行过程中的现状。首先是从政府危机信息的收集机制来看，沟通层级过多，而且覆盖面较窄，政府的信息收集能力相对较低〔12〕。现阶段，多数地方政府的应急信息体系建立在以有线（包括电话、网络等）、无线（包括移动电话等）为基础的通信通讯系统之上〔13〕，自然灾害和事故灾难等突发事件一旦破坏了相关基础设施，突发事件信息系统则可能陷入瘫痪。其次是从政府危机信息的管理机制来看，在有些地方性突发事件中，当地媒体和异地媒体就事件报道详略、立场等方面的话风存在差异，有的报道内容也存在差异。因此，2019年颁布的《政府信息公开条例》要求建立健全政府信息公开协调机制，要求有关部门之间协商、确认，以确保政府信息的准确一致。再次是从政府危机信息的舆论引导机制来看，在网络新媒体时代的突发事件中，如果政府引导社会舆论处理得好，则能够举社会之力而治乱;如果处理得不好，不仅难以有效应对突发事件，甚至可能会引发新的突发事件。以“8·12”天津爆炸事件为例，当地政府在2015年8月13日至8月19日期间虽然召开了10 次新闻发布会，但诸多关键问题“无可奉告”，权威信息缺乏，重要信息未能导入民间舆论场，导致官方发布的内容与公众关注的焦点偏离〔14〕，这也从某种程度上反映出新闻媒体报道和新闻发言人制度亟待规范。

（三）在某种程度上存在监督不力

权力监督制约，是我国宪法确立的一项基本原则，旨在保障国家公权力的正常运行，以实现对公共行为的有效规范。突发事件政府信息公开的法治化需要以体系完备和运行顺畅的有效监督为支撑。在美国，1966年制定的《信息自由法》已经构建起国家立法、行政与司法三权相互监督制衡的政府信息公开法制的监督机制〔15〕。在日本，作为全国最高权威机关的信息公开审查会，参与、监督和影响政府信息公开的行政复议。在法国，则是通过设立行政档案获取委员会专门监督和保障公众的政府信息获取等。现阶段，针对我国政府信息公开的监督主要是由内部监督和外部监督构成，例如《政府信息公开条例》要求政府信息公开主管部门进行日常指导和监督检查，督促整改或者通报批评，以及责任追究等。《行政诉讼法》规定政府信息公开的案件适用简易程序，并且新增“行政公益诉讼”条款等，通过诉讼制度倒逼突发事件中的政府信息公开，此举也被证明具有较强的执行力。同时应注意到，我国尚未在政府部门之外设立独立于公开主体的主管机构和专门性的监督机构，未能形成常态化工作机制〔16〕。虽然《政府信息公开条例》在第51条设置了投诉举报、行政复议和行政诉讼等三大监督机制，第53条也规定了责令改正、给予处分和刑事责任等三类追责机制，但是，一方面在突发事件政府信息公开中，可能存在无相对明确的私益主体，又因行政复议和行政诉讼等依申请推进的谦抑性，导致公民主动依申请维权的案例较少;另一方面在传统公共监督体制的限制和束缚之下，一级政府机关内部监督部门的独立性和公正性难以保证，致使这种内部监督缺乏应有的公信力，行政复议案件中支持行政机关的比例相对较高也反映了这个问题。因此，在继续巩固传统内部监督之外，我们必须重点关注外部监督的实践性和持续性，夯实内部与外部相结合的监督体系，确保独立、公开且有效的实质性监督，以敦促政府信息的最大化公开。

三、突发事件政府信息公开的完善路径

由政府、社会和公众多方参与协同的合作治理模式，是我国依法治国和建设法治政府的重要支撑，也是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。合作治理模式的本质是基于信任而选择共治，倡导建立一种信息公开、多方参与、地位平等和权责互适的新型行政服务模式，而信息公开就是其中关键要素。特别是在当下信息时代，合作治理模式嵌入突发事件政府信息公开有着内部必要性和外部正当性的双向驱动。例如，深港西部通道深圳侧接线工程环评争议事件成功解决的关键即在于政府与公众之间的双向互动、实质对话和信任共治。基于此，一方面应着力解决突发事件政府信息公开在某种程度上存在的立法缺位、运行机制不畅、监督不力等现实弊端，另一方面应借鉴合作治理模式在生态环境治理、慈善事业发展、网络平台建设等方面的可循经验，从政府、社会和公众等主体视角切入，就政府信息公开的改革完善提出富有针对性和实效性的行动方案。

（一）依法规范政府信息公开

行政观念决定施政方式，服务型政府认知程度的高低和主动公开意识的强弱直接影响到信息公开的广度和深度。国家治理体系和治理能力的现代化建设，要求牢固树立政府信息公开的主动意识、责任意识、信任意识和互动意识等。法乃国之重器，更应当着力完善突发事件政府信息公开的法律规范体系。应进一步细化《政府信息公开条例》等法律法规，包括明确要求突发事件政府信息公开的时间、渠道管理和纠错机制等，避免宽泛自由裁量之下的行政滥权。目前一些地方政府关于突发事件政府信息公开的运行及监督，仅仅是依靠政府办公厅作为负责推进、指导、协调、监督政府信息公开工作的主管部门，不仅在理论上站不住脚，而且在实践中的操作也会遇到障碍〔17〕，因此有必要设置专门的公共管理机构统筹负责，避免多口径信息公开的矛盾和冲突。而且，应当充分挖掘行政公益诉讼的制度潜力，发挥检察机关作为法律监督机关的专业优势，以有效解决诸如社会团体、公益组织与专业人士对具有较强公益诉讼性质的信息公开诉讼参与不够，对申请公开的政府信息诉求水平相对较低，信息公开诉讼资料的透明度不够等实践难题〔18〕。

（二）强化社会支持

突发事件的政府信息是从社会中来，也要到社会中去的，并且在国家政治体制改革的背景下，越来越多承担公共行政职能的准行政性事业单位和社会组织等，亦需承担相应的信息公开义务，社会的良性支持是政府信息有效公開的重要保障。一方面是因为社会和社会组织等代表公众向国家表达利益诉求，在多方参与性沟通、协商和博弈之下，有利于打破政府信息垄断。另一方面是追求轰动和爆炸效果的社会失真传播和无序竞争等，可能会推波助澜引发政府信任危机。为此，要积极营造良性的社会舆论氛围，引导社会组织有效参与和监督突发事件中的政府信息公开，充分发挥其反应迅速、运作灵活和覆盖全面的组织优势，逐步完善引入社会组织参与的监督和评价机制。例如，通过高水准、专业化的社会评估结构模式以获取公众认可;通过建立有质量、有效率的信息反馈机制以赢得公众信任等。与此同时，要突出社会传播的自律自省，深化落实“微信十条”“账号十条”“网络短视频平台管理规范”等管理规定，通过强化过滤技术对信息传播运营媒体进行有效监管。

（三）引导公众理性参与

公众参与是推动政府信息公开的重要动力，有利于消解公众的公共冷漠、避免发生“公地悲剧”。公众理性参与则是政府信息公开的内在要求，非理性、盲从化的无效参与不仅会刺激行政神秘主义，甚至会诱发新的突发事件〔19〕。引导公众理性参与，首先要强化公众的权利意识，尤其要强化公众知情权的权利边界意识，给予政府合理的不予公开信息必要的尊重和理解，准确把握6类豁免公开情形，因为保障公民知情权并不等同于无需任何条件即可获取任何信息。其次要提升公众的参与能力，在新媒体时代这个信息爆炸的时代，公众对于海量信息数据库的信息判断和信息甄别至关重要，特别是要理性分辨专家意见与民间谣言。因此，一方面要加强对公众信息识别能力的教育，具体结合学校宣讲、社区演练、送法下乡等途径，形成长效性的教育推广机制;另一方面要考虑到“社会安全、食药安全、突发事件等信息的甄别，需要事发当地的用户和专业人士方能甄别出信息的真伪”〔20〕等实际，例如新冠肺炎疫情期间需要钟南山院士、李兰娟院士等专家发声和积极辟谣。再次要突出公众的责任意识，以责任倒逼参与理性。比如，《刑法修正案（九）》增设了“编造、故意传播虚假信息罪”，最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》对“寻衅滋事罪”进行了扩张解释，“公共场所”也延伸至信息网络空间，要求配套跟进有效的法治宣传等。

综上所述，政府信息公开中的合作治理模式创新，要求尊重多元主体利益多样，倡导多方参与和公私合作，以协作和共治为基本路径，以政府信息有效的公开、社会良性的引导和公众理性的参与等为最终落脚点。

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