基层人民政协治理效能提升研究——基于民族地区X县“协商在一线”的考察

朱士华

一、问题提出

党的十八以来，中国人民政治协商会议(以下简称“人民政协”)已经成为“国家治理体系重要组成部分”，学术界对人民政协参与国家治理作用的研究也增多。一种研究进路认为，在进入中国特色社会主义新时代之际，人民政协机构已经成为国家治理体系重要的组成部分。(1)朱兆华：《新中国建立以来人民政协性质定位的历史演进》，《理论视野》2019年第9期。从结构与功能视角上看，人民政协是一个由主体、过程和结果三大变量有机结合的国家治理体系现代化建设的有效载体(2)包心鉴：《国家治理视域下人民政协专门协商机构的功能》，《人民政协报》2019年9月18日，第7版。；从中国特色政党制度构成角度看，人民政协已成为中国政党制度重要的组成部分(3)董明：《角色与功能：人民政协与现代国家治理体系的互动结构》，《浙江社会科学》2015年第5期。；从新时期人民政协性质定位上看，人民政协作为协商民主的专门协商机构，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着独特作用(4)虞崇胜：《人民政协在推进国家治理现代化中三个定位》，《理论研究》2020年第1期。，有着鲜明的时代特色(5)陈慧丰：《人民政协在国家治理体系当中的地位和作用》，《中国政协》2018年第19期。。另一种研究进路认为，人民政协治理能力主要集中在人民政协协商民主实践上，只有通过国家治理体系支配下制度的实践，人民政协才能真正在推进国家治理能力现代化建设中体现出应有价值。(6)浦兴祖：《国家治理现代化视角下的人民政协及其制度》，《理论研究》2015年第2期。人民政协是一个重要的协商机构，在培养公民开展有序政策参与、专业化建言资政、协商式监督约束、互动凝聚共识等方面彰显了人民政协制度的优势(7)姚俭建：《专门协商机构在新时代国家治理中的功能定位》，《理论研究》2019年第4期。，如果能够从价值观念、体制机制程序支撑、文化氛围等方面加以完善人民政协组织，将会更好地发挥人民政协在国家治理当中的重要作用(8)莫于川：《可行管用的中国式民主与发挥人民政协专门协商机构作用》，《中国特色社会主义研究》2019年第6期。。综合上述两种研究进路发现，人民政协在国家治理现代化建设中体现出国家治理体系现代化助推器、国家治理参与重要渠道、国家治理决策科学化重要参考等价值。(9)田晓玉：《国家治理现代化视域下人民政协的作用探析》，《湖南省社会主义学院学报》2020年第3期。

一般认为，基层人民政协当下在参与基层治理中，已体现出聚合治理主体、发挥专门协商、完善治理监督体系等重要价值功能，但考查基层人民政协参与国家治理现代化建设的微观实践发现，一些基层人民政协由于受到治理机制不完善等因素的掣肘，治理效能弱化。对此，已有学者从不同的角度展开有益的探索。有学者从制度优势向治理效能转化角度认为，通过发挥基层人民政协专门协商特有功能可以发挥出基层人民政协的制度优势(10)佟德志：《人民政协的制度优势与治理效能》，《学术前沿》2020年第1期。。也有学者从人民政协参与基层治理空间角度认为，通过界定基层人民政协治理边界(11)张丙宣、张磊：《人民政协参与基层治理的空间与边界》，《上海社会主义学院学报》2017年第2期。，在明确基层人民政协功能定位、完善长效机制的基础上，可以破解基层人民政协治理作用发挥不够的困境，推进基层人民政协治理效能的提升(12)吕忠梅：《完善县级政协参与基层社会治理的体制机制》，《理论研究》2019年第4期。。还有学者从提升人民政协协商民主功能角度认为，通过基层人民政协协商民主的制度化、程序化的建设和人民政协协商与党委和政府工作的有效衔接等途径(13)魏晓文、徐凤月：《国家治理视阈下人民政协协商民主功能及其优化》，《中州学刊》2015年第11期。，可以增强人民政协治理效能。当前，学术界这些针对基层人民政协治理效能提升的分析，尽管部分研究也探究了基层人民政协治理效能提升的路径，但大多是从基层人民政协外部环境以及宏观叙事入手，缺乏通过典型个案开展研究的进路，从而对基层人民政协如何化解现有的治理困境缺乏实践的检验。鉴于此，本研究通过考查民族地区X县人民政协“协商在一线”治理实践，希冀探究出基层人民政协参与国家治理现代化建设的功能、实践困境及其治理效能提升之路。

二、X县人民政协开展“协商在一线”治理实践的考察

(一)“协商在一线”治理实践

民族地区X县地处偏远山区，所处地区经济发展相对滞后，基层人民政协治理现代化水平整体不高，亟待调动一切积极因素提升自身治理效能。为了提升X县人民政协的治理效能，从2019年5月开始，X县人民政协开展“协商在一线”治理实践活动，探究人民政协提效增能的治理路径。X县人民政协沿着提振自身治理效能的路径出发，创建“13579”(14)“13579”，是指X县人民政协具体工作思路。“1”是指创建一个协商品牌，彰显人民政协统战功能；“3”是指完成三项规定动作，打造“协商在一线”工作平台；“5”是指服务“五个”建设，助推民族地区发展；“7”是指开展七大调研视察，深入推进协商议政；“9”是指聚焦九大民生热点，积极反映社情民意。工作思路，仅半年就围绕脱贫攻坚等专题开展20余场(次)“院坝协商”(15)“院坝”，一般指山区中一块相对平坦的平地，是基层开展协商治理的具体场域。，汇集人民政协委员、村组干部、村民代表、村民理事会成员、企业和专业组织法人等各方代表600多人，提出前瞻性和可操作性的意见建议200多条，向县委、县政府报送《“协商在一线”专题建议案》5期(16)人民政协X县委员会：《X县人民政协“协商在一线”试点工作情况汇报》，2019年10月14日。。自实行“协商在一线”治理实践以来， X县人民政协共提交提案35件，按照分级负责、归口管理的原则，已将35件提案落实到15个县直单位。

(二)“协商在一线”治理实践效能提升举措

第一，在协商治理内容上，选择“五个结合”突出协商重点。一是与服务中心大局紧密结合。“协商在一线”紧紧围绕X县县委、县政府的决策部署和各项中心工作，组织人民政协委员和界别群众，深入一线做好协商宣传、释疑解惑、收集民情、凝聚民情、凝聚民智共识的工作，真正扮演好服务中心大局角色。二是与人民政协年度工作紧密结合。“协商在一线”紧扣人民政协年度工作目标计划，把“协商在一线”试点工作融入岗位建功中，有针对性地选择与一线密切相关的议题开展调研，提高建言献策的质量。三是与“三大攻坚”战役紧密结合。“协商在一线”以打赢“防范化解重大风险、脱贫攻坚、污染防治”三大攻坚战为重点，精心布局谋划调研课题，为打赢“三大攻坚战”破解难题、扫清阻力、凝聚共识、贡献力量。四是与精准扶贫“三大工程”紧密结合。落实人民政协“为民、爱心、带动”三大工程，组织人民政协委员深入基层和企业，献爱心、伸援手，结对帮扶贫困户900余户，重点联系企业20余家。②五是与基层社会治理和新时代文明实践紧密结合。积极发挥人民政协在基层社会治理当中的作用，充分利用“协商在一线”试点工作平台载体，通过院坝会、小组会等形式助推基层社会治理创新，推动新时代文明实践活动扎根群众，切实推进乡村精神文明与和谐社会建设。

第二，在协商治理方式上，瞄准“五个一线”创新协商方式。一是议题选择瞄准一线。通过瞄准一线问题，事关群众切身利益的脱贫攻坚等县委重大决策课题开展协商议政活动，有针对性地提出科学、合理、可行的建议，确保议政议到关键处、建言建到点子上，为县委、县政府科学决策提供参考。二是调研视察深入一线。“协商在一线”秉承“基层一线是最好课堂”理念，组织人民政协委员在一线实践中开展调研，零距离收集原汁原味来自基层群众的声音和诉求，增强建言深度和实效，丰富“协商于民、协商为民”内容。三是信息收集来自一线。通过上门走访等方式，紧扣民生热点问题，聚焦群众所急、所忧、所思、所盼问题收集一线信息，统筹各方资源，着力为一线群众排忧解难。四是协商活动下沉一线。通过有计划地组织人员深入基层开展一线协商活动，与一线群众就地开展协商活动。通过协商活动下沉一线零距离把脉群众思想脉搏，切实做到民生政策落实在协商一线，让群众真真切切感受到“人民政协在身边”。五是协商成果落在一线。通过一线协商所形成的专题建议案，经领导的审阅、批示后及时跟进督办落实，促使协商成果在一线转化成为部门行动，促进县委、县政府工作决策部署落地生效，助推经济社会发展。

第三，在协商治理机制建设上，构建“五大机制”巩固协商成效。一是建立责任清单推进机制。按照“实化、细化、量化、清单化”标准对工作内容和任务进行分解，强措施、建机制确保做到“五有”，即有协商专题方案、有分管领导主抓、有专委会牵头组织、有党政部门参与和有协商效果反映，形成人人有责任、项项有落实、事事有成效的工作格局。二是建立协商衔接机制。遵循“一线出题目、政协搭平台、界别来协商”的原则，加强人民政协与基层协商、社会组织协商的有效衔接，将“协商在一线”平台与对口协商、专题协商等有效对接起来，搭建公民有序政治参与的制度平台，实现有事好商量、众人的事由众人商量的治理效果。三是建立督办考核机制。组织人民政协委员通过专项民主监督、视察等形式，对“协商在一线”工作落实情况开展“回头看”，加强“协商在一线”工作成果的跟踪。对“协商在一线”达成的共识及时以建议案方式向县委、县政府传达。县委、县政府领导及时对协商成果批办、交办、领办，并适时给予反馈，使协商成果更加有效地转化为政党部门的实际行动。五是建立协商成效推广机制。要充分发挥舆论引导作用，加大宣传力度，形成示范、标杆舆论效果，对行之有效的治理方式、治理模式等进行推广，形成可复制的经验。

(三)“协商在一线”治理实践效能提升的内在逻辑机理

第一，坚持加强和完善党的领导。在人民政协归谁领导问题上，X县人民政协在开展“协商在一线”活动中，一直坚持加强和完善党的领导，自觉把党的领导作为日常工作出发点和落脚点。习近平总书记指出：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是成立政协时的初心所在，是人民政协事业发展进步的根本保证。要把坚持党的领导贯穿到政协工作全部之中，切实落实中央对人民政协工作的各项要求。”(17)习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2020年，第2、3页。X县“协商在一线”活动的顺利开展和取得的巨大成就，得益于人民政协在协商前、协商中、协商后都充分尊重地方党委和政府的决定。

第二，秉持“人民政协为人民”的初心使命。在人民政协服务于谁的问题上，X县人民政协在“协商在一线”活动中，自觉秉持“不忘初心，一心为民”的政治立场，把“人民政协为人民”这一初心贯穿工作始末。习近平总书记指出：“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众的呼声，反映群众愿望，抓住民生领域的问题做好工作，协助党和政府增进人民的福祉。”①X县人民政协在开展“协商在一线”工作中始终聚焦、深入群众日常生活，通过精准调研提出人民当前迫切需要解决和优化的高质量的议案，主动为人民排忧解难；再加上“院坝”这一协商方式可以有效地召集各方代表平等、有序、面对面地协商人民最为关心的事，赢得了人民对人民政协组织和工作的信赖。

第三，因地制宜改革创新人民政协工作。在人民政协工作创新问题上，X县人民政协在开展“协商在一线”活动中，主动开展理念、方式、制度等创新，有效提升了人民政协建言资政的质量。习近平总书记指出：“人民政协要坚持改革创新，着力增强政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。”①X县人民政协正是本着不断创新精神，积极从理念、方式、制度等层面开展创新，增强了人民政协的治理效能。从理念上，X县人民政协一方面总结过去70年来人民政协工作的经验教训；另一方面积极学习中央文件，提升人民政协政治站位，定位新时代下人民政协职能，打造“三个五”工程(18)“三个五”工程为X县人民政协开展的“五个结合、五个机制、五个一线”实践活动。具体内容见本文第二部分“(二)‘协商在一线’治理实践效能提升举措”部分。。从方式上，X县人民政协积极打造“院坝协商”品牌，通过尝试推行“院坝协商”这一载体，探索“协商在一线”品牌。从制度上，X县人民政协积极开展制度创新，构建多种机制开展协同治理，提升人民政协议案成果转化的效能。通过责任推进机制、协商衔接机制和考核督办机制，X县人民政协确保了自身的责任明确性、协商过程合作性、协商结果落实性得以实现。通过成果转化机制和成果成效推广机制，X县人民政协可以获知自身议案转化的数量、质量，以便及时修订“协商在一线”的内容和方式，有助于提升人民政协的协商效能。

第四，发挥人民政协专门协商组织效能。在人民政协专门协商组织效能提升问题上，X县人民政协通过“协商在一线”活动彰显了人民政协组织效能，增强了人民政协专门协商作用。习近平总书记指出：“要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履职尽责全过程，坚持发扬民主和增进团结互相贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”(19)习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2020年，第2页。推行“协商在一线”实践活动，可以有效提升人民政协组织效能。“协商在一线”作为一个场域可以让政府官员、议事村民代表、涉事管理机构以及人民政协委员齐聚“一线”围绕议案畅所欲言，展开有效、及时、面对面、点对点的沟通，人民政协组织起到了统联作用，把人民之所想、之所急的事情通过协商方式直接体现出来，“协商在一线”既在协商中促进了团结又推进了合作。

三、基层人民政协参与国家治理现代化建设的困境

梳理民族地区X县人民政协“协商在一线”治理实践的经验发现，虽然 X县人民政协参与基层治理实践取得一定的成效，但受现实治理困境的掣肘，其与新时代提升国家治理现代化水平中关于人民政协治理作用的需求仍然存在差距。

(一)实践治理困境

第一，“组织悬浮”困境。基层人民政协的生命力在于在参与国家治理现代化建设中联系界别群众，起到上传下达、聚集民意的功能。否则，人民政协不仅失去鲜活的动力基础，也丢失了政府和民众的信任。组织间信任至关重要，信任关系是合作情景中政府与其他组织关系的核心内容(20)Dibben,Mark,“Exploring Interpersonal Trust in the Entrepreneurial Venture,”Macmillan Press,vol.21,no.14,2000,pp.34-37.，建立信任是组织之间信任关系唯一的目标(21)许源源、涂文：《对立还是共生：政府与社会组织间的信任关系研究》，《甘肃行政学院学报》2018年第5期。，一旦组织之间，或个体与组织之间处于不信任状态，“组织悬浮”就会凸显。与其他诸多基层人民政协一样，民族地区X县人民政协治理实践中也存在类似问题。比如，X县人民政协组织和成员在未开展“协商在一线”治理实践之前，存在深入基层展开调查力度不够，围绕县委、县政府中心工作展开调查深度不够，提案缺乏深度和聚焦，缺乏现实性和时代性等治理问题。致使人民政协或政协委员不受县委、县政府和百姓的重视和信任，长期游离于民众需求和基层治理之外。人民政协成立的初心，是“协商建国”，一旦X县人民政协出现“组织悬浮”问题，将面临诸多困境。一是地方党委、政府不重视，失去协商治理价值。二是群众敬而远之，失去聚集民意渠道价值。三是高居庙堂之上，丢失为民担当价值。基层人民政协呈现的“组织悬浮”现象，不仅丢掉自身治理责任，更丢掉“人民”这个中心，从而失去了根基和生命力，进而降低基层人民政协在国家治理现代化建设中的治理效能。

第二，“中梗阻”困境。激发基层人民政协参与国家治理的活力，“当好政协之人”“牢记政协之民”“坚守政协之政”和“履行政协之责”(22)黄加忠：《基层政协新时代要有新作为》，《中国政协》2018年第16期。，是基层人民政协提升国家治理效能的不二选择。民族地区X县人民政协也与其他组织一样存在“中梗阻”现象，进而降低了人民政协自身的治理效能。其大致可分为三种类型。一是不作为型“中梗阻”，是指部分人民政协委员不积极履职尽责，不参与提案，得过且过。在X县人民政协开展“协商在一线”治理实践之前，从整个提案的比例以及频率上看，许多人民政协委员占据委员位置，但鲜有提案行为，更缺乏深度提案行为。二是抗拒型“中梗阻”(23)孙寿涛：《抗拒型“中梗阻”与虚假型“中梗阻”》，《人民论坛》2018年第23期。，是指人民政协委员在传达政策时候，受自我认知的限制，存在与上级方针政策不匹配或理解水平不一致的现象。从表面上看，造成这种现象是因为部分人民政协委员为了维持既得利益，绑架、抗拒和抵制显规则。从深层次上看，造成这种现象的内在原因是部分人民政协委员没有深度学习国家大政方针，缺失习近平新时代中国特色社会主义思想的指引，从而出现了思想上懈怠、行为上滞后的结果。三是虚假型“中梗阻”，是指人民政协治理存在形式主义，延缓方针政策的推进，或者缺乏及时落地性，出现“中梗阻”现象。

第三，过度“精英化”困境。部分学者认为精英治理存在合理性(24)金太军：《村级治理中的精英分析》，《齐鲁学刊》2002年第5期。，但也有学者认为精英治理存在权力过于集中、制约精英治理制度缺位、精英自我谋利很难监管等问题(25)张登国、任慧颖：《当代中国乡村精英治理：局限与可能》，《理论学刊》2008年第7期。。从身份构成上看，X县人民政协委员身份架构体现出一种典型的专业精英代表制的特征(26)科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，2007年，第83页。，人民政协委员中除了党政机关部分领导之外，大多来源专业精英。一是来源于各行业精英。人民政协中8个民主党派都具有政党界别性，还设立专门性界别机构。二是来源于各行业专业能手，也即是该领域的精英。这种专业性精英代表制，有清晰知晓何为自己所代表利益群体和轻易判断自己能否做好履职尽责的优点。但局限性也比较明显：一是存在着推荐协商代表削弱代表性、代表认定偏离民主代表制的精神、重复交叉界别现状违背专业代表制的内在要求等问题(27)张继兰：《从专业精英代表制到大众代表制：人民政协的创新之路》，《岭南学刊》2014年第5期。；二是出现专业精英代表与公共利益偏离、精英代表专业垄断容易形成暴利、精英代表不作为矮化公共利益推广等问题。过度“精英化”增加了X县人民政协治理效益偏离国家治理公共性的可能性。

第四，“老年化”困境。X县人民政协委员尽管精英居多，但存在老年化现象。就目前情况来看，X县人民政协存在“三多两少一重”现象，即50岁以上的老同志多、接近退休年龄的多、身体有病的同志多，年轻干部少、编制偏少，机关干部断层现象严重。(28)X县人民政协委员会：《X县人民政协主要情况、存在问题和对策》，《县级人民政协工作研究》专题调研资料，2019年2月。其具体体现在：一是信息技术知识人才缺乏。平均年龄达52岁，45岁以下的年轻人仅2人⑥，部分年纪较大的人民政协委员既缺乏熟练应用当前办公设备日益呈现自动化、信息化的技术资本，也缺乏新时代下人民政协需要承担更多国家治理责任的知识资本，从而不利于基层人民政协履职尽责和推进人民政协事业高质量发展。二是人力资本储备捉襟见肘。当前， X县人民政协许多在编人民政协委员长期借调外出，除现有13名人民政协干部长期脱产驻村、借调到县委政治巡察以及相关指挥部工作外，其余部分还要抽调参加如全县工作督查、督导等阶段性突击中心工作，加之临近退休人员较多，导致从事本职工作的人员和力量明显不足，无法较好地承担国家下达的治理任务。

(二)治理效能低下症结

一般认为，组织治理能力包括内部和外部治理能力。(29)黄培伦、尚航标、招丽珠：《组织创新、组织能力和组织绩效的关系研究》，《管理学报》2008年第2期。前者是指组织的工作机构，主要指机构设置是否合理和完善、组织资源是否协调、组织成员能否民主共治等；后者是指组织和其他治理主体所形成的治理体系结构能否释放最大治理效能，其很大程度上取决于组织外部治理生态环境。由此，从X县人民政协内部治理结构及外部制约体制结构入手，通过透视内外治理结构体系，可以厘清X县人民政协参与国家治理效能低下的结构性原因。

第一，内部治理能力。X县人民政协工作机构一般设9个分机构，下设人民政协主席一人、副主席若干、秘书长一人、常务委员若干、办公科室成员若干等职位，大多以兼职形式存在。这种依据对口原则设置机构及人员的制度存在突出问题。一是部门过度专业化分工，不易形成合力。尽管在纵向上X县人民政协机构和上级基本保持一致，实现了行政上的“对口设置”，但在横向上X县人民政协机构专业部门之间联系较少，协商治理存在障碍。二是兼职和“二线”人员居多，人民政协委员履职尽责积极性不高。X县人民政协委员兼职身份居多，部分人民政协委员担任基层重要岗位，面临地方经济发展等繁重任务，在人民政协提案、调研和反映社情民意上缺乏精力。许多退居“二线”的委员缺乏“一线”意识，再加上年纪呈现“老年化”等诸多问题的叠加困扰，工作积极性低，影响人民政协治理效能。三是专门机构缺位，人民政协职能履职不全。地方人民政协需具备三大职能：政治协商、民主监督和参政议政；同时，地方人民政协可以“根据工作需要，设立若干专门委员会及其他工作机构”。(30)本书编写组：《政协章程和政协章程修正案学习读本》，北京：人民出版社，2004年，第35页。人民政协委员目前需要履行三大职能，但在现实中X县人民政协并没有设置实现三大职能的专门机构，致使三大职能履行缺乏专业性，影响人民政协的履职效果。四是应用价值缺乏，人民政协行政化趋势加强。人民政协机构中除了按照专业特点划分的提案、文史和学习三个部门体现人民政协特色之外，其他与行政机构无异。X县人民政协有许多专业性兼职委员在人民政协、政府两重身份中重复劳动，挫伤了人民政协委员的积极性，降低了人民政协委员参与国家治理的效率，弱化了人民政协的工具价值。

第二，外部治理能力。X县人民政协在与其他治理主体协同共治时，外部体制结构对其治理效能影响较大。一是“条块分割”体制耗散人民政协治理效能。我国行政体系是一个条块结合、以条为主的矩阵结构。(31)孙发锋：《从条块分割走向协同治理——垂直管理部门与地方政府关系的调整取向探析》，《广西社会科学》2011年第4期。这种结构具有一定灵活性和弹性，可以根据条块权限的划分来调适不同部分、不同地区之间的管理关系，从而达到中央想要的管理或治理效果(32)林尚立：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第310页。，但同时也会导致央地之间出现权力摩擦、权责不清等问题。尽管学术界提出，通过建构协同政府来化解“条块分割”的弊端，中央也推行改革试图调适条块关系，但“条块分割”的流弊依然存在。X县人民政协深受“条块分割”的影响，存在地位虚化、权力弱化等现象，在人才配置、财务分配和机构设立上，协商权利缺乏实现路径，治理权力呈现“碎片化”状态，耗散了人民政协治理效能。二是反馈评估体制的缺乏消解治理人的信心。基层人民政协最大的特点，是直面人民群众的百态开展问题调研和提案整理。群众关心的利益等问题急需委员通过提案及时得以解决，但提案能不能最终得以解决，需要后续机制的支撑。当下，许多基层人民政协缺乏一个完整的反馈、评估提案结果的机制，许多提案缺乏后续跟进，长期下去最终会减弱地方党委、政府、群众对提案的信任。长期忽视公民公共诉求会弱化公民的政治信任感，降低公民参与治理可能性(33)王磊：《国家策略中的社会资本生长逻辑——基于环境治理分析》，《公共管理学报》2017年第4期。，毁掉公民或组织参与治理的信心。X县人民政协反馈评估机制不健全，将最终导致人民政协提案质量不高、民众冷眼漠视、县委和县政府轻视等问题的发生，从而弱化人民政协自身参与国家基层治理的效能。

四、基层人民政协参与国家治理现代化建设困境的破解

基层人民政协要想真正提升治理能力，可以通过厘清自身在国家治理现代化建设中的位置，从制度设定上规范人民政协治理的权限，进而通过调适人民政协内外治理结构、创新治理机制来摆脱治理困境，让人民政协真正回归至协商治理价值，释放出更多推动国家治理现代化建设的实践功能。

(一)完善治理结构

第一，厘清人民政协的性质和定位。人民政协的性质和定位，从人民政协产生之日起，经历了“一句话的表述”“两句话的表述”和“三句话的表述”发展历程(34)虞崇胜、唐斌：《准确把握人民政协的性质定位和作用定位》，《中共福建省委党校学报》2016年第1期。，到党的十八大、十九届四中全会时，已经定性为：“党领导中国人民的爱国统一战线组织、多党合作和政治协商的重要机构、政治生活发挥社会主义民主的重要形式”(35)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，北京：人民出版社，2019年，第7页。。这一多层次变化折射出人民政协顺应新时代国家治理现代化建设实践的需要，正日益凸显了自身的“协商民主的重要渠道和专门协商机构”功能。X县人民政协通过开展“协商在一线”治理实践，找准自身性质和定位，明确自身治理边界，提升参与国家治理现代化建设的效能。其主要是通过遵循国家制度规定，摆正自身治理位置，在推进新型政党制度建构中，彰显自身协商优势。一是加强制度建设，提升治理制度化水平。X县人民政协主动适应发展面临的新形势、新任务和新要求，改革思维、创新理念，加强自身履职制度化建设，先后出台《县政协党组议事规则》等15个制度规范，建立健全了一整套符合人民政协工作实际、履职需要、委员特点的工作制度，提高了人民政协治理工作开展的科学化、规范化水平。(36)X县人民政协委员会：《X县人民政协主要情况、存在问题和对策》，《县级人民政协工作研究》专题调研资料，2019年2月。二是聚焦中心大局，精心组织协商议政。X县人民政协按照“县委想什么，政协为什么；政府干什么，政协帮什么”的要求，紧扣精准扶贫等18个课题开展调研视察，形成专题报告，呈送县委、县政府，并最终转化为政策成果。三是拓展履职途径，提升监督治理实效。根据“四位一体”工作治理格局，X县人民政协先后推出27期《重点提案追踪》系列栏目，坚持提案公开办理结果，实现提案办理透明化。同时，通过向省、州和县委呈送各种社情民意信息50余篇，发挥了信息治理“直通车”作用。四是发挥协商治理优势，广泛凝聚发展共识。X县人民政协注重发挥人民政协协商共聚功能，通过走访，收集意见，围绕县委、县政府中心工作，致力于增进共识度、形成凝聚力。五是加强党对人民政协的领导，提升构建政党制度功能。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是实行新型政党制度的重要政治形式和组织形式，应健全制度、丰富载体、创新方法，展示新型政党制度优势。(37)本书编写组：《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年，第137-139页。X县人民政协始终把党的建设放在首位，以党章为根本遵循，以党的政治建设为统领，全面推进人民政协党的建设，把全面从严治党始终贯穿于人民政协自身建设全过程，为推动人民政协治理工作高质量发展提供了坚强政治保证。为此，X县人民政协首先树牢“四个意识”，巩固政治根基。X县人民政协自第七届换届以来，先后召开30次党组会议、40次主席会议、13次政协常委会议，开展24次专题理论辅导培训，先后10次派员参加上级人民政协组织的理论研讨和专题培训，坚持“周一”夜学制度，不断把思想理论学习教育引向深入(38)X县人民政协委员会：《X县人民政协主要情况、存在问题和对策》，《县级人民政协工作研究》专题调研资料，2019年2月。。其次，发挥党组作用，强化政治引领。X县人民政协将一切工作置于党的领导之下，自觉在县委领导下谋划和推进工作，重要工作及时报告、重大事项及时请示、重要议题及时沟通，切实将县委的决策部署转化为人民政协各参加单位的一致共识，转化为全体政协委员的自觉行动。X县人民政协党组精心制定党建工作计划，拟定责任清单，坚持全面从严管党治党，压实“两个责任”，扎紧制度笼子，完善管理机制，规范权力运行，层层传导压力。

第二，优化内部治理因子。一是完善人员结构。X县人民政协通过公开招录的方式增加工作人员数量，注重优化年龄结构。在扩大协商治理时，发挥人民政协协商聚集功效，从多层面召集非人民政协委员参与协商治理，从而化解人员不足或老年化问题。二是加强横向交流。X县十分重视人民政协干部的培养和任用。比如，将人民政协干部培训统一纳入全县干部培训计划，分期分批对人民政协干部进行培训等，提升人民政协机关干部素质。但从横向看，人民政协机关干部流动较慢，交流和提拔任用力度较小，年轻干部鲜有交流进来，这在一定程度上造成人民政协机关工作人员的积极性和活力不够。为此，X县人民政协积极通过扩大基层人民政协工作者和委员培训的覆盖面，提升人民政协委员综合素质和履职能力，提高人民政协工作科学化水平。三是增加经费投入。要想提升人民政协治理效能，必须优化县级人民政协经费保障机制。X县人民政协通过争取上级拨款和开展多措融资等渠道拓宽经费来源，化解经费不足问题。四是补齐机构短板。X县人民政协尽量做到上下对口，衔接有力，统一内设机构设置，在基层人民政协机关增设党建办、研究室或信息研究中心，形成对接有力、运转顺畅的人民政协工作机制。同时，还加强基层人民政协专委会和机关建设，选调年轻优秀干部进入县级人民政协机关，提高人民政协机关履职服务保障能力。

(二)创新治理机制

第一，创新提案办理协商机制。提案协商是提案者、提案承办单位和人民政协等有关单位推进共识、开展协商治理的重要活动，贯穿于提出、交办、督办和反馈各个环节。(39)林宏彬：《提案办理协商的现状与前景》,《中州学刊》2018年第3期。当下基层人民政协存在提案质量不高、协商者之间缺乏沟通等问题，需要构建提案协商治理机制来提升人民政协治理效能。而要想构建适宜的提案协商治理机制，明晰党在提案协商治理当中的地位尤为关键。这是因为，办好中国事情，关键在党，基层党组织要切实发挥党领导核心作用，加强对社会基层组织的政治领导。(40)本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年，第455-458页。随着后工业社会的来临，伴随着城市现代化的不断推进，基层社会治理问题日益凸显，杂乱无章新旧治理主体粉墨登场，亟待一个政治上天然具备领导能力和合法性的党组织来整合多种治理力量，推进基层社会治理现代化的建设。但近一段时间以来，部分基层人民政协党组织呈现组织力低下的境况。(41)李亚超：《新时代提升基层党组织组织力研究综述》，《实事求是》2018年第5期。为了有效提升基层人民政协的组织力，加强政协提案协商效能，需要不断加强党对基层人民政协的领导。X县人民政协依托“协商在一线”治理实践平台，在坚持“五个结合”中紧紧围绕县委、县政府布署的“三大攻坚战”和“三大工程”，强调“提案来源符合县委、县政府的中心工作”，力求提案贴近人民需求，通过县委、县政府中心工作打造提案来源新机制。打造这一提案新机制的关键如下。一是县委做好政治指引。县委及时向人民政协传达党和国家政策，提醒人民政协提高政治站位。二是政府做好工作指派。政府根据国家发展战略和地区发展目标，合理、适宜地给基层人民政协下达协商主题。三是人民政协当好参谋助手。人民政协通过学习，把握党和国家政策精神，时刻遵循县委、县政府中心工作要求，为县委、县政府建言献策。四是人民政协委员做好意见收集。人民政协委员应该主动“协商在一线”，架好“连心桥”，当好“代言人”，深入田间地头、街头巷尾，在百姓田埂上、在邻里家门口汇集民意，凝练提案。通过“县委指引—政府指派—人民政协助推—委员担当”这一提案新程序，创新人民政协提案办理治理新机制，提升基层人民政协参与国家治理的效能。

第二，创新内生动力生长机制。组织能力是组织参与国家治理有效性的核心要素。总体而言，组织领导能力、组织治理结构和组织代表性对组织治理能力影响最大。(42)张潮、张雪：《组织能力、合作网络和制度环境：社区非盈利组织参与社会治理的有效性研究》，《经济社会体制比较》2020年第2期。组织能力是组织创新作用于组织绩效的中介变量，组织能力来自管理者创新的影响大于来自技术创新的影响，它一般包括：资源能力、治理能力、网络能力、协调能力和方案项目能力，很多组织都在致力于开发这些能力，以便提升组织参与国家治理的有效性。①由此，提升基层人民政协参与国家治理的效能可以通过完善自身生长资源结构来实现。X县人民政协开展“协商在一线”实践治理活动也刚好佐证了这一现象。其优化内部资源结构的路径有以下几点。一是配备强有力领导层。从《X县人民政协“协商在一线”试点工作实施方案》(43)人民政协X县委员会办公室：《X县人民政协“协商在一线”试点工作实施方案》，2019年6月5日。和《关于成立“协商在一线”试点工作小组的通知》(44)人民政协X县委员会办公室：《关于成立“协商在一线”试点工作小组的通知》，2019年6月12日。中可以看到，X县人民政协主席亲自担任组长，所有副主席任副组长，以科室负责人为成员组建领导小组，副县级干部担任工作组专班组长，负责协调日常工作。通过领导挂帅，发挥能人和政治权威效益，提升治理合法性。二是增加代表广泛性。民族地区X县人民政协每一次协商议案，尽可能召集相关治理主体协商共治。比如，在X县召开“协商在一线”专题建议案活动中(45)人民政协X县委员会办公室：《关于对全县食品安全监管工作的协商意见》，《“协商在一线”专题建议案(2019年第1期)》，2019年6月25日。，参与治理活动的代表来源广泛，包括人民政协主席、党组书记、副县长、人民政协副主席、科室负责人、20名人民政协委员、居民等代表，几乎囊括了各阶层、各部门，能够全面地聚集民意，形成民主化、科学化的提案。三是化解专业壁垒。基层人民政协内部机构之间存在专业、技术等壁垒困境，难以产生共治效应。为此，X县人民政协进一步完善人民政协联系党委常委、党委常委联系委员制度，定期通过人民政协召集党政领导、党委常委、党委委员以及各个职能部门负责人参加的联席会议，开展协商提案等相关事宜研讨会议，提升合作治理效能。四是提升综合素质。人民政协委员是社会诸多领域中领军人物，或者专业能手，从自身专业素养来说，可以提出专业性建议，但人民政协委员过度“精英化”所产生的国家政策理解偏差、公共利益维系异化等问题时有发生，亟待提升人民政协委员综合素质。为此，X县人民政协通过“3+1”方案，提升人民政协委员素质。首先，加强政治思想引导，向人民政协委员宣讲党和国家领导人重要讲话精神，特别是习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，提高委员政治站位；其次，加强人民政协委员履职尽责能力培训，通过开展专业调查知识方法、联系群众和调查研究能力提升等培训会，提升人民政协委员提案能力素养；最后，做实人民政协委员深入一线工作，走群众路线，通过开展“五个一”活动和构建“委员联村”工作制度，要求每个人民政协委员深入一线了解乡情、民情、村情等，发挥自身专业优势实现“送智下乡”，提升人民政协委员与界别、群众联系能力。基层人民政协通过提升委员素质，打通内部壁垒和增强领导力等途径提升内部治理的组织力，进而培养人民政协参与国家治理现代化建设的内部关键因子，构建自我生长内部动力机制。

第三，创新责任推进治理机制。基层人民政协呈现出“组织悬浮”现象，是指人民政协缺乏“组织嵌入”，提案没有“从群众来”，缺乏时效性和真实性。格兰诺维特认为，“嵌入”强调具体的关系以及关系结构能产生信任、防止欺诈(46)马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网络与经济行动》，罗家德译，北京：社会科学出版社，2017年，第11页。，通过“关系嵌入和结构嵌入”才能解决“组织悬浮”治理困境。而由“悬浮”到“嵌入”可以通过项目制方式聚焦一线问题，培育“责任推进机制”构建关系和结构网络，落实治理责任。项目制，类似于斯科特“国家项目”模式(47)斯科特：《国家的视角》，王晓毅译，北京：社会科学出版社，2004年，导言、第274页。，通过国家(政府)项目或工作任务下达并监督项目最终完成，来解决“组织悬浮”问题。尽管国家(政府)项目培育或下达存在“简单化”的局限性(48)王嘉渊：《“国家项目”的基层实践困境及其完善机制——基于D市社区组织培育的分析》，《山东社会科学》2019年第6期。，但是在对上不对下的官员评价模式下，人民政协机构成员对上级下达任务或项目存在较大的政治压力。完成上级下达任务或项目在某种意义上是机构人员获得政治正确性评价和职位晋升的重要保证，以至于出现“晋升锦标赛”现象(49)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。，从而变相高效完成国家治理责任清单。正是如此，X县人民政协在开展“协商在一线”治理实践中，通过下达清晰的政治任务清单，实行项目定向考核等方式，让人民政协委员聚焦一线，推进责任机制建构，化解“组织悬浮”。其具体推进路径如下。一是完成“三个规定动作”，也即是通过深化和完善联系制度、探索“条块”结合活动方式和打造“协商在一线”品牌，X县人民政协工作任务与上级高度契合。二是服务“五个”建设，助推本县地区发展，包括小康、绿色、开放、法治和幸福五大发展区域。三是开展“七大”调研，深入推进协商议政，涉及易地搬迁、绿色农业等议题。四是聚焦“九大”民生热点，积极反映民情社意，包括“空心村”治理、农村老人赡养等热点。这说明，X县人民政协协商议题，主要聚焦县委、县政府中心大局、年度工作、“三大攻坚”“三大工程”、基层社会治理和新时代文明实践(50)人民政协X县委员会：《X县人民政协“协商在一线”试点工作情况汇报》，2019年10月14日。，在选题瞄准一线、调研深入一线、信息收集来自一线、协商活动下沉一线、成果落在一线具体责任落实项目制治理实践中，化解人民政协“组织悬浮”问题，提升人民政协参与国家治理的效能。

第四，创新协商联动治理机制。人民政协的协商治理，是一种以公民理性参与为基础的民主治理，具有强大的治理效能，人民政协参与国家治理的关键路径，就是通过发挥人民政协专门协商机构的价值功能，推进国家治理主体开展协商治理实践。有人认为，协商治理即是协商主体产生争议之后，自我开展“共同商量”之意。(51)颜佳华、吕炜：《协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期。所以，人民政协协商治理所体现出的治理主体多元、治理目标整合和治理权力分散等诸多特点，刚好与国家治理现代化中主体多元共治局面契合，而如何将国家治理诸多协商治理主体联系起来，开展协商共治，是协商治理效能提升的关键。有人认为，通过“结社革命”(52)莱斯特·M.萨拉蒙、S.沃加斯·索克洛斯基：《全球公民社会——非营利部门国际指数》，陈一梅译，北京：北京大学出版社，2007年，第27页。，将隐含在公共治理中构建“联动”机制的基本要素，如组织角色、职责与边界等联系起来，以便促使组织间互动、合作和联合等(53)Stoker. G,“Government as Theory: Five Propositions,”International Social Science Journal, vol.50,no.155,1998,pp.17-28.。因此，考察如何提升国家治理的效能问题，必然要探讨如何将参与国家治理的诸多主体聚拢一起实现协商共治局面。仔细梳理上述关于协商治理效能提升关键的诸多研究视角发现，协商治理离不开治理主体之间的联动和协商，这折射出构建国家治理主体之间的联动性机制，既是客观需要，也是提升治理主体治理效能的前置条件。基层人民政协要想在国家治理现代化建设中提效增能，必须理顺自身与其他治理主体的结构关系，通过人民政协独特的协商功能积极推动联动协商治理机制的构建，推动国家治理主体展开协商共治。为此，X县人民政协采取如下措施。一是制定遵循协商共治原则。人民政协自觉遵循“一线出题目、政协搭平台、界别来协商”的原则，通过人民政协发出协商议题，然后召集县委、县政府、群众、人民政协委员，以及与协商议题关联的主要负责人等代表一起协商共治。二是搭建协商治理平台。通过“院坝”构建一个公共聚集协商的场域，由人民政协发布协商议题，召集相关治理主体汇聚公共治理空间——院坝，就协商议题开展协商共治。三是加强协商衔接制度体系建构。在协商治理时候，人民政协还加强与基层政府协商、社会组织协商的有效衔接，搭建公民有序政策参与的制度平台和联动治理体制，实现有事好商量、众人的事由众人商量的治理效果。基层人民政协通过协商联动机制可以有效地聚合国家基层治理主体力量，协调彼此关系，并最终达成共治共享共建的治理局面，提升主体治理效能。

第五，创新督办考核反馈治理机制。人民政协提案经过承办单位确定为提案之后，还需要通过构建督办考核反馈机制，把提案办理后续相关事宜纳入党政考核等体系之中，增强人民政协参与国家治理的实效性。X县人民政协在“政协在一线”治理实践中非常注重督办考核反馈机制的创建，具体措施如下。一是制定考核措施。人民政协委员通过专项民主监督、视察等形式，对“协商在一线”成果转化落实开展“回头看”，加强“协商在一线”工作成果的跟踪问效，将试点工作开展情况及其工作成效记录在委员年终档案中，定期进行评比，与绩效考核挂钩。二是注重成果转化。由X县人民政协传达上来的提案，县委和县政府领导必须及时批办、交办、领办协商成果，并适时给予反馈，使协商成果更加有效地转化为党政部门的实际行动，增强人民政协参与国家治理的实效性。三是加强成效反馈。通过舆论引导和经验总结，形成示范、标杆舆论效果，进而推广X县人民政协治理经验，打造可复制的治理方法或模式。经过人民政协落实考核措施、注重效果转化和成效反馈机制的建构，X县人民政协真正解决了基层人民政协参与国家治理“最后一公里”所面临的诸多问题，形成了人民政协参与国家治理运行的闭环结构，提升了其国家治理效能。

五、结论

基层人民政协特有的协商治理价值功能在理论与实践上充分彰显了人民政协参与国家治理现代化建设所具备的理论与实践的契合性。在理论上，基层人民政协制度优势使其日益成为国家治理现代化建设的重要推进者，丰富了国家治理体系；在实践上，基层人民政协在党和政府领导下，敢于直面百姓之需，通过提案治理实践在微观层面淬炼国家治理的执行力，发挥“一线治理”“一线协商”的价值功能，提升了国家治理能力，国家治理现代化建设成效在基层人民政协实践中得以较好地彰显。当然，梳理现有的研究及其治理实践也发现，当下由于基层人民政协存在“组织悬浮”等治理问题，造成人民政协在理论与实践层面存在些许发展困境，亟待化解。由此，本研究通过梳理X县人民政协“协商在一线”治理实践，以此来探寻基层人民政协治理在国家治理实践中的提效增能等问题，以便人们在理论与实践层面探寻国家治理现代化建设推进的进路。

考察民族地区X县人民政协“协商在一线”治理实践的历程发现：在因地制宜创新人民政协工作方式方法、不断加强和完善党的领导、始终秉持人民利益至上初心使命、积极面向基层治理实践的基础上，基层人民政协通过发挥自身民主协商价值功能、聚焦党和政府工作中心工作、彰显人民政协治理平台聚合功效的路径，可以提升人民政协参与国家治理现代化的实践效能。但由于基层组织治理效能深受内外资源构成因素的影响或制约，当下X县人民政协的治理效能也存在“组织悬浮”等治理困境，在优化内生动力和外部关系结构双向发力下，X县人民政协通过调适内部资源结构和创新外部治理机制，能够有效地化解自身在国家治理现代化建设中效能低下的境遇。

具体来讲，基层人民政协若想进一步提升自身在国家治理现代化建设中的治理效能，可以通过以下路径来推进。

第一，厘清人民政协的性质和定位。这一方面，可以让基层人民政协知晓自身的职责与担当；另一方面，可以清晰界定党委、政府、人民政协和社会其他力量之间的治理地位、关系，摆脱基层人民政协呈现的“组织悬浮”等治理问题。基层人民政协可以通过加强制度建设，提升治理制度化水平；聚焦中心大局，开展组织协商议政；拓展履职途径，提升监督治理实效；发挥协商优势，广泛聚集发展共识；加强党的领导，提升构建政党制度功能等诸多举措，始终锚定人民政协的性质和定位，当好党和政府的参谋助手角色，真正发挥参与国家治理现代化建设的治理功效。

第二，提升党领导基层人民政协组织化水平。基层人民政协出现的“组织悬浮”等治理问题，大多是基层人民政协组织化程度不高所导致，但在很大程度上也是基层人民政协党组织的组织力建设出现了问题。探索党领导基层人民政协组织提效增能的关键，在于如何提升党对基层人民政协工作开展的组织领导水平。通过理顺基层人民政协组织内外治理权利因素，协同推进国家多元治理主体结构优化，构筑党领导的基层人民政协治理组织结构体系。一方面，可以从基层人民政协内部领导班子的配备、代表的广泛性、专业壁垒的化解和人员综合素质的提升等层面，提升基层人民政协组织化水平；另一方面，也可以通过加强党对基层人民政协的全面领导，从党的政治领导、组织领导、制度领导和实践领导等层面加强对基层人民政协的领导，逐步完善基层人民政协组织结构体系，从而有效地提升党领导基层人民政协推进国家治理现代化的组织化水平。

第三，创新基层人民政协治理新机制。基层人民政协可以通过提升自身的内生动力生长和外部机制创新协同推进人民政协治理效能的增长。内生动力生长机制的创新，可以通过基层人民政协委员提升自身理论水平和实践能力，优化自身素质，在摆脱委员过度“精英化”和“老年化”等治理困境的基础上，系统改善基层人民政协内部治理因子。外部治理机制创新，可以通过外部责任推进机制、协商联动机制、督办考核反馈机制等的创新化解当前基层人民政协的治理困境。从早期提案的精准定位，到责任机制的外在压实和协商联动机制的有效运行，再到督办考核机制的反馈追踪，基层人民政协正是通过外在“制度笼子”的系统创新，增强了基层人民政协参与国家治理现代化建设的治理实效，改变了基层人民政协治理效能低下的窘境，提升了基层人民政协参与国家治理的效能水平。

第四，基层人民政协协商治理制度优势充分彰显了中国制度的特点、优点以及独创性。中国特色制度优势向治理效能转化的关键在于本土化资源的创新和不忘初心的坚守。人民政协制度是中国人民的伟大创造，其治理优势的释放和治理机制的不断完善尚需以问题为导向，以“人民利益至上”这一根本价值为考核标准。在实践上只有敢于结合本土治理资源的长处，坚守中国特色制度的特点，发挥人民政协民主协商平台的优势，才能最终探索出一条基层人民政协参与国家治理现代化建设的提效增能之路。