食品安全公益诉讼领域惩罚性赔偿制度适用问题研究

邱帅萍，王一然

（湖南科技大学，湖南 湘潭 411201）

近些年，食品安全事件产生的社会影响十分恶劣，食品安全相关问题的不断升级，挑动着国内广大民众对我国食品安全相关问题的敏感神经。对此，最高人民检察院张雪樵副检察长表示，当前就食药安全领域的问题已经和最高人民法院、市场监管总局等相关部门就食品安全开展了积极的沟通，适时将针对性地设置相应的惩罚性赔偿制度[1]。但是，惩罚性赔偿在食品安全公益诉讼中能否适用？应当如何适用？理论与实务界对此莫衷一是。针对上述争论，本文从实践研究和价值判断的角度进行分析来回应上述问题，以期为我国食品安全公益诉讼中惩罚性赔偿的适用提供合理的解决路径。

一、关于食品安全公益诉讼领域能否适用惩罚性赔偿制度的主要争议

惩罚性损害赔偿能否在食品安全公益诉讼中适用，是食品安全公益诉讼领域惩罚性赔偿制度适用的首要问题，在实务界与理论界均存在较大争议。

（一）肯定说及其主张

持该观点的学者认为，请求惩罚性赔偿的主体是消费者，但这并不意味着消费者协会、检察院不能请求惩罚性赔偿。在食品安全公益诉讼案件中，消协和检察院都可以根据我国相关法律中消费者请求惩罚性赔偿的规定参加诉讼。但是，由于合同的相对性原则，检察院和消协只能根据《民法典》中侵权责任篇的相关规定要求生产者或销售者承担惩罚性赔偿的责任。司法实践中亦有不少案例对食品安全公益诉讼中适用惩罚性赔偿予以肯定，其主要理由同样是基于侵权责任。例如，2018年，江西省赣州市中级人民法院针对赣州检察院诉郭某案，作出了被告郭某承担十倍惩罚性赔偿金的判决，该法院在判决理由中阐述了相似的理由，即被告人的行为对于消费者生命健康权造成了极大的损害，不但要担负刑事责任，同样要为民事侵权行为担责[2]。

还有学者认为，在食品安全民事公益诉讼案件中，侵权行为侵害的不是特定民事主体的利益，而是社会公共利益。食品安全民事公益诉讼既能够有效地维护不特定消费者的合法权益，也能够保障社会公共利益，从而达到规范商业经营行为和净化市场的社会效益。因此，食品安全民事公益诉讼中惩罚性赔偿请求权的实现，要兼顾公益诉讼的预防与惩罚功能[3]。青海省海南藏族自治州中级人民法院在马某某生产、销售有毒、有害食品罪一案中，认为马某某的行为对社会公共利益造成了损害，应依法承担相应的民事责任，法院支持了公诉机关在附带民事公益诉讼中提出的主张，判决被告人承担十倍的惩罚性赔偿①参见（2019）青25刑终3号https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=aeb64101 4be74a7bb27baa3e00fd4050，最后访问日期：2020-10-25。。

司法实践在一定程度上对肯定说进行了补充和发展。广东省广州市中级人民法院认为，在消费民事公益诉讼案件中，食品侵权属于特别侵权。按照相关法律规定，如果人们购买的食品不符合安全标准，即便未造成实际损害也可以主张退还全部价款并要求商家承担十倍惩罚性赔偿；另外，消费民事公益诉讼具有补充性、替代性，其一方面是为了维护不特定消费者的合法权益，另一方面是为了让侵权人承担相应的民事侵权责任，因此可以在消费民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿②参见（2017）粤01民初384号https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=00be3d 404dba4e0394f7aaa3010d16b8，最后访问日期：2020-10-25。。

（二）否定说及其主张

持该观点的学者分别从请求承担侵权责任范围的界定与提出惩罚性赔偿请求权的主体两个方面展开论证，指出食品安全公益诉讼领域不应当适用惩罚性赔偿制度。

在请求承担侵权责任范围的界定上，有学者认为，在大陆法系侵权法中不主张惩罚性赔偿，主张的是填平原则，要求侵权人赔偿的数额等同于权利人损失的数额。这种赔偿方式是为了弥补权利人的损失，其适用的是全部赔偿原则，即填平原则，全部赔偿的结果就是填平。侵权法要求的损害赔偿就是填平原则。通过对这类案件进行分析可以看到，起诉方的诉讼请求往往会受到很大的约束，被告往往是承担一种补偿性侵权责任，其中没有涉及到一些惩罚性赔偿的内容。通过对《民事诉讼法》深入研究可以看到，食品安全公益诉讼是消费民事公益诉讼的一部分，因此可以通过消费公益诉讼相关的法律进行处理。在消费公益诉讼中，侵权人所要履行的相应诉讼责任方式一般有：停止侵害、消除危险等。需要清楚地了解到，在相关司法解释中非常详尽地对消费案件侵权责任形态进行了说明，并且将它们认定是补偿性侵权责任③《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十三条规定：“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。”。这些责任方式并不包括惩罚性赔偿，它们的主要目的仍然是为了弥补社会公共利益受到的损害。

在惩罚性赔偿主体范围的界定上，有学者对相关法条进行了分析，并且明确指出，惩罚性损害赔偿以消费者存在实际损失为前提，该请求权的主体只能是消费者。提起公益诉讼的主体不具备直接提出惩罚性损害赔偿请求的资格。根据《民法典》第一千两百零七条可知，对于被侵权人来说，他们可以根据法律规定请求惩罚性赔偿。惩罚性赔偿本身不是针对受到一般侵害的消费者进行的救济，而是对遭受严重人身损害或者死亡的消费者进行的救济。食品是一种产品，食品公益诉讼也应按照《民法典》的规定，只有在消费者存在实际损失时，人民法院才可能支持惩罚性赔偿的诉讼请求，提出惩罚性损害赔偿的主体应当是消费者或者其他受害人。如果消费者有损失，那么他可以通过提起民事诉讼来保障自己的合法权益，公益诉讼没有介入的必要；如果没有损失，那么惩罚性赔偿也就没有了存在的基础[4]。

司法实践中也有不少案例在食品安全公益诉讼适用惩罚性赔偿的问题上持否定态度。例如，广东省深圳市中级人民法院认为，消协本身并非合同当事人，其主张惩罚性赔偿的行为缺乏法律依据。为此，该法院阐明了两个理由：一是损害赔偿责任尚未在消费公益诉讼规则中加以明确，司法解释未明确规定“惩罚性赔偿责任”；二是依据《食品安全法》的规定，惩罚性赔偿请求权只能由消费者提起①参见（2017）粤03民初547号https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=8d07d2 b641224605afdfa86c009bea6c，最后访问日期：2020-10-25。。

二、食品安全公益诉讼领域应当适用惩罚性赔偿制度

为回应我国食品安全公益诉讼理论和实践的前沿性探索，进一步完善食品安全公益诉讼制度，应当对食品安全公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度的必要性进行探讨。这一方面是为了打破前文所述的诸项阻碍，另一方面是为了消解司法实践中适用惩罚性赔偿的困惑，为进一步研究食品安全公益诉讼中惩罚性赔偿制度的规范化适用奠定基础。

（一）适用惩罚性赔偿制度是实现公益诉讼制度功能的基本要求

鉴于食品安全形势的严峻性和复杂性，将危害食品安全的案件纳入民事公益诉讼的管辖范围，其主要目的和实质就是为了要充分发挥该制度的功能，促使我国当前的食品安全问题得到有效控制。

食品安全公益诉讼在食品消费维权中具有替代性、补充性的重要作用。但是对于消费者来说，要开展相应的维权活动往往要付出大量的费用，而且诉讼过程漫长、举证责任过重都是阻碍个人起诉的因素。这些情况的存在会让消费者产生很大的顾虑，从而不再进行维权活动，这就会让一些经营者没有受到应有的惩处，进而得到大量的非法收益。长此以往，对于经济和社会发展都毫无益处。另一方面，惩罚性赔偿制度能够让侵权者付出更大的代价，从而达到遏制侵权活动的目的。但是，惩罚性赔偿制度却经常被纯粹为了获得赔偿的人利用，这会让惩罚性赔偿的功能与立法目的有所不同[5]。如此一来，惩罚性赔偿与公益诉讼的结合就显得尤为必要。食品安全民事公益诉讼的原告是由法律所确定的，这有利于减少恶意诉讼、弥补惩罚性赔偿制度的漏洞。食品安全公益诉讼制度作为程序性法律规范能够使惩罚性赔偿制度这一实体性法律规范得到有效贯彻[6]。

惩罚性赔偿与食品安全民事公益诉讼能够震慑相关违法行为，为对受害者进行赔偿、惩戒违法企业，这两种制度的结合可以更高效地追究违法企业的责任。食品安全民事公益诉讼可以呼吁大量的受害者参加诉讼，让更多的违法者承担责任，惩罚性赔偿则可以增加违法者受罚的金额[7]。二者相结合既能够让违法者交还全部违法所得，又注重惩戒违法行为。既提高了惩罚的覆盖率又强化了惩罚力度，进而震慑其他生产者，预防类似违法行为的发生[8]。在满足公益诉讼制度功能要求的基础上，还应当看到，进一步健全惩罚性赔偿制度，还可以推动公益诉讼制度不断的改进。

（二）适用惩罚性赔偿制度是公益诉讼法律制度完善的需要

通过分析可以看到，人们之所以要开展私益诉讼，是因为想要获得相应的补偿。但公益诉讼是不一样的，其中存在一定的补偿性，同时还要进行相应的惩罚。应当看到，设立责任方式的根本目的在于，对侵权主体科以法律上的不利后果，从而有效保障规则所确立的权利与义务得以实现。由此可见，特定规范对责任对象的调整效果取决于责任方式。若仅要求不法经营者承担一般的侵权责任，将导致经营者可以从违法活动攫取不法利益，显然其追责力度是远远不够的，且难以达到预防和惩治的目的。同时，无法有效的保证食品安全，难以实现该诉讼制度的价值。因此，就此类案件而言，应该对补偿性责任方式进行针对性的优化、改良，并且还要加入一系列具体的惩罚性手段。

食品安全民事公益诉讼的责任方式应当兼具补偿性与惩罚性[9]。对这类诉讼活动来说，之所以要进行惩罚性赔偿，是因为其中有这样几种重要的法律功能：一是惩罚，侵权人开展的一系列涉及到有害食品的产销活动对公共利益造成了极大的损害，没有按照相关规定落实相应的责任，这样的活动存在非常明显的危害性，会威胁到更多不特定消费者的安全，所以其行为应受到法律惩罚；其二为阻止违法行为，即通过对侵权人科处额外的惩罚，当惩罚造成的损失大于其通过违法所获得的利益时，侵权人就会因顾虑高额的违法成本而避免做出侵害食品安全的违法行为[10]。同时，对于侵权主体施加惩罚也会对其他人产生一种警示的作用，使社会成员不敢违反国家法律，以此达到保护食品安全的目的。由此可见，在食品安全公益诉讼领域适用惩罚性赔偿制度具有重要的意义。

（三）私益诉讼中的惩罚性赔偿请求权可以类推适用于民事公益诉讼

在这类公益诉讼方面，能够通过类推的形式，对私益诉讼进行充分的研究，将其惩罚性赔偿请求权适用在公益诉讼方面。在《食品安全法》中，对于消费者的权利做出了明确的界定，他们拥有惩罚性赔偿请求权。在一定程度上，起诉人在公益诉讼中是为了维护大众的权益，如果站在类推适用视角上进行分析，食品安全公益诉讼与民事私益诉讼在本质上是相似的。在私益诉讼中，起诉人有权向人民法院提起惩罚性赔偿之诉，在公益诉讼中也应当可以提出，因为公益诉讼的被告人侵害了社会的公共利益即众多消费者主体合法权益的集合[11]。

《消费者权益保护法》就对该问题进行了详细的说明，其中表示消协有权利开展相应的公益诉讼。食品安全公益诉讼是消费民事公益诉讼的类型之一，因此消协开展公益诉讼可以参照《消费者权益保护法》的有关规定进行处理。《民事诉讼法》中的相关规定表明，检察院能够要求开展这类公益诉讼，不过并没有对消协、检察院另外的一些权利进行说明，比如，能不能提出惩罚性赔偿的诉讼请求等。在前文中提到，对于惩罚性赔偿而言消费者是完全有权利提出相应诉求的，所以消协也可以通过依据消费者维权的法规获得相应的请求权。而相应的，检察院同样也是法规中已经明确认定的公益诉讼起诉人，他们与消协自然拥有相同的起诉权，那么关于惩罚性赔偿的请求权，他们同样能够依据消费者维权的法规获得这项权利。

（四）实行惩罚性赔偿制度是我国司法政策的基本要求

将惩罚性赔偿制度适用于食品安全公益诉讼是我国司法政策的基本要求。近些年，我国经济不断取得突破，人们对生活品质的要求也在不断提升，国家对于食品安全问题也更加关注。习近平总书记对此问题不断强调，并且表示要通过“四个最严”让人们的食药安全得到充分的保障。近年来，在食药领域相关的督查工作积极开展并且得到了有效的执行，但目前部分地区人民群众对食品药品的安全感仍旧不强。通过调研发现，食药品领域公益诉讼一个突出的问题就是公益诉讼震慑严重违法的力度不够大，实践中在公益诉讼领域提出惩罚性赔偿的案例较少。

针对食药方面长期存在的公益诉讼需求，最高检积极进行调研并且下发了《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》，其中提到，对食药安全案件需要进行高度关注，对于相关的公益诉讼活动也要进一步理清其中的问题并且要积极推进惩罚性赔偿，这样就能使违法成本进一步增加，对食药安全方面的违法活动进行有力的震慑[12]。国务院办公厅对该问题同样非常重视并且开展了深入的调研活动，经过长期的探讨也对此进行了详细的说明，在《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中表示应该积极寻求设置相应的惩罚性赔偿制度，这为惩罚性赔偿制度适用于公益诉讼提供了有力的政策性支持和指引[13]。十九届四中全会对该问题进行了全面的讨论，会议表示，对于一些违法活动要进一步提升惩处的力度并且要不断落实好惩罚性赔偿制度。这对于食品安全方面的问题进行了针对性的说明，并且对这类违法活动起到了有效的遏制作用。对于检察院来说，还应当地不断进行调查和探讨。在已经对案件事实有了深入了解并且掌握了相关证据，同时也明确了涉案金额的情况下，可以开展公益诉讼并且有针对性的提出惩罚性赔偿的诉讼请求，同时还要与法院做好交流，达成一致的看法。

为充分发挥食品安全公益诉讼的替代性与补充性的功能，应当实现惩罚性赔偿制度适用的规范化。虽然适用惩罚性赔偿存在实践问题和理论争议，但是从制度功能、政策要求和法理基础等层面不难看出，在食品安全公益诉讼领域应当适用惩罚性赔偿责任。

三、食品安全公益诉讼领域适用惩罚性赔偿制度的具体建议

（一）食品安全公益诉讼领域适用惩罚性赔偿制度的路径选择

关于公益诉讼适用惩罚性损害赔偿规则的制定和完善，应通过出台相关司法解释的具体方式来对其进行修正。按照《民事诉讼法》第五十五条的规定，检察院、社会组织可以进行相应的公益诉讼，这就通过法律的形式对其资格进行了进一步的明确。不过对于求偿方面的问题，相关的条文表述并不是很清晰。而即使是公权力主体，如果没有非常清楚的授权也无法擅自作出处理，这方面的规定还要不断的完善[14]。通过完善相关司法解释，可以使检察机关在食品公益诉讼中普遍提出惩罚性损害赔偿的诉讼请求，大幅提高惩罚性损害赔偿的额度，使违法者承担惩罚性损害赔偿责任，对潜在违法者形成强大警示和震慑。

从法理的角度而言，之所以通过司法解释的方式而不是通过立法或者修改法律的方式来完善相关制度，是因为我们应当将现有法律的规定看作是合理的。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[15]既然信仰法律就不应随意主张批判和修改法律，而应当从更好的角度分析和解释法律疑点，对抽象的或有疑问的法律表述应当及时做出善意的解释或推定，将“不理想”的法律条文解释为理想的法律规定。这就需要通过司法解释的灵活性来保持法律的稳定性[16]。虽然，与消费领域民事公益诉讼相关的司法解释在关于具体民事责任承担方式中并没有规定“损害赔偿”责任，但是，其他司法解释对于“赔偿损失”进行了详细的说明，将其当成是民事承担方式①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”。这使得《解释》第十三条在各种民事责任后的“等”字有了更多的解释可能性[17]。

（二）明确食品安全民事公益诉讼中请求惩罚性赔偿的主体资格

关于公益诉讼原告能不能成为赔偿请求权主体，一直以来是实践中存在的一个重要问题。根据法律的规定，其中对于请求权主体基本上都明确规定为消费者。有学者认为，对于惩罚性赔偿金来说，一般是被侵权人在自身权益受到损害的情况下所享有的赔偿请求权，这项权利是完全属于消费者的，所以要通过被侵权人来确定怎么应用该权利。公益诉讼维护的是广大公共利益，要根据公共利益的受损情况来确定对应的责任，这样才能符合规定的标准，达到其预期的目的。

公益诉讼主体可以作为惩罚性赔偿请求权的主体请求惩罚性赔偿。不应当把食品安全公益诉讼的起诉资格规定得过于宽泛，因为其不是大多数情况下所采用的救济方式，而是补充司法救济和行政救济制度的手段。根据相关法律规定，检察院、消协能够作为公益诉讼的主体并且对相关的不法行为进行针对性的诉讼。这意味着消协和检察院作为消费者代表在诉讼过程中享有消费者的权利[18]。因此，公益诉讼主体可以被视为拥有惩罚性赔偿请求权，同时他们不能无限度地行使消费者的权利。按照相关法规，消协可以自己进行公益诉讼，还可以对消费者提供强有力的帮助让他们进行私益诉讼，也就是说消协只能依据《消费者权益保护法》的规定请求生产经营者支付惩罚性赔偿金。法律规定了可以提起公益诉讼的组织、机关，只有在缺少这类组织或者这类组织不提起诉讼的情况下，检察院才能提起相应的诉讼，这些规定在一定程度上防止了请求惩罚性赔偿的权利被滥用。由此可见，支持消协和检察机关主张惩罚性赔偿是有法律依据的，在明确请求权主体的基础上，关于赔偿金的计算基数也应当确定[19]。

（三）确定食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿的计算基数

针对此类公益诉讼开展相应的惩罚性赔偿一般要确定具体的计算基数，通过长期的探究，现在比较常见的有这样几种办法：一是通过不法利润认定；二是通过销售额认定；三是通过一系列措施认定损失的公共利益额度。

其实，比较切合实际的应该是通过销售额进行认定。首先，由于通过当前的认知能力很难对公共利益损失进行一定的量化处理。制售有害食品的企业受到惩罚，势必会对相关食品行业的公信力造成威胁。通常情况下对于合法经营的业主来说，他们的产品是达标的，但是顾客并不了解，要想让顾客重新选择自己的商品就要进行推广宣传才能跟有害产品进行区分，这样也会让经营成本变多。同时，因为存在食品安全方面的不足，相关部门势必会积极开展行动并且使公共投入进一步加大。所以，从事有害食品经营活动的企业会对很多人造成伤害甚至影响到行业、政府等的信誉，然而信誉的损失很难进行量化处理。但对于销售额就可以更好的进行量化，这与现实情况比较符合。其次，在其计算基数使用销售额的情况下会更加合理，并且有一定的正当性。将一些有害食品进行售卖会让不法商家得到大量的交换价值。而这正是消费者损失的部分款项。所以，通过这样的方式是非常合理的[20]。再次，这样对司法实践也是非常有利的，更加便于进行操作。一般来说，销售额是比较简单就能确认的，并且非常便捷的进行取证，这样就会更好的对此类非法活动进行处理可以对公共利益起到良好的维护。通过对食品私益诉讼进行了解，可以以其中10倍的赔偿标准作为重要的依据，在公益诉讼中先确定具体的销售额，之后在决定赔偿金额的时候以销售额的10到20倍计算赔偿标准是较为科学的。当然，具体倍数还应结合案件的实际状况针对性地予以确定。

（四）明确赔偿金的使用和分流模式

在完成判决之后该怎么分配惩罚性赔偿金，现阶段缺少必要的规定，现在很多的实施方式往往是通过法理进行针对性推导，没有通过司法实践进行有效的证实。往往是判决完成就没有充分思考这部分款项的处理问题。就算在公益诉讼中胜诉，也无法判定赔偿金的归属。在具体的操作中，不少法院往往对具体的数额有一定的判定，不过对于具体的归属则是比较模糊的，往往存在各种不同的结果。要探索建立消费者信托基金、食品企业质保基金，规范赔偿金的使用和分配。赔偿金的使用与分配可以借鉴国外集团诉讼中损害赔偿金的处理方式，在结合我国实际的情况下，探索出符合我国国情的公益诉讼惩罚性赔偿金的使用分配方式。为了对未确认的成员救济达到类似支付赔偿金的效果，履行的方式可以规定消费者信托基金、将剩余金额返还被告等方式[21]。

与之相似的，惩罚性赔偿金可以先予以留存，以备救济未来处境相似的人。为了应对之后出现新受害者的情况，可以通过参照现有的受害者数量和受损严重程度来对未知的受害者情况做出判断，进行一定比例的预留，据此向生产经营者提出惩罚性赔偿的要求。之后如果出现企业破产的情况，即使出现新的受害者也可以根据民事赔偿优先于行政赔偿的原则，依据消协与企业之前协商确定的赔偿标准，优先对新出现的受害者的损失进行赔偿。在事情发生后的一段时间，消协应按时向企业与地方法院反馈惩罚性赔偿金使用的情况，如果获得的惩罚性赔偿金在赔偿受害者的经济损失后仍然有余额，消协可以在尊重企业意见的前提下将剩余金额返还给企业或者另做处理。另一方面，如果消费者没有提起惩罚性赔偿之诉会被视为是放弃了惩罚性赔偿，为了达到公益诉讼保护社会公众合法利益的目的，这样既能够激励消费者承担诉讼责任，也能够弥补尽可能多的消费者所受的损失；预留金剩余的部分专款专用，用于因食品安全问题引发的消费者救助工作[22]。