新发展阶段乡村治理亟待理清的四个关系

李文政

（菏泽学院马克思主义学院，山东 菏泽 274000）

在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我国进入全面建设社会主义现代化强国、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。乡村治理是新发展阶段全面推进农业农村现代化建设的一个重要抓手。进入新发展阶段需要将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿于发展的全过程和各领域；需要更好发挥政府作用，加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，提高基层治理水平；需要构建新发展格局，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来；需要实施乡村建设行动，统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌；需要增强城乡区域发展的协调性，健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动。因此，要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，理清乡村治理中的一元治理与多元协同治理、公共服务供给与乡村美好生活需求、乡村规划的现代化和乡土文化以及新型城镇化和乡村振兴四个关系，进而提升乡村治理效能。

一、理清政府主导的一元治理与多元协同共治之间的关系

1.政府主导的一元治理仍然是当前乡村治理主要模式

长期以来，乡镇政府在乡村治理中处于主导者地位，形成了政府主导的一元治理模式。近年来，虽然一些地区在乡村治理模式上进行了创新性探索，例如温岭市“民主恳谈会”、桐乡市的“枫桥经验”以及象山县的“村民说事”等，但是不少地区尤其是欠发达地区在乡村治理实践中延续着政府主导的一元治理模式，主要体现在四个方面。首先，科层式的治理模式。乡镇政府下达任务和目标责任书，村委会执行任务，落实目标责任书。村委会既要完成乡镇政府下达的目标任务，又要依法承担村民的自治诉求，但村委会既无行政权，又无财政权。村庄规划设计、公共服务供给等乡村公共事务，均需经乡镇政府决策和批准方可推行。其次，村级自治组织行政化。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，乡镇政府与村委会之间是指导、支持和帮助的关系。然而事实上乡镇政府通过干部选举、绩效考核等方式，在一定程度上把村委会打造成了下级执行机关或者准行政组织，村民自治权利也被行政化[1]。再次，社会组织游离于乡村治理之外。在一元治理模式下，村民调解委员会、说事会、红白理事会等社会组织对乡村公共事务参与度较低，一般主要参与红白理事、邻里纠纷、家族事务等与乡镇政府和村委会治理范围无重叠的纯民间事务。最后，企业和乡村精英参与乡村治理的困难较多。企业参与乡村治理存在着项目审批程序复杂、扶持政策难以落地、融资困难等问题，影响了企业参与乡村治理的积极性。乡村精英参与乡村治理存在着外来精英吸纳与培育不足、本地乡村精英流失严重等问题。政府主导的一元治理模式侧重于管理，强调政府在乡村治理中的主导地位，更多依靠的是行政手段，较为注重财政经费和人员投入，导致村民自治组织呈现附属行政化现象，村民、社会组织、企业和乡村精英参与乡村治理的程度较低。长此以往会增加政府负担，减低治理效能。

2.建构多元协同共治模式

党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会细化和拓展了这一战略目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中强调，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，这就要求尽快完成从管理型政府向服务型政府、从乡村管理到乡村治理的转变。多元协同共治就是由基层党组织、乡镇政府、村委会、村民代表、乡村精英、社会组织和企业共同完成乡村公共事务治理的过程。多元协同共治模式更加强调治理的科学化、民主化、现代化，多元协同共治有利于发挥各治理主体的优势，共同解决较为复杂的、职能交叉的乡村公共事务，以便于有效维护各相关群体的利益，提升乡村治理效能。同时这一模式也有利于吸收社会资本用于乡村治理，减轻财政负担。因此，新发展阶段理清乡村治理中政府主导的一元治理与多元协同共治的关系，必须改变一元治理模式，积极构建基层党组织、乡镇政府、村委会、村民、社会组织、企业和乡村精英多元主体共建共治共享的乡村治理格局，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

新发展阶段建构乡村治理的多元协同共治，需明确各治理主体的角色定位。各治理主体应各司其职、密切配合、共商共建共享，在集思广益、科学决策、协调协商一致中完成乡村治理事务，提升乡村治理效果[2]。多元协同共治模式明确了基层党组织在乡村治理中的领导核心作用以及政府在乡村治理中的指导、组织和推动作用。农村基层党组织是实施乡村振兴、推进乡村治理和组织开展乡村各项工作的领导核心。乡镇政府是乡村治理的指导者、推动者和组织者。乡镇政府应充分利用其行政资源和信息资源为乡村治理提供政策支持和建议指导，统筹把握农村经济社会发展的大方向，科学合理地制订乡村经济社会发展规划，积极整合社会资源，推动乡村治理的进程和乡村振兴战略的实施。同时，乡镇政府积极指导村民自治。村委会是乡村治理的实施者、执行者，在农村经济社会发展、公共事务治理等方面发挥着不可替代的作用。村委会具体承担着乡村发展规划、村务决策、村务管理、基础设施建设、公共服务供给、乡村资源整合、村民技能培训等。村民是乡村治理的重要参与者，也是乡村治理的受益者。村民参与乡村治理，有利于实现村民利益诉求的有效表达，有利于乡村治理政策的制定和实施更加契合村民利益和实际需求，有利于乡村治理的决策更加科学、民主，有利于理顺干群关系，维护社会和谐稳定。社会组织是乡村治理的参与者、协调者之一。社会组织参与乡村治理有助于协调利益纠纷，建立自治、法治和德治相结合的现代乡村社会治理体系。农村社会组织由村民自愿组成，主要职能是参与乡村治理、维护村民利益、协调解决乡村事务、调解村民纠纷等[3]。村民调解委员会、说事会、红白理事会等农村社会组织一般由德高望重的人士，例如退休返乡干部和教师、家族族长、地方名人、致富带头人、农业技术能手等组成，这些人士大多具有较高的社会威望、丰富的社会经验、高明的乡村工作手段和较强的群众工作能力，在处理房屋拆迁、修路占地、宅基地争议、邻里矛盾等民间纠纷方面发挥着重要作用。

二、理清公共服务供给与乡村美好生活需求之间的关系

1.公共服务供给与乡村美好生活需求之间存在落差

习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾也随之转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。进入新发展阶段，村民对美好生活需要的层次、质量和范围更高，而发展的不平衡不充分问题依然突出。目前，乡村的公共服务供给不足，无法满足村民多方面和个性化的需求，例如农村养老院和疗养院建设、农田水利设施建设、村民子女的教育、电子商务培训、农业技术推广与培训等公共服务供给明显不足。究其原因，一是乡镇政府“事权”与“财权”失衡，财政资金不足，无力提供更多、更好的公共服务。二是多数乡村的公共服务供给主要由政府承担，企业等其他治理主体参与较少，公共服务市场化供给不足。三是在公共服务供给中存在形式主义，例如媒体曝光的零交易记录的村级电子商务服务站、农村厕改工程中新建的厕所成为摆设等。四是公共服务供给明显滞后或者超前，不能满足村民的现实要求，例如一些部门提供的农业信息服务滞后导致农产品滞销。五是公共服务项目后续管理跟不上，例如项目建成移交乡村社区后因后续管理费用、人员薪资支付等问题导致项目不可持续。

2.完善公共服务供给机制

基于共享和开放理念持续完善公共服务供给机制，是新发展阶段乡村治理的着力点。在处理公共服务供给与乡村美好生活需求之间关系时，一方面要更加注重公平公正，积极解决发展的不平衡不充分问题，让村民共享经济高质量发展和现代化建设的成果，另一方面应更加注重公共服务供给的质量和村民对乡村美好生活的需求，大力推进公共服务供给侧结构性改革，整合和优化资源配置，实现公共服务精准供给，把有限的资源投入到村民急需的地方去。

首先，新发展阶段要优化政府财政保障机制。一定的财权与事权是乡镇政府提供足够的、高质量的公共服务的前提，为此，新发展阶段要为乡镇政府提供公共服务予以财政保障。同时，地方政府要积极出台经济政策，创建良好的制度环境，支持和鼓励乡村发展特色产业，增加乡村财政收入。同时，应强化分析研判，实现精准供给，将有限的社会资源投入到乡村教育、社会保障、公共卫生等薄弱环节。

其次，新发展阶段要调动村民参与公共服务供给的热情。新发展阶段公共服务供给的目标是最大限度满足村民多样化、个性化的现实需求，引导村民参与公共服务，能够大力提升公共服务效率，增进村民对公共服务的认同和支持，提高公共服务的民主化、科学化水平[4]。因此积极调动村民参与公共服务尤为必要。引导村民参与公共服务，应提升其参与意识和参与能力。增强村民对自身在乡村公共服务供给中的主体地位的认识，鼓励其在公共服务供给中积极表达意见、建议和诉求，为乡村治理献计献策。例如贵州省安顺市平坝区乐平镇政府积极探索公共服务供给新模式，通过镇村联动修建公路，财政出资购买原材料，充分调动塘约村村民义务参与修路，仅用28天就修好一条长约4公里的柏油公路[5]。

再次，新发展阶段应鼓励支持社会组织、企业参与服务供给，推动公共服务供给市场化运作。社会组织作为乡村治理的主体之一具有下情上达、协商沟通等优势，有助于促进政府与村民、村委会之间的沟通合作，及时缓冲和化解社会矛盾。虽然目前多数地区的乡村治理仍然实行的是政府主导的一元治理模式，但是因为资金、人力不足等问题，政府提供的公共服务无法满足乡村振兴战略和基本公共服务均等化的要求。社会组织通过发挥其运作灵活、成本低等优势，满足村民多元化、差异化的服务需求，弥补政府在公共服务供给方面的局限。例如不少地方的村民自发成立了乡村公益组织，通过自愿捐款、拉赞助等方式为乡村提供路灯维修、困难村民帮扶、治安维护和文化娱乐等公益性公共服务。

乡镇政府、乡村社区可以采取与公司、企业等市场主体合作开发、承包经营，或者由政府、社区购买市场主体社会服务的方式提供公共服务。陕西省泾阳县引入市场化服务解决农村环境卫生治理难题的方式创新值得借鉴。泾阳县通过政府购买公共服务的方式，创新建立“统一收集、统一清运、集中处理、资源化利用”的新模式，变过去“村、镇、县”三个管理主体为第三方公司一个主体，统一规划农村生活垃圾清运线路，有效破解了农村环境卫生治理的难题。“泾阳市场化服务解决农村环境卫生治理难题”被农业农村部、国家发展改革委等评为全国首批18个农村公共服务典型案例[6]。

三、理清现代化的乡村规划与传统的乡土文化之间的关系

乡村治理现代化的一个重要方面就是贯彻创新、协调和绿色理念做好乡村规划。创新理念强调在乡村规划中要融入现代化元素，要体现乡村经济社会发展的新成就。协调和绿色理念则强调乡村规划要与乡土文化协调一致，注重历史文化传承和生态环境保护。新发展阶段做好现代乡村规划是乡村走向现代化的必由之路，但是做好现代乡村规划不是要全面否定本地历史传统和文化特色，一味追求乡村规划的“高端大气”，而是应当按照2013年12月中央城镇化会议强调的那样，要让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁。

1.片面的政绩观造成了乡土文化的流失

首先，片面的政绩观主导下城镇化建设的误区。一些乡镇干部急于求成的政绩观导致了乡土记忆的流失。2015年1月，习近平总书记在云南调研时指出，新农村建设要充分体现农村特点，符合农村实际，要注意保持乡风乡貌和乡土味道，留得住青山绿水，记得住乡愁。2016年4月，习近平总书记在安徽调研时又一次强调，新农村建设要遵循农村发展规律，注意保持乡村风貌、乡土味道和田园乡愁。显然，一些乡镇并没有将这一精神理解和贯彻到位。我国长期坚持以经济建设为中心的原则，并把经济增长方面取得的成绩作为政绩评定和干部升迁的重要依据，受此驱动，一些地方出现了拆迁传统民居破坏乡村风貌的现象。部分乡镇政府将乡村建设理解为建设新民居、新道路，机械模仿城市或者西式建筑样式，导致乡村特色消失。

其次，乡村规划欠缺整体性思路。因缺乏整体性思路和调研论证，部分地区盲目模仿城市化布局和其他乡村已有模式，最终造成千村一面，既丢掉了本地特色和乡土风貌，又浪费了社会资源，增加了规划成本和村民负担。此外，一些村镇干部的城市情节和乡村规划设计人员对乡村本地特色、人文景观、民俗文化、乡愁记忆缺乏了解，也是造成乡村规划同质化的因素之一。美国著名规划理论家凯文·林奇认为，地方特色就是一个地方的“场所感”，这种地方特色能使人区别地方与地方的差异，能唤起对一个地方的记忆[7]。加拿大人文主义地理学家雷尔夫指出，“随意根除那些有特色的场所，代之以标准化的景观，由此导致了场所意义的缺失”[8]。场所感的削弱，必然会造成人们与乡村故土家园的疏离，进而导致人们对乡村故土归属感和乡愁记忆的流失。

2.传承乡土文化的现代乡村规划思路

本地特色和乡土文化传承是乡村发展的生命力所在。新发展阶段乡村规划应当贯彻新发展理念，争取做到一村一特色，切忌重复模仿和照搬城市模式，要体现本地特色、本地风俗、民族特点和文化传统，要体现历史传承和乡愁记忆。

首先，新发展阶段乡村规划要处理好发展、保护和传承的关系。发展是保护和传承基础上的绿色发展，保护则是为了在传承基础上更加协调的发展。因此，做好乡村发展规划必须处理好发展、保护和传承的关系，努力打造具有本地特色的现代化乡村。乡村风貌的保护是乡村规划中需要关注的重点之一。乡村风貌源自于地域性历史文化的长期积淀，一般包括地理风光、建筑特点、空间布局、社会习俗、乡村文化和风土人情等方面。乡村规划要注意保护好标志性地理景观和人文景观，例如山川湖泊、古树名木、亭榭楼阁、特色民居、古井凉亭、名人故居和历史遗迹等。在民居建设方面，要能体现和谐统一的整体风貌和历史特色，要注意传承本地建筑的结构布局、空间构成和装饰手法，要做好对古城门、古建筑、古塔和古会馆等标志性建筑和民风民俗类建筑的维修和保护。要在科学规划的基础上，维护好具有本地特色和历史特色的乡村既有规划格局。要深入挖掘、开发历史村落的街道、小巷、胡同、祠堂和牌坊等历史文物价值和旅游资源价值，对已经被侵占或破坏的古村落、历史遗迹等，要努力恢复原貌；做好一些新建、改建村落的规划设计工作，要力求与古村落在建构样式、空间布局等方面保持协调性，以保持本地村落的整体性、统一性[9]。

其次，新发展阶段乡村规划要注重乡愁记忆和情感的延续。乡愁记忆是可识别、可记忆的文化密码，是建设文明乡风、淳朴民风的根和魂，是特定民族、特定群体的精神归属，是团结和凝聚人心的情感纽带[10]。乡愁情感最基本的寄托就是故土家园，因此，要因地制宜，利用本地地缘优势，依据新发展理念，科学规划设计乡村发展模式；要在良性发展的基础上加强对传统家园的保护，强化对其地理标志和人文标识的修复，防止过度商业开发对传统家园的破坏；要能睹物思乡、睹物思情，唤起乡愁记忆。要在乡村规划中积极融入诸如竹楼、土楼、茅草屋、木屋、水井、石磨和旧农具等带有乡愁情怀的乡土元素，并通过这些乡土元素唤起人们的故土情怀和旧时记忆。

再次，新发展阶段乡村规划要注意乡土文化传承。“乡土文化深扎在人类古老悠远的精神地层中，蕴藏着传统文化的骨血，是文化之根，由此乡村成为连接人类心灵的脐带。”[11]因此，在乡村规划中，在强化社会主义先进文化引领和主导作用的同时，要深入挖掘民族传统文化和乡土文化，将乡村民俗、村落、节日、家族、宗祠和乡贤等文化元素去粗取精，融入村落布局、建筑民居、街头巷陌和村规民约之中；要挖掘乡村文化特质，打造特色文化品牌，传承好诸如春节舞龙舞狮、元宵节赏灯、清明节祭祖、端午节赛龙舟和中秋节赏月等具有浓郁特色的传统文化习俗；要充分发挥传统文化和乡土文化的现代价值，并使之与弘扬社会主义核心价值观和建设文明乡风相结合，努力打造乡愁记忆与现代文明相结合的现代化乡村[12]。

四、理清高质量的新型城镇化与新时代的乡村振兴之间的关系

1.新型城镇化与乡村振兴关系的认识

新型城镇化和乡村振兴是国家治理现代化面临的两大历史性任务，理清二者之间的关系，是新发展阶段乡村治理的着力点。当前乡村治理面临着新型城镇化与乡村振兴“反向拉扯”的困境。改革开放以来我国不断推进工业化、城镇化，在一定程度上带来了农村劳动力、土地等资源的流失。由于大量的资金、土地和人才等生产要素流向城市，在一定程度上导致了乡村“空心化”的问题。随着我国社会主要矛盾的转化，解决发展最不充分的乡村和最不平衡的城乡问题迫在眉睫，为此，国家提出了乡村振兴战略。“这便是新型城镇化与乡村振兴‘历史夹缝’之中的乡村治理”[13]。推进乡村振兴需要生产要素回流，在社会结构方面城乡之间存在的二元分化阻碍了城乡要素的自由流动与公共资源的合理配置。同时，由于城乡融合发展的体制机制及政策体系不健全，致使农村资金、人才等要素严重不足，进而导致新型城镇化与乡村振兴之间产生内在张力[14]。

实际上，新型城镇化与乡村振兴两大战略是相辅相成的融合关系，这种融合表现在乡村和城镇在空间上的并存性、农业农村现代化与城镇化在时间上的继起性以及乡村振兴与新型城镇化战略在本质上的一致性[15]。城镇化与乡村振兴都是解决三农问题的重要途径。城镇化为农村劳动力提供了大量就业机会。实施乡村振兴，有助于推进土地制度和农村产权改革，推动农村人口向城镇转移。新型城镇化也为乡村振兴储备、培训了人才，积累了技术、资金等优质资源。随着乡村振兴战略的推进和农业农村优先发展政策的实施，一批具有资金、技术优势的城市人口和转移到城市的、接受过城市生活熏陶、职业培训的部分农民会回流到农村，大量的资金、技术也会流向农村，助力乡村振兴。实施乡村振兴也有利于提升农产品质量，更好地满足城镇人口消费需求[16]。另外，乡村振兴还可以推进农村生态环境整治和生态文明建设，为新型城镇化提供生态支撑[14]。

2.推进新型城镇化与乡村振兴融合发展

新型城镇化与乡村振兴之间是相互依托、相互促进和融合发展的辩证统一关系。新发展阶段推进乡村治理现代化的一个重要方面就是基于协调和共享理念，科学规划城乡发展规模和结构布局，健全新型城镇化与乡村振兴融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，努力解决好城乡发展的不平衡不充分问题。

首先，新发展阶段应科学规划城乡发展规模和结构布局。新型城镇化与乡村振兴是缩小城乡差距、推动城乡平衡发展的两大战略，政府在做好顶层设计时，要从全局的角度充分考虑总体规划方案的整体性、系统性和协同性，改变乡村从属于城市的观念，明确乡村在城乡关系中的平等地位和在国家建设中的主体地位，把城市和乡村作为一个整体纳入国家建设的进程；要贯彻协调理念，加强系统谋划，推进新型城镇化与乡村振兴两大战略协调发展；要强化城乡优势互补，统筹城乡发展空间，形成科学合理的城市化和农业发展新格局；要贯彻绿色理念，各地区应在中央总体规划的基础上，结合本地经济社会发展现状，立足自身优势，打造本地特色，在充分考虑资源、环境承载能力的基础上，编制本地发展规划[16]；要融入新发展格局，坚持两大战略双轮驱动，构建城乡融合、区域一体、多规合一、共建共享的规划体系，打造城乡和谐互补、美美与共的发展形态。

其次，新发展阶段应健全支农惠农机制。政府要加强对支农惠农政策执行的领导和监督，形成党委领导，各相关部门分工负责，协作共管，责任到人的工作机制，从组织领导和机制运行上确保支农惠农政策执行到位。要加强督促检查，及时发现和纠正政策执行过程中出现的偏差问题；要完善补贴与激励相结合的政策措施，逐步提高补贴水平，实现补贴资金效益最大化；要完善主要农产品价格形成机制，稳步提高粮食等农产品收购价格；要加大农业基础设施建设资金投入力度，切实扭转农业基础设施建设滞后局面；要强化农村科技服务体系建设，提升在农产品质量监管，农业技术推广、农业气象服务和动植物疫病防控等方面的社会化服务能力；要健全农业信贷担保体系，支持各商业银行扩大农业信贷担保贷款规模和范围，创新金融产品，破解农民“融资难、融资贵”的难题，缓解农业农村发展资金不足的问题[17]。

再次，新发展阶段应健全人才培育机制。要统筹城乡职业教育培训体系，要强化教育培训，大力培育乡村振兴、乡村治理所需管理人才、技能人才、农业技术培训人才和致富带头人等，使他们成为乡村振兴和乡村治理的引领者、先行者、实践者；要积极培育懂技术、有知识、会经营、爱农业的新型职业农民，大力提高其应用农业科技、参与市场竞争和自主发展能力；要创新乡村人才引进机制，鼓励有志之士投身乡村建设，解决好由谁种地、由谁振兴的问题；健全城乡科技人才、创新创业人才、专业人才交流合作机制，完善城乡人力资源保障体系。

另外，新发展阶段应健全利益协调机制。利益协调机制的主要目标是激发城乡各类市场主体活力。其中要让农民分享更多增值收益，激发农村资源要素活力。土地是农村重要的资源，当前要在确权赋能、“三权分置”的基础上，创新土地流转机制，深化征地制度改革，盘活农村宅基地、农房等闲置资源，提高农民收益。同时，还要激发城市资源要素活力，促进城乡产业对接互补、融合发展，构建城乡共商共建共享的命运共同体[14]。

最后，新发展阶段应健全法律保障机制。具体而言就是要完善相关法律法规，确保城乡权利平等。目前，城市劳动力与农民工同工不同酬的现象依然存在，因此，应进一步完善《劳动法》的有关规定，完善按劳分配、同工同酬的实施细则，确保城乡劳动者享有平等工作待遇和公平就业机会。同时，健全土地公平交换的法律法规，逐步完善土地征收制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，完善被征地农民保障机制，防止因土地财政损害农民的利益。此外，还应完善重要农产品利益补偿的法律规定，从法律上建立重要农产品生产保护区的利益补偿机制，加大对重要农产品生产地区的转移支付力度和对农民收入的补贴力度，以保障重要农产品有效供给[18]。