德国实施开放性难民政策的现实考量与启迪借鉴

吴 玲，赵 悦

(东北农业大学 马克思主义学院，哈尔滨 150030)

和平与发展的时代背景下，中东、北非等局部区域仍然面临着持续动荡，国家政府更迭频繁，国内局势复杂混乱，生活在这些地区的人们被迫另寻一个相对和平稳定的生存之地。他们通过地中海、巴尔干等逃亡路线进入欧洲，涌入德国、瑞典等社会福利较高，对待难民相对友好的国家。难民的持续涌入形成了巨大的难民潮，引发了2015年欧洲难民危机。在解决难民危机的过程中，德国实施了开放性难民政策，“开放性难民政策也被称作对难民的‘欢迎’政策，它不仅仅是一种人道主义救助的国家姿态，更展现出德国上下对难民友好欢迎的认知态度，具化为一系列较为宽松的难民政策措施，并融入在国内与国际难民治理政策体系中，具有多重的理论意蕴”[1]。

1 德国实施开放性难民政策的逻辑考量

面对难民人数激增的严峻挑战，欧盟提出了“地中海难民共识”“一切难民的摊派均应构建在所有国家自主自愿的基础上”等政策措施。但是面对巨大的难民危机，欧盟内部出现分歧。一方面，德国于2015年9月开始以完全开放的姿态接纳难民，默克尔总理声称：“我们能够做到”。另一方面，一些成员国对欧盟实施的难民配额分配政策持质疑或否定态度，拒绝执行，并且指责德国实施开放性难民政策是导致欧洲难民危机不断恶化的根本原因。面对空前的难民危机以及成员国的抱怨刁难，德国从沿袭人道主义价值观的优良传统、助力经济社会发展的客观实践、彰显大国责任担当的主动作为等考量，坚决实施开放性难民政策。

1.1 沿袭人道主义价值观

在德国政治文化中，人道主义价值观是始终贯穿价值选择的重要选项，默克尔在难民政策上的坚守实质上就是这一价值选择的具体体现。首先，德国对难民的人道主义救助传统由来已久。经历过二战的德国，一直反思着种族主义和极端民族主义带来的灾难，由衷地感激曾经接纳过受政治迫害反纳粹公民的国家，认为自己有义务对受政治迫害的难民伸出援助之手，承担更多救助难民的责任。因此，德国率先打破《都柏林公约》，向难民敞开怀抱。在德国，如果一个政党违反了人道主义价值观，那么一定会给自身带来巨大的政治风险。其次，德国民众支持。难民危机开始时，德国电视台开展的民意调查显示当时的社会舆论导向偏向是欢迎难民，超过六成的德国民众同情难民的遭遇，同意接收难民入境，支持实施开放性难民政策。可见，德国政府实施开放性难民政策的考量与民众支持人道主义援助密不可分。最后，默克尔自身的感同身受。默克尔出生成长于东德，她曾亲眼目睹东德人向西德逃亡的情景，她对国家的动荡和亲人分离有着更为切身的感受，对难民的宽容与同情最为真挚，积极主动地接纳难民是她最初的设想。

1.2 助力经济社会发展

一方面，德国作为欧盟成员国中经济社会发展名列前茅的国家，雄厚的经济实力为接收大量难民提供了财力支持。仅2015年上半年德国的财政盈余就已经达到211亿欧元，客观上为接收难民提供了可能性。另一方面，作为一个工业品牌享誉世界的老牌工业大国，德国本土对劳动力数量有着巨大的需求。而且，德国当时正深陷人口老龄化困境，65岁及以上的人口超过总人口的21%，预计2020年德国专业人才的缺口将达到130万。因此，德国企业希望政府实施难民融入政策，开发与培训难民中的青壮年群体，以便更高质量地接收他们分批进入劳动力市场，填补劳动力匮乏缺口。与此同时，语言和职业等培训工作也将会给德国本土创造大量的就业机会，在一定程度上能够提高相关行业就业率，促进德国经济持续增长。

1.3 彰显大国责任担当

在2014年慕尼黑安全会议上德国国防部长冯德莱恩明确宣布：“德国有义务和责任为解决国际冲突做出自己的贡献，无论是从安全角度还是从人道主义出发，德国不可冷漠旁观。”[2]在应对史无前例的欧洲难民危机之初，德国做到了言行一致。作为一个有实力且敢于担当的大国，德国一直在不遗余力地努力成为引领欧盟前进的主导力量，但是基于特定的历史渊源，它保持着一定的克制态度，努力与欧洲各国进行谈判，试图通过自己在解决欧洲难民危机中发挥主导与示范作用，推动欧盟各国在永久性难民配额机制上达成妥协，共同解决欧洲危机。2015年8月21日，德国宣布不再秉持“第一责任国”原则，将尽可能地为难民提供帮助，同年8月25日，德国联邦移民与难民局郑重宣布将暂停“都柏林公约”，同年9月4日，德国允许大批难民经奥地利进入德国，并将“接收难民数量不设上限”列为国家重要任务，同年9月7日，德国宣布，为了更高效地应对和解决难民问题，将追加60亿欧元的公共预算，同年10月15日，联邦参议院讨论通过“避难一揽子”法案，该法案放宽对避难申请的审核要求，进一步简化了对避难申请的审批流程，并承诺为难民提供更加完备的社会融合服务。

2 德国实施开放性难民政策的现实困境

开放性难民政策的实施给难民带去了生的希望，但却使得德国身陷囹圄。德国国内矛盾升级，经济负担加重，政权危机爆发，文化冲突加剧，致使社会动荡不安。同时，欧盟内部矛盾激化，面对如此巨大的难民危机，欧盟中的一些成员国想要置身事外，打着本国利益优先的旗号拒绝执行统一的欧盟难民政策，并且斥责德国实施开放性难民政策为“道德帝国主义”。

2.1 经济不堪重负

截至2018年12月初，在德国正式登记的难民总人数超过200万。据报道，欧盟承诺向接收难民的成员国提供安置补贴，执行标准为每位难民6 000欧元，但具体执行的实际情况是每位难民6 000欧元的安置补贴仅为实际安置难民所花费用的二分之一，剩下的二分之一仍需要成员国自行承担。在对难民申请进行审核期间，难民的衣食住行等费用全部由德国政府承担。接收难民后，德国政府会为每位难民每月提供670欧元安置款以帮助其更好的生活。为了容纳更多难民，德国在全力改建、扩建旧兵营、废旧厂房等基础设施的基础上，大力资助各个联邦州新建难民营，仅2015年就花费50多亿欧元。作为一个工业大国，德国有着严格的行业准入门槛，如果想要将难民当中的青壮年转化为具有竞争力的劳动力进入德国的劳动力市场，就必须使其重新接受长期系统化的培训与教育，这势必是一个漫长的资助过程。支撑以上活动展开的大量开支主要是依靠税收，这在加重政府财政负担的同时，也直接加重了德国本土民众的经济负担。

2.2 政治风波加剧

难民人数的激增使得德国承载难民的能力迅速达到上限，各种问题也都随之而来。经济负担的加剧，暴力恐怖事件的逐步升级加剧了德国民众对开放性难民政策的不满，在极右翼势力的煽动下，本土民众排外情绪高涨，反难民示威游行活动大规模爆发，主流社会与难民的对立逐渐加深。在此背景下，“左”“右”之争愈加激烈。基督教社会联盟反对继续实施开放性难民政策，要求联邦政府重新考虑难民政策。基督教民主联盟内部也不乏对开放性难民政策的不满之音。[3]德国另类选择党也趁势大做文章，夺得德国政坛一席之地。2018年10月29日，默克尔在基民盟党内发布会上明确表示，在12月举行的基民盟党代会上，她将不再参与党主席的竞选，未来也将不再竞选总理一职。

2.3 文化冲突升级

如何实现来自不同国家、不同民族的难民与德国当地人的文化融合是摆在德国面前的又一个亟须解决的难题。伊斯兰化倾向就是文化冲突的隐患在德国社会生活中的一个显著表现。一直以来，由于对穆斯林难民缺乏接触和了解，崇尚自由平等民主博爱的德国基督教民众对穆斯林抱有崇尚暴力、独断专治等刻板印象。尤其是“九一一”事件以后，许多西方国家的民众存在着将穆斯林族群犯罪化、伊斯兰教信仰犯罪化的倾向。[4]面对如此大规模的穆斯林难民的涌入，德国民众感到担忧与恐惧，进而产生防御心理。2016年元旦前夜发生的震惊世界的科隆大规模性侵案件，以及持续发生的偷窃、抢劫、恐袭、性侵、枪击等案件给出了警示——不同背景下成长起来的有着不同宗教信仰的人们，难以在维护自身安全与接纳外来者之间找到一个平衡点。文化冲突不断加剧的背景下，极右翼排外势力借助民众对于难民的恐怖情绪，竭力煽动人民反对默克尔政府，“伊斯兰恐惧症”在德国大肆蔓延，德国政府想要实现文化融合的设想被击破。即使是在“相安无事”的接收难民初期，短时间内大量外来人员的涌入也给德国社会秩序蒙上了巨大的“黑色面纱”，德国民众的恐惧感在一开始就已经发酵了。

2.4 欧盟内部矛盾激化

经过半个多世纪的发展，欧洲由一个松散的煤钢共同体演变为一个紧密联系的欧洲联盟。欧盟各成员国并没有取消国与国之间的分界线，而是在保护与让渡国家主权之间找到了完美的平衡点。基督教信仰体系的稳定为欧盟的发展提供了一个优越的文化环境，同时也为制定统一的政策、规划统一的方向提供了必不可少的帮助，因而欧盟各成员国才能够从容不迫地应对内外部事务，并基于此采取更加积极高效的行动。但是，面对蜂拥而至的难民，欧盟难以实现价值观与利益的妥协，逐渐加剧的难民危机像一面放大镜一样把欧盟内部各成员国之间存在的种种细微的问题放大了。尽管德国试图通过自身的带头作用来唤起欧盟的团结精神，但是在巨大的难民危机面前，一些成员国选择放弃人道主义援助的政治正确性，以自身国家利益为准则，消极应对欧洲难民危机，异常反感德国实施开放性难民政策，认为德国单方面违背“申根协定”行为，实际上是对欧盟政策统一性的蔑视，伤害了欧盟其他成员国的切身利益。英国就曾明确表示反对欧盟制定实施的接收难民政策，并宣告不会参加欧盟范围内任何一个难民安置方案，并于当地时间2020年1月31日正式宣告脱离欧盟，落下换了三届首相的脱欧大戏帷幕。

3 德国有效实施开放性难民政策的制约因素

开放性难民政策的实施使得德国深陷难民危机的泥潭无法自拔，内外交困的实践困境背后有以下三个制约因素。首先，因为一直缺少一部全国性的难民法，德国政府被迫只能根据难民问题的不定项变化而被动地调整开放性难民政策，因此逐渐丧失了应对难民危机的主动权。其次，在实施开放性难民政策的过程中，默克尔政府错误预判难民危机走向，没有正确地认识和处理执政联盟内部的分歧，低估右翼民粹主义势力，导致政权危机大爆发。最后，德国率先打破《都柏林公约》，以完全开放的姿态接纳难民的举措增加了欧盟其他成员国分摊难民配额的压力，给欧盟的分裂埋下了隐患。探究德国有效实施开放性难民政策实践困境背后的深层原因，有利于深入了解开放性难民政策的理论缺陷与实践漏洞，并且在此基础上借鉴德国的经验教训，为正在遭受难民危机困扰的国家和地区提供更有针对性的指导建议。

3.1 难民法律政策的实践漏洞

全国性难民法的缺失使得德国难民政策的有效落实大打折扣。首先，无法提供精准的难民数据。开放性难民政策的实施吸引了来自世界各地的难民，德国移民与难民局的工作量在短时间内急剧增长。为了提高效率，德国政府尝试创新避难申请审理模式，推出“海德堡模式”。但是经人权组织调查后发现这种新的程序在难民登记工作过程中存在重复登记等问题，德国政府在运用此模式的基础上对外公布难民数据的准确性有待进一步检验。其次，准确甄别避难申请的规则有漏洞。德国政府试图通过设定“较安全国家”的方式对难民进行分类，以此来提高获得避难权的门槛进而减少难民申请人数，从而缩短避难申请审理时间。虽然巴尔干国家与叙利亚的人民都面临着极端势力的威胁和暴力冲突的危险，但是巴尔干国家与叙利亚的难民在德国获得避难申请的情况却大不相同。巴尔干国家已经不再是暴力冲突地区，所以根据“较安全国家”的规定已经不再符合提供避难庇护的条件，其难民只能被遣返。相反，发生内战的叙利亚，其难民几乎被全部认定具有避难权。以“较安全国家”的方式为标准决定难民的去留，在一定程度上可以解决避难申请审理的燃眉之急，但是不能完全反映提出避难申请难民的真实处境，客观上也造成了避难权的不平等。

3.2 默克尔政府的错误预判

首先，默克尔政府没有及时正确地认识并处理在应对难民危机过程中执政联盟内部出现的分歧。在欧洲难民危机爆发之初，德国下至民众、上至政府对待难民的态度是以人道主义接收和积极欢迎为主，但是随着难民潮不断超出预期，德国民众与政府的心态也随之逐渐紧张起来。是否要设置“较安全国家”方式来限制难民的避难权？是否要设置接收人数上限，实施更为强硬的难民政策？是否要以关闭边境为契机重建欧盟团结精神？面对执政联盟内部在涉及难民问题的诸多方面的分歧，默克尔政府高估了自身解决难民问题的能力，导致开放性难民政策的实施陷入窘境。[5]其次，默克尔政府低估了右翼民粹主义的势力。随着难民井喷式爆发，德国民众对安全隐患的担忧成为了右翼民粹主义势力活跃的助推器，它们主张“外国人抢了欧洲人的饭碗”“外国人滚出去”“欧洲是欧洲人的欧洲”，它们高举反移民、反伊斯兰的旗帜，在联邦各州不断组织示威游行活动借机捞取政治资本，获得了德国民众的支持与信任。在2017年的联邦大选当中，德国的极右翼政党——另类选择党异军突起，获得了12.6%的支持率，一举成为议会中的第三大政党。而且值得注意的是，其获得12.6%的支持率当中的很大一部分选票来自以前支持基督教民主联盟的选民。

3.3 合作共赢的设想幻灭

在积极应对难民危机之初，德国率先打破《都柏林公约》，于2015年9月开始以完全开放的姿态接纳难民，不设难民接收人数上限。这一举措的实施在一定程度上缓解了难民危机，但也使得欧盟其他成员国不得不承受世界舆论的压力。在应对难民危机的过程中，德国负责任的态度值得世界肯定，但是它把解决难民危机的希望寄托在自己的表率引领上，希冀以此来重塑欧盟团结，制定统一、有序、可持续的欧盟难民解决方案的想法过于“丰满”。在应对难民危机的过程中，欧洲的团结崩塌，而且随着难民危机的恶化逐渐消失殆尽。没有直接遭受难民危机冲击的成员国对待难民问题顾左右而言他，表现出事不关己的冷漠态度，遭受难民危机直接冲击的国家早已疲于应对，这些成员国们不约而同地选择了逃避责任。[6]“骨感”的难民危机正在撕裂着欧洲社会，面对这样一场史无前例的灾难，德国“丰满”的理想难以实现，而且还成为其他成员国口诛笔伐的对象。

4 德国实施开放性难民政策对中国的现实启迪

当前，面对阿富汗形势的突变，目睹成千上万阿富汗人民出逃的绝望场景，作为制造乱局与人道主义灾难的罪魁祸首的美国甩锅推责，却要求中亚地区国家打开国门接收更多的难民。面对再一次汹涌而至的难民危机，欧洲部分国家立场强硬，尤其是德国，默克尔总理态度坚决：“我们不能重复过去犯过的错误”，因为在经历2015年史无前例的难民危机之后，直至今日，德国当年大举实施开放性难民政策的实践困境依然广泛存在于德国社会。

作为负责任有担当的大国，中国在20世纪80年代初加入《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》，自此始终坚定维护联合国宪章四大宗旨和七项原则，积极参与国际人道主义救援，积极助力《难民问题全球契约》的通过与落实。在与联合国难民署密切合作的40多年中，中国接收并妥善安置了大量的印度难民和公约难民。但中国至今没有制定专门的难民法，国内有关难民治理的相关立法非常有限，散见于《国籍法》《出境入境管理法》《劳动法》《劳动合同法》等法律的相关条款中。难民治理作为一项长期、复杂且艰巨的治理工程，涉及到一系列重大领域，因此无论从履行当前国际社会义务出发，还是从维护国家长治久安出发，中国都应该构建完善的难民治理体系、坚持国家安全原则与人道主义救助相统一、加强国际合作，倡导共建人类命运共同体。

4.1 构建难民治理法律体系

针对国内、国际错综复杂的难民治理问题，立法者要充分参考德国难民立法的积极成果，吸取德国开放性难民政策的经验教训，尽早把构建难民治理体系提上日程，尽快制定出一部专门的难民法。通过立法的手段明确中国对于国际难民公约的态度、明确组织机构的权责界限、明确难民身份的认定与甄别制度、明确难民的权利与义务，做到在处理难民问题上有法可依。同时在构建难民治理体系的过程中要紧紧依靠工作在处理难民具体问题的一线工作人员，听取他们的治理经验与实践诉求，寻找顽固症结，制定灵活的应对之策，并在此基础上适时展开试点工作，检验其实效性，为难民立法工作提供实践借鉴，为难民治理体系高效地转化为难民治理效能做足准备。

4.2 坚持国家安全原则与人道主义救助相统一

面对盘根错节的世界难题，中国不依附也不回避，底气十足地庄严宣告：“中国在追求本国利益的同时，兼顾他国合理关切。”主动承担国际责任、积极应对世界难民问题是中国长期以来所坚持的人道主义本色。党的十九大以来，中国在社会主义现代化建设方面取得显著成就，中国有能力为解决世界难民问题提供力所能及的帮助。近年来，中国相继向国内发生武装动乱的许多国家提供了资金援助，并向国际难民组织捐款捐物用于安置难民。在沿袭人道主义价值观的同时，中国也要坚持从实际出发，实事求是，不能盲目高估自身解决难民问题的能力，而是要从中国国情出发构建难民治理体系。作为目前世界上最大的发展中国家，中国正处在从大国走向强国的关键时期，无论是在产业层次还是在社会现代化治理等方面仍然落后于德国等发达国家。我国人均国内生产总值只相当于世界平均水平的80%左右。2020年中国居民人均可支配收入为32 189元，约为4 970美元，而德国在2016年其居民人均可支配收入就已经达到了21 919欧元，约为25 042美元。聚焦中国发展的实际状况，可以看出与德国实施开放性难民政策的现实考量大不相同，中国在构建难民治理体系的过程中要始终秉持谨慎务实的客观态度，切实体现本国经济、政治、文化、社会的合理关切，牢记发展为了人民的初衷。

4.3 加强国际合作，构建人类命运共同体

“一时强弱在于力，千秋胜负在于理。”全球化背景下，世界各国的利益与命运早已紧密地联系在一起，很多现实问题不再囿于一国内部，各种全球性风险挑战也不再是一国之力所能应对。难民危机作为一个全球性的问题，需要充分发挥国际多边主义机构的主渠道作用，凝聚各方力量，促进各国通力合作加以应对和解决。作为一个负责任的大国，中国积极回应时代要求，坚持在以联合国为轴心的多边框架下引导各方践行真正的多边主义，倡议世界各国共同应对难民挑战，齐心协力推动国际难民法律法规的制定，建立健全更加公正合理的国际难民保护体系，既保障难民作为脆弱群体的基本权益，也帮助难民收容国缓解接收压力。与此同时，更要标本兼治，致力于解决难民问题产生的根源。长期以来，中国通过各种方式与涉及难民来源的国家与地区积极开展外交斡旋，努力化解各方分歧与矛盾，凝聚各方共识，倡议和平解决争端，推动全球停火，促进战后全面重建，创造可供难民回乡之后得以和平稳定地生存发展的空间，在促进针对难民问题的国际交流与合作的实践进程中锻造中国的“瑞士军刀”——人类命运共同体，探求解决难民问题的根本之策。针对当前复杂严峻的阿富汗问题，习近平总书记强调国际社会和地区国家要切实践行多边主义，要积极“推动阿富汗局势尽快平稳过渡”“同阿富汗开展接触对话”“帮助阿富汗人民渡过难关”[7]，一道为和平解决阿富汗问题做出建设性努力。“‘善学者尽其理，善行者究其难’，只要怀有真诚愿望，秉持足够善意，展现政治智慧，再大的冲突都能化解，再厚的坚冰都能打破。”[8]