探索建立及完善政协委员产生和退出机制研究

吴 军

（广州市社会主义学院，广东 广州510230）

建立和完善政协委员产生和退出机制，是坚持中国特色社会主义政治发展道路的基础工程之一，是实现国家治理现代化的必由之路。党的十九大报告指出：“增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设”。人民政协要肩负起时代赋予的使命，有效发挥职能作用，关键在于委员主体作用的发挥。只有建立严进宽出、进出有序动态的政协委员产生和退出机制，才能把真正优秀的人才吸收到政协组织中来，及时把那些不履职、不尽责的委员剔除出委员队伍，从而达到加强委员队伍建设的目的。政协委员是政协履行职能的主体，规范和加强委员队伍建设是做好政协工作的基础。完善委员进入和退出机制，重点严把入口，敞开出口，不断探索委员管理途径，提高委员管理实效，使委员队伍素质得到整体优化，参加活动热情得到普遍增强，参政议政水平得到全面提高。

一、规范程序完善政协委员产生机制

从政协工作出发，完善委员产生机制：

一要明确政协职责分工。主要考察委员的综合素质和议政能力，根据细化的人选标准，全面考察委员从事政协工作的基本要求。政协专门委员会要做好委员履职档案的工作记实，作为委员在政协工作期间考核的佐证，也作为换届期间能否留任的重要依据，以此提高委员产生的话语权。组织部门、统战部门的主要职责应当是考察委员的政治素质，审查身份，把住委员的政治关。

二要严格推荐提名。组织部门和统战部门特别是政协要提前介入，全程参与到界别协商推荐的每个环节。要综合采取填票推荐、口头推荐以及问询谈话相结合的方式，深入界别组织及所在单位了解实际情况，避免偏听偏信。最后综合界别组织和委员人选所在单位的意见后，对委员推荐人选作出评价，使推荐提名程序更加严肃科学。

三要突出考察重点。进入实质性的组织考察阶段，应该以政协委员履职的素质能力要求为主，比如对政协委员身份的认识问题，对政协工作性质的理解问题，对服务地方经济社会发展的态度问题，对待民情民意的关注度问题等等，包括设计一些反映政治思维取向、议政能力的思维逻辑测试题。要综合运用各种行之有效的手段，把能力素质突出的人才选出来。

四要严密协商流程。要在坚持“协商”这一大前提下，在严密协商流程上下功夫，把协商的具体工作做实做细。比如推荐提名过程中如何进行界别协商，要研究具体实施方案；政协党组会、主席会、常委会协商通过前的事前协商，要把每位委员人选的基本情况、评价材料印发给党组成员、常委会组成人员，对每个委员人选的情况进行基本了解，有针对性地发表意见。比如委员人选的公开公示，目前的委员产生机制已经比照干部任前公示在做，而且做得很好，要进一步扩大公示范围，广泛听取社会各界的意见，确保委员的社会公信度。

二、保障政协委员产生规范化、程序化、法制化

与人大代表相比，人大代表产生的程序、权力和义务，通过《全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》等法律法规作出了明确而详尽的规定，由各选区选民选举产生，对选民负责。而政协委员是由有关部门物色、遴选，根据《政协章程》有关规定和程序产生的，他只对推荐的界别或部门负责，对群众没有责任而言。这种产生方式，使政协委员的“荣誉”色彩更浓，有的委员虽然社会知名度较高，但却没有相应的知识和能力来参政议政。由此可以看出政协委员的产生还有制度上的欠缺。应该从更高层面制定有关法规，对政协委员产生的操作程序，在委员产生过程中各界别、中共组织和统战部门、政协常委会各自的权力责任等，作出具体明确的规定，使政协委员的产生规范化、程序化、法制化，做到有法可依、有章可循。

政协委员必须热爱政协事业，具有社会影响力和参政议政能力，能够积极履行政协职能。因此，把好政协委员“入口关”既是发挥好委员主体作用的基础，更是加强政协委员管理的重要前提。根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》及相关要求，政协党组、党委组织部、党委统战部等部门应紧密配合，从严把委员入口关着手，进一步做好委员选拔工作，收严委员选拔标准，规范委员产生程序，认真推荐，重点考核，择优吸纳，使委员队伍素质得到不断提高。

规范政协委员产生程序重点把握三道关口：

一是制定方案重点把握准入关。严细的管理方案是委员准入的前提基础，是把好委员质量关的根本保证。坚持党管干部、党管人才；坚持严格标准，确保质量；坚持统筹兼顾，全面安排；坚持发扬民主，沟通协商的工作原则，确定制定方案、民主协商、审查考察、公示等步骤。对规模结构、界别设置、人选条件、产生程序、时间安排和组织领导做出明确规定。

二是组强队伍重点把握考察关。如北方某市在换届中，为确保考察组成员政治素质好、责任意识强、业务技能精，市委组织部、统战部协调委托20个党委（党组）抽调业务骨干，通过培训组成了92个考察组，深入各单位、县（市）区开展人选审查考察及把关工作，坚持政治标准放首位，对人选的基本情况、社会关系、服务意识和平时的一贯表现进行认真考察，不把政协委员名额作为荣誉进行分配。重点考真考准人选的大局意识、纪律意识、组织观念和服从服务经济社会发展情况。做到凡是被推荐人必须考察把关，人人考察，无一遗漏。在考察筛选过程中对意愿不高的委员人选，取消委员人选资格。同时考察过程注重对考察人员的纪律监督，并在考察预告环节公示举报电话，接受社会各界监督。

三是坚持标准重点把握筛选关。在日常工作中，政协党组应注意掌握适合担任政协委员的社会各界精英和优秀人才，由政协委员考核领导小组进行严格考核和把关，并积极与统战部沟通，由统战部再度进行考核，做到层层把关，保证质量，并把这些人员作为候补人选进行储备。在换届中，由党委组织部牵头纪检、政法、银行、社保、审计等联审联查单位，分类下发审查名单，重点筛查遵守法律法规、社会公德、廉洁自律等规定的情况。同时对非公有制经济人士进行综合评价，对欠税企业负责人要求补交税款或做出承诺，对未参保企业、存在信誉问题的要求企业负责人说明情况，并由申报单位提出意见。同时认真核实人选身份、简历、界别，分析委员结构是否符合要求。此外审查人选是否拥有外国国籍或国（境）外永久居留权等情况。

三、多措并举建立政协委员学习培训机制

加强政协委员学习与培训工作既是一项政治任务，也是切实增强委员履职能力的迫切需要。应把做好委员培训作为常态化工作进行主抓，充分利用各种方式和渠道加强委员培训，把好委员学习关口，树立“打铁尚需自身硬，否则别参政”的思想，确保委员整体素质得到不断提高。政协委员应该是新知识、新观念、新本领的优秀代表。因此，在协商委员时，不但要考察委员的思想素质、在本单位本行业是否有代表性，而且要考虑其对人民政协工作、党的统战工作方针的认识，是否有较强的使命感和责任感。

委员一旦产生，政协及有关专门委员会应采取定期培训、知识讲座、学习考察等有效的方式提高素质，逐步将委员培训纳入全市干部学习培训计划，不能成为“空壳委员”“名誉委员”，要让他们成为党和政府放心、群众信服的委员，可以采取三条途径。

一是全体委员集中培训。把做好委员培训工作作为首要任务，遵循档次高、范围广、考核严、效果好的原则，举办政协委员培训班，培训中对委员出席情况应进行严格管理，于培训结束后对培训期间请假的委员进行补课，对无故缺席或存在迟到、早退现象的委员进行了约谈。通过培训不仅可以使委员掌握更多的政协理论知识，而且可以让政协委员了解更高层面的一些新思想和新论断。

二是界别委员分别培训。通过开展专委会成员会议和界别活动等形式，对界别委员分别进行培训，主要就具体履职方面如何开展协商议政、如何撰写高质量提案、如何反映社情民意信息等方式方法进行培训学习,使委员及时了解和掌握中央的新部署、新要求。界别培训活动可以为委员们创造交流学习的平台，委员与委员之间，界别与界别之间，党派与党派之间，达到相互学习、增进了解、共同提高的目的。

三是借助平台委托培训。如可以委托全国政协培训中心对政协委员进行培训。这种高层次培训能让基层政协委员学习国家级专家的理论和思想，极大地开阔眼界。通过开展多种形式的学习培训活动，使政协委员的理论知识更加丰富，眼界思路更加开阔，为提高参政议政能力奠定基础。通过学习培训，使委员牢固树立履职为民的理念，把实现、发展和维护好人民群众的根本利益贯穿于履职为民的全过程，体现在工作的各个方面，把解决群众疾苦作为委员尽职的动力，赢得社会各界对政协工作的尊重和支持。

四、科学建立政协委员管理制度和机制

制度建设是提升委员履职能力的重要保证。要积极探索委员管理工作的新形式、新方法。创新委员管理模式，提高委员履职能力，不断增强委员责任意识，要重点做好三项基础工作。

一是量化考评管理全体政协委员。针对过去委员中普遍存在的参与会议、活动出勤率不高，履职热情较低等实际问题，可以通过制定委员履职管理考核试行办法等来增强委员的政治责任感，充分发挥委员主体作用，调动委员参政议政的自觉性和积极性。同时加大考核力度，将委员出席会议、提交提案、反映社情民意、发表文章等情况进行具体量化打分，评出优秀委员、合格委员、基本合格委员和不合格委员，并将考核结果作为委员评优表彰、诫勉谈话、劝辞、调整和换届推荐连任的重要依据。通过量化考核和评比，增强委员责任意识和参与意识，让不合格委员数量逐年减少，进一步激发委员履职积极性，使委员队伍素质得到持续优化和提高。

二是集中述职管理常务政协委员，即政协常委。为调动政协常委履职的主动性、积极性和创造性，可规定常委除参加委员日常履职考核之外，在全体常委中开展述职活动，通过在每次常委会上安排政协常委进行述职的方式，听取各位常委参加政协有关会议及调研、视察等活动的情况；撰写提案、反映社情民意、提出意见建议等履职情况；受邀参加各有关部门活动的情况；发挥自身优势，在本职工作岗位上建功立业、向社会奉献爱心情况等。在展示政协常委风采的同时也接受全体委员和社会各界的监督，将常委述职情况作为常委调整和评优的重要依据之一。

三是专题接待日管理界别委员。可将委员按界别系统分为活动组，任命活动组长，并建立政协主席会议成员联系委员活动组和专题委员接待日制度，及时掌握各活动组履职情况和委员反响较集中的社会热点问题。针对教育均衡发展、城建、环保、物业管理、交通等问题，组织相关界别委员召开专题会议，面对面地与有关部门进行恳谈交流。不能当场解决的问题，经整理后形成材料报送党委、政府，党委、政府针对委员反映事项召开专门会议进行部署落实，有些事项可直接部署，或责成有关部门和相关人员办理，这种方式可激发委员在政治协商、民主监督、参政议政中的热情与活力，激发委员履职的热情和活力。

四是建立委员届中考察调整机制。在委员任期内进行届中考察调整，从而改变一旦当选为政协委员，不管是否尽责，都得在五年任期结束才进行调整的状况。利用届中调整，把那些不履责或者不完全履责的委员及时进行协商调整，把有限的名额腾出来给予那些有履职能力却没有机会的人，使政协委员始终处于动态管理之中，进一步增强政协组织活力。

五、畅通渠道建立政协委员退出机制

关于建立政协委员动态退出机制，目前普遍存在的情况是，各级政协组织对委员的管理考核工作虽然有了很大的进步，但是在实际工作中，政协组织对那些履职意识不强、能力不高、作用发挥不够的委员仍然没有有效的制约手段。除了一些涉嫌违法违纪被立案审查的委员被撤销委员资格和工作调离的情况外，各级政协以考核结果为依据来劝退罢免委员资格的情况还不多，这在某种程度上使政协组织对委员的管理及考核成为了摆设。而党委组织部、统战部对委员的履职情况了解不多，仅凭政协组织一家的考核结果罢免委员资格在程序上确实存在一定问题。建议由省委组织部、统战部、省纪委和省政协党组联合出台有关政协委员任期管理相关办法，对委员退出的具体情形和程序作出详细规定，将政协组织对委员的年度考核情况作为依据，针对不同情况可采取辞去委员、责令辞去委员、撤销政协委员资格等措施，建立多部门的联合工作机制。纪检部门应及时将受到党纪政纪处分的委员情况及时通报政协组织，以免出现委员资格没有随同工作职务及时撤销的现象，造成工作被动，影响不好。

建立并完善各级政协委员考核机制，为畅通委员退出渠道提供重要依据。对全体委员履职情况进行量化考核，并对履职优秀委员进行表彰。这些措施对加强政协委员素质建设起到了很好的效果。但是就全国各省级政协组织调研情况看，有的地区这项工作还没有开展或者没有形成常态的考核机制。建议全国各省级政协组织建立适合本地区的相关考核机制，为畅通委员退出渠道提供重要依据。可以通过对政协委员的考核建立末位淘汰机制，杜绝委员界内终身制现象，形成能上能下、优胜劣汰的末位淘汰机制，从而调动委员履职的责任心和积极性。

将履职不合格的委员调整出委员队伍，把真正代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的社会各界优秀人士吸收到政协队伍中来，切实优化委员队伍，不断完善退出机制，坚守原则、敞开出口、决不迁就，在动态中管理和调整委员。可坚持以下原则：

首先，教育优先的原则。一方面通过各种会议、政协网站等媒体持续加强对委员进行教育和管理，同时将政协委员履职管理考核办法等规定进行下发，让新老委员了解和掌握政协委员履职管理考核的基本思想和总体要求，增强委员责任意识和危机意识，提高参政议政积极性。另一方面，对工作态度不积极，履职积极性不高等委员，要进行书面警告或诫勉谈话。通过教育、警示和约谈，增强委员危机意识，避免“不教而诛”现象的出现。

其次，坚守底线的原则。在委员管理退出中，始终坚持敞开出口、守住底线、决不迁就的原则。根据不同情况，对退出政协队伍的委员，按照有关程序分别给予辞去委员职务、取消委员资格和撤销委员资格三种退出方式。守住五条底线：一是对因工作等原因调离的、因工作岗位或职务变动失去界别代表性的、取得外国国籍的委员辞去委员职务；二是对因身体健康等原因不能履行委员职责的和本人提出请辞的委员辞去委员职务；三是对不参加政协各项会议和活动，履职不合格且经过诫勉谈话仍不改进的委员取消委员资格；四是对年度内中无故缺席或全程请假多次的委员取消委员资格；五是对受到党纪、政纪处分以及违法犯罪的委员撤销委员资格。

第三，重点把握退出原则。一是意愿退出。对本人不想继续担当委员职责，本人提出申请的，要及时批准退出。二是因病退出。对因本人患病不能正常履行委员职责，要及时与其沟通，协商退出。三是代表性退出。对因为工作变动等原因，失去代表性的，要及时建议退出。四是工作退出。对不遵守工作制度、会议制度，工作懈怠，严重影响履行政协委员职责的，要规劝退出。五是政治退出。对不讲政治、思想偏激、缺少正能量的，要勒令退出。六是违法退出。对严重违反党纪国法的，要强制退出。

要把人民政协制度优势持续转化为优质高效的国家治理效能，前提是人民政协制度体系现代化，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。人民政协要肩负起时代赋予的使命，有效发挥职能作用，关键在于委员主体作用的发挥。只有建立严进宽出、进出有序动态的政协委员产生和退出机制，才能把真正优秀的人才吸收到政协组织中来，及时把那些不履职、不尽责的委员剔除出委员队伍，从而达到加强委员队伍建设的目的。探索建立政协委员产生和退出机制是时代赋予的使命，是落实习近平总书记“懂政协、会协商、善议政”的必然要求。建立和完善政协委员产生和退出机制，是坚持中国特色社会主义政治发展道路的基础工程之一，是实现国家治理现代化的必由之路。