美国限制技术流出的措施及中国面临的挑战和应对

经 蕊 顾学明

美国等西方国家在过去较长的一段时间内信奉新技术全球主义的技术发展和竞争形式， 强调市场竞争、 开放和国际合作在技术研发的基础性作用，同时也执行技术贸易管制政策， 维护本国利益（刘顺鸿， 2017）。 但随着全球经济形势的变化、 美国的战略调整， 以及其对中国科技高速发展的担忧，技术国家主义占据主导， 美国政府更加强调国家在技术发展中的作用， 严格技术保护， 限制有关国家安全的关键技术流出， 从而在最大程度上保障国家利益。 2018 年以来， 中美战略博弈的焦点由经济贸易转向科学技术。

一、 美国限制高技术流向中国的措施

美国将威胁其关键技术领先地位的国家视为对其国家安全的威胁。 近年来， 美国将中国视为其主要竞争对象， 针对中国的高技术限制行动多数于2018 年正式立法， 在2019 年和2020 年广泛落地，实施了包括出口管制、 外资审查、 切断人员交流，并推动他国共同限制等一系列手段， 并呈现愈演愈烈的态势。

（一） 对关键技术物项的出口管制

2018 年8 月13 日， 美国总统签署《出口管制改革法案》 （Export Control Reform Act ， 简称ECRA）。该法案不但令现行的美国《出口管理条例》 （Export Administration Regulations， 简称EAR） 中军民两用物项出口管制条例拥有了永久的法律基础， 也进一步拓宽了管制范围。

第一， 加强了针对新兴技术和基础技术的出口管制。 ECRA 虽没有对现行的出口管制体系和管制措施做出实质性的改变， 但管制范围明显扩大， 要求也更加严格， 主要是针对“ 新兴与基础技术”。美国商务部工业与安全局（Department of Commerce，Bureau of Industry and Security， 简称BIS） 在2019年开始从政府部门、 学术界、 产业界遴选专家， 成立新兴科学技术审核委员会（ Emerging Technology Technical Advisory Committee， ETTAC）， 重点关注未来5 至10 年新兴技术和基础技术的发展动向和在美国国家安全中发挥的作用， 以确保美国世界领先的地位。

第二， 取消民用最终用户许可， 扩大“军用” 管制范围。 2020 年4 月， 美国进一步修改ECRA， 取消了民用最终用户的许可证例外（License Exception Civil End Users， 简称CIV）， 并要求向涉及国家安全因素的D： 1 组别国家（包括中国） 出口或再出口列于商用管制清单 （ Commerce Control List， 简称CCL） 内的管制物项时， 需事先向BIS 申请许可证。该举措主要影响的是此前可适用CIV 的十个大类项下的541 个出口管制分类编码（Export Control Classification Number， 简称ECCN） 的物项。 同时， 新规扩大了军事最终用途和最终用户的范围。 一方面，扩大了对“军事最终用途” 的定义， 将支持或有助于部分军事物项的操作、 安装、 维护、 修理、 翻新、开发或“生产” 的任何物项都纳入了管制范围。 另一方面， 将“国民警卫队或警察、 政府情报和侦察组织”， 以及“其行动或职能旨在支持‘军事最终用途’ 的任何个人或实体” 也纳入“ 军事最终用户” 的定义。

第三， 对中国出口管制的针对性更强。 一方面，新规则要求对出口到中国等国的特定物项在“推定拒绝” 的政策下进行审查。 另一方面， 为了实行对中国特定机构、 企业和个人的更严格的出口管制，美国以国家安全、 维护人权的名义， 频频将中国个人和实体纳入实体清单、 未经核实清单等管制清单，更有针对性地实施高技术及高技术产品的出口管制。

（二） 对关键领域的外国投资审查

美国于2018 年8 月颁布《外国投资风险评估现代化法案》 （Foreign Investment Risk Review Modernization Act ， 简称FIRRMA）。 2020 年2 月13 日， 该法案对于美国外国投资委员会 （ Committee on Foreign Investment in the United States， 简称CFIUS）管辖权扩大和审查程序变更的最终规则正式生效，标志着美国对关键领域的外国投资审查的严格趋势。

第一， FIRRMA 的设立意图明确指向中国。CFIUS 越来越多地审查外国投资者与中国的关系， 包括投资者在中国的业务、 中国客户、 中国供应商以及对中国供应链的整体使用和依赖。 同时， FIRRMA 法案实施条例明确提出“例外国家” 和“例外投资者”， 给予英国、 加拿大、 澳大利亚三个五眼联盟国家特殊待遇， 形成阵营对峙， 指向性明显。

第二， 对关键技术的定义范围广且存在不确定性。 FIRRMA 最终法案条例适用于涉及关键技术、关键基础设施或敏感个人数据（critical technology，critical infrastructure， and sensitive personal data， 简称TID） 的美国企业， 涵盖美国防务目录（United States Munitions List， USML）、 商用管制清单（ CCL） 以及法案试点计划中列出的27 个敏感技术类别。 尽管法案对TID 美国企业做出了一定程度的限定， 但对“关键” 的定义仍然不明晰， 特别是“新兴和基础性技术” 仍然没有明确的范围。 这种不确定性就为美国拒绝外国， 特别是拒绝中国投资提供了充分的依据和解释空间。

第三， FIRRMA 与ECRA 形成双重审查体系，使美国对关键技术的“ 封锁” 达到空前的力度。FIRMMA 审查的外国投资“关键技术” 领域与ECRA界定的“新兴与基础技术” 管制范围一致， 形成了双重保障， 从而更好地实现防止关键技术流向国外的目的。

（三） 对科技人才合作交流的遏制

如果说美国对中国实施出口管制和限制华商投资是在2018 年集中式立法改革之后， 是“ 有法可依” 的行动， 那么美国对中美科技人才合作交流的遏制， 则可谓“欲加之罪， 何患无辞”。

美国对涉华学者的打击在立案抓捕和定罪处罚上往往有不同的“依据”。 美国政府认为中国学者、留学生、 华人员工是“间谍”， 涉嫌窃取商业机密，或涉嫌欺诈美国政府薪资补贴。 从起诉理由来看，涉华学者基本是被认定隐瞒在中国兼职， 涉嫌欺诈美国政府薪资和其他补贴（theft or bribery concerning programs receiving Federal funds）。

但从定罪看， 罪名则是通过“电汇欺诈” （wire fraud） 进行海外偷税漏税。 这主要是由于该项罪责收集证据和定罪都比较容易， 且处罚力度较大。“电汇” 的定义相当广泛， 包括州际或国外贸易中通过电汇， 电子（电视、 无线电、 网络） 传输的任何文字、 标志、 信号、 图片或声音。 纳税人以邮寄或电子传输虚假报税的手段和逃税的行为将被指控对政府犯有邮件诈骗罪或电子诈骗罪。 自2014 年6月底， 美国与中国达成《 海外账户税收合规法》（Foreign Account Tax Compliance Act， 简称FATCA）的政府间协议， 中国金融机构需向美国提供美国公民或绿卡持有者在该机构账户的信息。 因此， 美国政府可以轻松掌握在美国长居学者的在华收入。 根据美国联邦法律， 被判犯有电汇欺诈罪的个人最高可处以最高25 万美元的罚款和20 年的监禁， 而如果电汇诈骗与总统宣布的重大“灾难” 有关， 或者涉及金融机构， 则会被判处长达30 年监禁和高达100 万美元的罚款， 惩处力度相当高。

（四） 推动国际合作对华技术限制

在全球化的今天， 美国采取的单边限制措施难以达成其彻底阻断高技术流向中国的目的。 因此，美国在完善限制技术对华转移体系的同时， 也在积极推动其他国家和国际多边机制对华实行关键技术的出口管制。

第一， 美国利用本国占据技术领先的优势， 在EAR 中引入域外管辖条款， 以便实现对美国技术最大程度的管控。 EAR 规定， 当企业出口时， 即使该企业是非美国企业， 该出口产品、 软件或技术也并非美国原产， 但含有或使用了受控美国的技术或产品， 且该技术或产品占该出口产品价值的比重超过EAR 规定的最小占比（de minimis） 时， 则该产品的出口仍将受到美国法律的管辖， 出口到该国家必须有美国许可。 如果违反EAR 将导致严厉的刑事和行政处罚， 不仅将禁止该企业进口， 而且将禁止其他人向该企业转售已经从美国进口的物项。

第二， 针对非美国独有的关键技术， 美国则通过推动国际多边机制更新管制清单， 要求成员国对关键技术进行共同管制。 瓦森纳安排（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies） 是世界主要的工业设备和武器制造国控制常规武器和高新技术贸易的国际性组织， 成员国达44 个。 其物项协议管制范围涵盖了先进材料、 材料处理、 电子器件、 计算机、 电信与信息安全、 传感与激光、 导航与航空电子仪器、船舶与海事设备、 推进系统等9 大类。 瓦森纳安排具有明显的集团性质和针对发展中国家的特点： 一是中国在被禁运之列； 二是成员国在重要的技术出口决策上受美国的影响明显。

第三， 利用影响力， 在国际科技协会或组织中开除中国企业。 2019 年5 月16 日， 美国对华为宣布出口禁令后， Wi-Fi 联盟、 SD 协会、 国际固态技术协会（JEDEC） 等国际组织也纷纷取消了华为的会员身份。 2019 年5 月29 日， 国际电气与电子工程师协会（IEEE） 通信分会禁止华为公司雇员担任旗下学术期刊审稿人。 该事件在学术界和产业界都掀起了轩然大波， 在多方抗议之下， 华为及其雇员在国际协会组织的会员身份已经恢复， 但美国出口管制措施在国际社会的带动力可见一斑。

二、 美国限制高技术流出对中国产业发展带来的挑战

科技创新引领经济发展， 是大国崛起的支点。美国限制将关键技术， 特别是战略性新兴技术以任何形式转移到中国， 本质是霸权国家对新兴大国的战略遏制， 目标是制约中国经济发展， 给中国产业发展带来了挑战。

（一） 产业链运转受限

2019 年， 相比于美国在出口许可管理上总体保持的稳定， 针对中国出口管制的严苛可谓立竿见影。从出口许可审批看， 美国BIS 的年度报告显示， 2019年， BIS 共受理3423 项向中国出口管制物项的许可申请， 占各国申请总量的10. 4%。 然而， 针对中国的许可证通过率仅为78. 4%， 同比下降3. 3%， 低于美国总出口许可申请通过率（85. 7%） 7. 3 个百分点， 拒绝申请达136 件， 较2018 年增长了76. 7% （见图1）。针对出口中国的许可审批时限在2019 年高达46 天，是美国总出口许可平均时长（23 天） 的两倍， 相较2018 年之前针对中国出口许可审批30 天的平均时长也增加了50%以上。 从许可例外看， 2019 年， 美国对中国的出口中有12 亿美元是基于许可例外进行的。2020 年取消“民用最终用户” 的许可例外， 将有近8370 万美元（2019 年基于CIV 出口的金额） 的物项无法正常获取， 其中就涵盖了信息通讯（ICT） 产业，包括了半导体产业相关的商品、 设备、 软件和技术。

由此， 2019 年， 美国高技术对华出口呈现显著的下降趋势。 BIS 公布的数据显示， 美国对中国的高技术产品出口由2018 年的391 亿美元下降到了2019 年的339 亿美元， 降幅高达13. 3%， 这些产品如果难以找到替代品， 将面临断供风险， 我国相关产业链运转受到限制。

图1 2015—2019 年美国对中国出口管制许可审批情况

随着改革开放的推进， 我国已深度融入全球产业链、 供应链体系， 在研发、 设计、 采购、 生产、配送、 服务等多个领域参与和依赖全球化运作。 能够调动和擅于整合全球资源的企业， 被认为具有国际产业链的控制力； 但实际上， 研发和生产关键性的、 不可替代性高的技术或产品， 才能决定产业链的运转。 一旦失去不可替代性高的技术、 服务或产品，产业链难以正常运转， 就会造成链上企业的直接经济损失。 甚至， 如果在短期内无法“补链”， “断链” 节点的上游企业将很可能失去客户和订单， 下游企业将不得不调整甚至放弃部分产品线。 对于产品线单一的企业， 供应链的“断点” 就将是致命的。 长期以来，我国自美、 欧、 日等发达国家的技术进口占比高居不下， 我国部分制造业对国外的依赖程度较大。 美国限制高技术流向中国， 正是依靠其在技术领域的领先地位和高不可替代性， 对我国产业进行精准打击。 其中， 美国凭借其在高端芯片产业中的垄断优势和在材料、 设备、 软件、 技术服务等供应链关键节点的绝对控制能力， 对我国的集成电路产业和通信装备产业实施了最为严厉的打击。 例如， 美国对华为实施精准打击， 出口管制手段不断升级， 2020 年9 月15 日之后， 华为的手机高端芯片被台积电断供， 在库存耗尽后， 如果没有替代方案， 产业链运转进入困境， 企业不仅会蒙受损失， 还不得不面对在一段时间内放弃部分业务的战略选择。

（二） 产业升级恐受阻

技术创新是实现产业转型升级的主要途径。 技术创新通过生产效率的提升（ Peneder， 2003）， 或产品创新和模式创新推动新型产业扩张（ Kleeper，2002）， 对产业结构转型升级形成明显的正面促进作用。 近年来， 中国不断向全球价值链和产业链上游攀升， 中国工业正在向着新兴技术和复杂技术方向发展， 但对技术引进仍有较大需求。 一方面， 中国企业在经济全球化的进程中可直接引进外部技术，因而缺乏动力进行前瞻性、 引领性的技术研发； 另一方面， 一旦有中国企业在全球产业链中拥有话语权、 掌握尖端技术， 就会面对美国主导的出口管制和市场封锁， 而被削弱市场竞争力。

2019 年， 在BIS 实体清单新增的154 家实体中，中国实体及中国海外实体总计达148 家， 占总数的96. 1%。 而截至2020 年8 月， 已有近300 家中国企业和机构被列入实体清单， 对中国科研机构、 高科技龙头企业、 高新技术产品贸易企业实施了关键产品和技术的出口管制。 2018 年， 美国联邦调查局以涉嫌窃取商业机密、 欺诈美国政府资金等理由， 先后逮捕了美国国家海洋和大气管理局海洋学家王春、通用电气主任工程师郑小清、 休斯敦德克萨斯大学安德森癌症中心教授谢克平等多名“千人计划” 专家， 直接瞄准了留美高技术人才引进的渠道。 2020年5 月29 日， 美国白宫政府网站发布总统公告， “与中国军方有关” （毕业自或来自“与中国军方有直接联系” 的院校）， 拥有F 签证（学生签证） 和J 签证（访问者签证） 的中国留学生和学者被禁止进入美国。中国留学生和学者赴美学习尖端技术的路径被阻拦。2019 年， BIS 审查了657 份中国人的视同出口申请，占全球1320 份申请的49. 8% （见表1）， 也就是说中国人在美国查看设备、 资料， 在美国国内或国外进行口头信息交流， 或在国外应用在美国获得的个人知识或进行技术实验， 面临最多、 最严格的审查。

表1 2015—2019 年中国人申请美国视同出口许可证情况单位： 份，%

跨国技术转让的技术差距理论认为， 发达国家必须与发展中国家在关键战略产业中维持一定的技术差距， 才能保护发达国家的竞争优势。 美国种种针对中国科技进步的限制措施， 正是这一理论的实际操作， 重要目的就是削弱中国新技术企业的竞争力， 从而阻拦中国整体产业的升级创新。 芯片作为此轮科技革命的重要载体， 是美国拦截中国产业升级脚步的重要抓手。 而在工业互联网领域， 中美的差距不仅仅是设备、 材料或核心零部件， 而且包括高端工业软件和工业网络协议。 如果美国对中国的限制行动继续升级， 从硬件和软件的出口管制， 升级到对中国企业进行技术标准和产业生态的壁垒和隔绝， 那么我国产业转型升级将会面临较大的挑战。

（三） 产业分工将重塑

全球产业分工格局是一个持续调整的过程（宋紫峰， 2019）。 由于资源供给或产品需求条件发生变化，某些产业会从某一地区或国家转移到另一地区或国家， 这一调整不仅局限于某一产业， 也包括某一产品或某一产品特定工序在空间布局上的变迁（张少军，刘志彪， 2009）。 在正常的经济运行中， 全球产业分工格局主要取决于供给满足需求的空间地点和生产方式， 是随着供需动态调整平衡而变化的市场行为。 跨国企业综合衡量不同国家的要素成本优势、 市场空间以及政策环境， 选择在不同国家或地区设立经销处、授权代工企业生产、 直接在海外建立生产基地或者研发基地。 在全球产业分工调整的变化中， 产业链会从较发达地区向欠发达地区转移， 但价值链， 即研发设计、 品牌建设、 财务结算等重要环节仍然被发达国家掌控。 从中美双向投资目的来看， 美国对中国直接投资主要是看重中国的市场潜力和成本优势， 而中国企业投资美国除开拓市场外， 获取先进技术则成为主要动力之一。 根据美国中国总商会的调查报告， 2018年， 32%的中国企业将学习先进技术与管理模式作为在美国经营与发展的主要目标， 15%的企业在美国建立集团全球培训及研发中心。 2011 年至2018 年， 中国是美国审查外商投资交易的主要来源地。 2017 年至2019 年三年间， CFIUS 接收到的中国收购美国企业的通知数量达到140 项， 占其收到通知总数的1/ 5， 排名第一。 然而， FIRRMA 实行后的2019 年， 中国企业对美国企业的并购交易量呈断崖式下降， 从2017年的60 项、 2018 年的55 项， 降低到2019 年的25项， 相比2018 年降幅超过了50%。 中资企业在美国投资高新技术等新兴产业的难度大幅增加。

在多国加大力度吸引制造企业的背景下， 关键技术及产品的出口管制会使得并非针对中国市场的关联生产部门有更大的动力从中国向外转移。 出于分散风险的考虑和母国的政策支持， 供应链多元化将成为一种战略调整趋势， 即外资企业将在不同国家寻找同一产品的供应商。 而对于中国企业， 特别是跨国经营的、 拥有海外市场的， 以及有意投资海外的中国企业， 为了更好地利用全球资源、 继续保持技术优势， 也是为中美战略博弈提供缓冲区， 在美国以外的国家设立研发部门和生产部门也会成为战略性选择之一。 美国针对中国的政策变化， 正是利用其全球价值链的优势地位， 试图影响跨国企业的全球产业布局决策， 那些涉及被管制技术的、 供应链复杂度低的、 劳动力成本占比高的产业或生产部门就有更大的可能被从中国转移， 国内的关联企业就面临较大的挑战。

三、 中国应对的策略建议

对于中国高科技产业发展会对美国产生负面的影响， 美国在政府层面已基本达成共识（ 孙海泳，2019）。 美国限制高技术流向中国存在长期化、 系统化的趋势（张宇燕， 2020）。 因此， 我国应做好长期应对的准备。

（一） 摆正心态， 探索中美交流新模式

面对美国限制高技术流向中国的种种手段， 我国应该摆正心态， 逐步调整、 适应。 一方面， 应当承认当前我国经济对美国存在的依赖性， 两国科技交流中断对我国发展不利。 因此， 需要给中美合作留出足够的空间， 以包容开放的心态与各方进行互动和沟通， 鼓励人员往来， 营造亲商环境， 在教育、科技、 文化等重要领域推动多种形式的合作交流。在对美交往中弱化政治色彩， 从州政府、 企业、 民众出发， 以商业、 学术和文化娱乐活动为抓手， 不对中国企业在美设立独立机构做过度限制。 对于美国企业来华持欢迎和开放态度， 创造条件加强中美科技交流， 进一步探讨中美机构在其他国家合作的可能性和操作性。 此外， 应通过中美商会、 协会等建立与美资企业的沟通机制， 采纳合理诉求， 并进一步加强供应链支撑和产业合作， 以便发挥利益关联方在美国政策制定中对我国的积极作用。 同时，也应避免过度煽动民族情绪， 以免受舆论裹挟， 有损于有益的中美民间互动和交流。

（二） 联合第三方， 加强国际科研合作

第三方是突破当前美国对中国科技限制的关键。多元化的交流合作可以为我国技术引进提供替代方案。 在美国向欧洲、 日本、 韩国等国家地区施压，试图利用其产业链优势地位联合他国共同限制高技术流向中国时， 中国更应坚持与第三方的合作， 以开放的心态利用国内外创新研发资源， 以带动全球产业创新的胸怀团结各类创新力量， 建立密切合作的关系网， 为我所用、 互惠互利， 从而增加被“孤立” 的难度。 一方面， 倡导国际多边合作， 积极参与全球治理， 大力拓展与欧盟、 日本、 韩国及新兴经济体的合作空间， 探讨与他国， 特别是欧盟等地区达成更高层次的自贸协定， 夯实区域经济合作的伙伴关系。 另一方面， 鼓励本国机构与他国合作建立研发中心， 风险共担、 利益共享、 合作共赢。 应加深加强国际学术交流， 更加积极地融入国际科研体系。 应为中国学者创造和提供更多、 更便捷的接触到全球知识成果的机会和途径， 以更开放、 自信、 自强的态度在国际科研舞台交流、 展示和发声， 从基础科研到产业创新， 更加全面地去学习、 去分享、 去融入。

（三） 充分调动资源， 加大研发投入

坚持大力投入创新研发。 一是重视科学、 技术、工程和数学等基础性研究， 加大科研经费支持， 建立灵活多样的管理模式， 加强本、 硕、 博教育和科研机构人才培养力度， 进一步优化科研人才评价标准， 完善科研经费监督机制， 鼓励“精深” 研究和跨学科研究； 二是基础研究与市场导向创新并重，为各种形式的产学研合作提供便利化条件， 促进我国“研发供应链” 的完善； 三是锚定重点产业和关键环节， 集中力量办大事， 保障关键领域的资金和人才支持， 创造条件协助头部企业成立战略联盟，充分竞争并深度合作， 增强“友商” 的互动， 搭建沟通渠道、 鼓励合作创新， 促进国内重点关键产业的核心技术向软件化、 平台化发展， 带动大批企业共同成长； 四是针对被美国瞄准制裁的中国科研机构和企业， 以多种形式加强扶持， 鼓励社会资本支持， 开启资产回流的绿色通道等等； 五是加强知识产权保护。 完善法制及相关配套措施， 切实扫除高科技企业创新研发的后顾之忧。

（四） 持续改善营商环境， 促进产业发展

进一步推动改革开放， 持续改善营商环境， 支持高技术产业发展。 我国应抓住新一轮科技革命契机，争取全球产业链、 价值链重塑的主动权。 一方面， 要以更开放的政策、 更友好的营商环境吸引高技术外资企业投资， 鼓励外资企业将在美的核心业务转移到我国， 重点吸引跨国企业总部、 研发、 制造等核心部门，对带动产业链上下游企业共同投资落地的企业提供营商便利条件。 另一方面， 合规使用产业政策， 激发市场活力， 促进产业发展。 锚定“卡脖子” 技术关联产业和新兴产业关键环节， 充分发挥我国综合制造能力强、 供应链响应速度快、 产品复杂多样的优势， 为企业提供技术交流或交易平台， 鼓励合作创新， 倡导良性的市场竞争， 以市场需求引导为主， 辅之以专利奖励、 项目基金等形式共同促进高技术产业发展。