支持广西托育服务工作的政策研究

广西财政厅 邓小莲 胡德期 金锦花

一、开展托育服务工作具有重要意义

(一)托育服务是基本公共服务均等化的重要内容

托育服务工作是指对0～3岁婴幼儿的照护服务，截至2019年5月，我国3岁以下婴幼儿有5000万人左右。(1)《国家卫健委：我国3岁以下婴儿约5000万人》，载于《中国财经报道》2019年5月10日。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。婴幼儿的托育服务与3岁后入园教育是相互包容递进的过程，通过对婴幼儿进行科学规范的社交、情感和智力等全方位培育，可以为婴幼儿的后续教育打下坚实基础；反之，后期弥补成本将倍增，所以大多发达国家将托育服务纳入公共服务领域。党的十八大以来，为加快实现基本公共服务均等化，政府更加注重民生工程建设，大量惠民举措落地生根，在教育领域，为有效提高教育治理体系和治理能力现代化水平，构建全民终身学习的制度，不断促进教育成果惠及全体人民，党的十九届四中全会明确将“幼有所育”纳入国家基本公共服务制度体系，提出要“尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中华人民共和国中央人民政府网，2019年11月5日。因此，开展托育服务保障“幼有所育”的重要举措，对于实现基本公共服务均等化具有重要意义。

(二)托育服务是实现政策衔接的有效措施

根据国家统计局数据，2016年全面两孩政策实施后，2017年全国人口出生率为12.43‰，二胎比例占了50%以上。同年，广西人口出生率为15.14‰(出生人口数为81.7万人)，二胎比例高于全国平均水平。2017年，全国及广西的人口出生率都有明显提高，但2018年、2019年则均呈下降趋势(见图1)，全面两孩政策热度退减。

图1 2014～2019年全国及广西人口出生率资料来源：根据相关年份《中国统计年鉴》《广西统计年鉴》整理。

追溯到20世纪七八十年代，我国众多机关、企事业单位都开办有托幼所，但随着市场化改革，这些托幼所被逐渐剥离或者取消。2018年两孩政策效应未能持续释放的原因之一便是照护困难以及托育资源供给短缺等问题日益凸显。全面两孩政策的实施，进一步加剧了职业女性面临的家庭与工作的矛盾，使家庭和职场这两个人生最重要的舞台难以兼顾。为了促进两孩政策的有效实施，做好政策衔接工作，国家提出加强托育服务。托育服务可促进国家、社会和家庭共担“人的再生产”责任，促进人口的长期均衡发展和经济社会的持续健康发展，是完善中国家庭友好政策体系的重要环节和必要举措，是全面两孩政策的核心配套措施和必要的基础保障。

(三)托育服务作为朝阳产业有助于促进就业

托育服务作为朝阳产业，在吸引投融资方面极具活力，自2015年开始就有投资者敏锐地察觉到托育服务的市场缺口，从早教行业入手引领托育潮流。从2019年国家号召加强托育服务开始，更是有大量社会资本涌入托育市场。根据IT桔子数据显示，2019年1～11月，儿童托管赛道融资金额达到4.9亿元，融资案例数达到10起，为近五年来最高。在托育与早教行业内，2019年被看作托育服务发展“元年”。根据2019年最新发布的《中国早教蓝皮书》显示，目前我国早教市场规模已超2000亿元，预计2025将突破4500亿元，托育在其中便占有一席之地。随着托育市场的消费者意识也逐步提升，越来越多家长考虑将孩子送到托育机构，2019年托育市场资金规模突破1700亿元，增长率为63.5%，是2015年的5倍之多(见图2)。

图2 2015～2019年中国托育市场资金规模资料来源：根据“前瞻经济学人”App资料整理。

开展托育服务需要新建园所、采购教具、购买保险，可带动一系列上下游产业发展，从而有效增加就业率。除此之外，托育工作还需要大量保育员、安保员、育儿师等专业人员，有利于进一步增加相关专业毕业生就业岗位。国家大力倡导“六保”工作，其中“保就业”位居首位，托育服务是增加就业岗位、提升就业率的有效措施。

二、广西托育服务工作问卷调查及调研情况概述

(一)问卷调查情况

2019年，自治区卫健委开展问卷调查了解广西托育情况。调研对象为广西区内0～14岁子女家长，调查样本为全区14个市，共发放10000份问卷，各市给予5%的备用卷。采用抽样调查方式，回收有效问卷8670份，有效问卷占比为86.13%。

(二)实地调研情况

课题组选取不同类型的托育机构进行实地调研，在2020年5～7月，共调研十余家。其中公办机构有建设完成的托幼一体化形式的自治区卫生健康委幼儿园、积极筹措申请托幼一体化的桂林市机关第二幼儿园；民办托幼机构有新建的金睿家教育服务咨询公司、运营成熟的青芽贝贝幼童园等；国企办园有广西威沃教育投资有限公司在恒大帝景小区创办的托幼一体园。不同类型的托育机构在创建、运营或是更新过程中都存在众多共性与个性化问题。为掌握自治区相关政策制定实施情况，课题组还多次与自治区卫健委、南宁市卫健委、南宁市妇幼保健医院、桂林市妇幼保健医院及桂林市七星区卫健委等机关事业单位沟通，学习了解当前托育服务工作推进状况。

三、广西托育服务工作现状

课题组结合自治区卫健委2019年做的10000份调查问卷情况以及选取的较为典型的数十家托育服务机构调研情况，将当前广西托育情况分为群众、市场、政府三个维度进行梳理总结。

(一)群众角度：家庭照料为主，存在较大的托育需求

1.托育以家庭为主。大部分家庭婴幼儿照护主要是家庭为主，由于双职工家庭居多，婴幼儿多由祖辈照顾。由于隔代育儿观念不同，还有祖辈身体欠佳等原因，家庭照顾会产生较多家庭矛盾。随着延迟退休以及祖辈对退休后自我生活的追求增加，家庭照料也会逐渐减少，群众对专业托育机构需求会日益强烈。调查问卷显示，广西近五成家庭困扰于无人照顾孩子。广西常住人口育龄妇女不打算再生育的原因中，“没人带孩子”是一个重要原因。

2.托育需求强烈。根据自治区卫健委2019年调研数据，广西0～3岁婴幼儿入托比例为3.26%，而希望入托的比例为43.83%，两者相差40个百分点。按照广西0～3岁婴幼儿数量230万(指2016～2018年出生人口数合计)的规模推算，广西0～3岁入托的规模是7.5万人，希望入托的规模是100.8万人，相差93.3万人。目前，由于柳州市未取消托班的幼儿园数量较多，柳州的托育率在全区各市中居首位，为14.4%，但与福建等省份26%左右的托育率相比仍差距较大。近五成家庭遇到没人照顾孩子的情况，其中49.87%的家庭遇到出差、加班等临时情况没人照顾孩子，40.97%的调查对象，尤其是女性因照顾孩子工作受影响。开展托育服务能保障女性就业权益，支持其职业发展，促进家庭和工作之间的平衡，由此可见，托育需求强烈也是新时代女性的必然状态。此外，根据调研了解，家庭对周末和节假日的托育需求较为强烈，全天候的托育意愿占比近1/4。

(二)行业角度：以三种模式为主，多在探索阶段

根据调研了解，目前广西全区共有各类托育机构不足100家，登记备案的有30余家，有公办、民办、国企办园三种模式，其中以民办托育机构为主。

1.公办托育一体模式。公办托育机构主要是在原有幼儿园基础上将闲置空地改造为托育场所，主要资金来源于财政拨款，公办托育机构具有部分教学资源共享，教师培训有平台依托等优势，但也存在着托位数量有限、财政投入压力大等问题。为做好示范工作，广西壮族自治区卫生健康委员会积极向财政争取100万元资金并从自身部门预算中调整出90万元用于下属自治区卫生健康委幼儿园新建托育示范点，在2018年6月至2019年6月短短一年多时间内，将办公楼420平方米场地改造为0～3岁托育场所，并配齐相应设施设备、师资力量。2019年9月开始，幼儿园便利用部分已完工场地开展早教等家庭育儿指导工作，效果反馈良好。2020年，受新冠肺炎疫情影响，托班暂未开学，但人员经费、日常运转等费用仍需保障，运营压力较大。

2.国企办园模式。国企办园是国有企业为进一步扩展业务、扩大企业辐射面、增强企业实力而选择的一种资本运营方式，但也体现出国企承担社会责任的担当精神。目前广西国企办园以小区配套托幼一体园为主，具有临近小区方便安全、资本力量较为雄厚等优点，但也存在规模不大、固定成本高、师资不稳定等问题。广西国企办园较为典型的有柳钢集团公司下属的柳钢资产公司在2019年成立的幼教集团公司，集团旗下拥有6所幼儿园，场地均为国有资产，教师有编制。幼儿园体系完善、功能齐全、制度健全，教职工专业水平较高，目前幼儿园接收2～3岁职工儿童的托育，月收费根据幼儿园所在位置为750～1320元。还有广西威沃教育投资有限公司在南宁市某小区创办了托幼一体园，该园设备齐全，师资力量雄厚，收费标准约为1300元，费用不高但教学水平专业、科学，场地设施设备先进齐全，至创办起就受到小区业主一致好评。该公司计划不断拓展业务范围，在更多有需求的小区开办更多托幼一体园。

3.民办托育模式。民办托育机构主要是社会力量依靠个人资金或是银行贷款等方式，选择市场需求较大又符合相关规定的场所创办托育机构。民办托育机构面临运营成本高、师资培训渠道少等问题。课题组选择了南宁、桂林不同区域的多家民办托育机构开展调研。例如，南宁商业中心开办的金睿家教育咨询有限公司完全由个人出资，平均收费标准为每月3800元，具有与社区医院相邻、周边人均收入水平较高的地理优势，但场地租金较高，每月运营成本高达9万元；南宁市青秀区南宁市妇幼保健医院对面的青芽贝贝幼童园具有邻近医院、场地租金较低等优势，但由于周边人均收入水平不高，且处于老旧城区，平均收费标准为每月1300元，已开办两年，生源稳定；桂林市太阳城幼稚园于2005年办园起就采用托幼一体化模式，由于场地合同一签15年，所以至今场地租金较低，平均收费标准不到每月1000元，接近公办幼儿园收费标准，是广西略为成熟的民办托育机构，但随着市场经济发展，新一轮合同签订日期临近，太阳城幼稚园即将面临租金上涨后的运营压力。

(三)政府角度：正在完善制度，不断加强指导

1.高度重视，制定政策。广西积极贯彻落实国家政策，自治区主席陈武在2019年广西政府工作报告的经济社会发展总体要求和主要目标中明确提出要抓好婴幼儿托育。自治区副主席黄俊华先后两次做出批示，要求自治区卫健委学习研究，加强调研，抓好落实。在国家托育服务指导意见出台后，自治区卫健委通过问卷调查形式及时对广西托育服务情况进行摸底调研，形成相关研究报告并提请自治区人民政府出台广西托育服务指导意见。广西托育服务指导意见于2019年10月正式印发，早于全国大部分地区。随后，自治区卫健委还牵头组建了托育服务工作联席会议制度。2020年5月，自治区卫健委根据国家出台的托育服务行业标准以及管理规范，结合广西实际，草拟了托育服务行业设置及管理指南，目前，正在积极会办各市及相关部门。

自治区财政一直以来高度重视民生工程，近几年的民生支出均超80%，对市县的支出占总支出的比例2014～2019年均大于80%。托育服务属于民生领域的重要问题，财政部门不仅筹措资金支持相关工作开展还着手进行前瞻性研究，旨在前期积极介入，及早谋划相关对策建议，加强财政政策支持的精准性。

2.深入调研，实地指导。自治区卫健委以及自治区财政部门通过召开座谈会听取意见以及深入各县市、部门实地调研指导的方式推动托育服务工作。一是召集南宁市相关托育机构创办人、政府部门人员、师范院校人员座谈，共同商讨托育服务机构设置和行业管理标准。从不同视角听取各方意见，以求相关政策文件切实符合广西实际情况，更具有针对性、可操作性。二是深入各市及相关部门实地调研指导。自治区卫健委为进一步打通部门之间的政策壁垒，保证上下级之间的政策执行通畅，多次组织调研队伍深入各类托育机构以及玉林、贵港、北海等数十个市县进行业务交流。此外，自治区财政厅除深入机构、市县调研，还积极协调有关部门争取中央预算内资金3000多万元用于支持目前已审批通过的普惠托育项目，且自治区本级也安排100万元财政资金支持创建试点托育机构。

四、广西托育服务发展存在的问题

托育服务工作是一项政府引导、市场主导的民生工程，由于全国相关工作仍处于起步阶段，广西政策引导、行政部门之间的协作配合还不够成熟有序，市场需求分布疏密不均，因此，托育服务机构作为从业主体，在机构选址、设施设备购置、备案登记、人员招聘、运营管理等各个方面都遇到众多困难。课题组在全面调研摸底后，从托育机构角度出发，将目前广西托育服务工作面临的问题分为共性与个性两个类别。共性问题主要是对政府部门、市场供需矛盾与人员队伍建设等三大方面问题进行阐述，个性问题依据托育服务机构公办、民办、国企办园的不同类型进行分类梳理。

(一)共性问题

1.政府部门的全过程参与度有待加强。政府部门在托育机构创办前的政策指引、创办中的登记备案流程简化、运营过程中的日常监管等全过程都扮演了重要角色。目前，这一系列过程政府部门的参与程度不够，主要表现在以下几个方面。

一是政策制定不完善。2019年10月，国家出台了《托育机构设置标准(试行)》《托育机构管理规范(试行)》，提出托育机构要坚持政策引导、普惠优先、安全健康、科学规范、属地管理、分类指导的原则，对场地设施、室内设置、人员规模、备案管理等方面做出了规定。但国家出台的文件只提出指导性、方向性的规定，截至2020年6月，广西相关政策仍在征求意见过程中。

由于相关行业制度尚未健全，托育机构在申请资质这一关就困难重重。据调研了解，部分托育机构由于机构名称未含有“托育”两字，在登记备案过程中不能认定为托育服务机构，则未能享受国家对托育机构实施的税收优惠政策。还有部分民营托育机构在申请营业执照过程中，工商部门对民营托育机构的厨卫要求按照现行的餐饮行业标准来执行，其中自行加工膳食的托育机构应设置面积不小于25平方米的厨房才可办理《食品经营许可证》，而广西实际情况是许多托育机构厨房面积小于25平方米，因此未能申请下《食品经营许可证》，则无法进一步开展后续工作。除此之外，在场地租金优惠、师资人员培训等方面政策也不明朗，托育机构在创办及运营过程中均较为茫然。

二是部门之间合力不足。托育服务工作属于社会福利系统的一个重要环节，政府部门应该充分发挥自身作用，民政、工商、财政、税务、住建、消防等部门都是托育服务工作的重要相关部门，应加大对托育工作的重视程度，从政策、财力、税收优惠等方面给予支持。但从2019年10月自治区出台有关托育服务指导意见的政策至今，虽然成立了托育服务联席会议制度，但实际工作开展力度不大、投入不足、导向不明，各部门未形成共识，顶层设计无清晰规划，具体各部门对托育服务的指导政策或是支持帮助也较少。例如，工商、民政部门未在机构登记注册、备案程序等方面给予简化程序的便捷服务。住建、消防等部门未在园区建设方面明确标准。自治区相关指导意见未能及时准确传达到各市县，部分市县对托育机构的登记备案及运营监管程序及要求均与自治区略有出入。

三是财政保障有限。广西是西部边疆民族地区，经济发展相对滞后，财政收入很大程度上依靠中央转移支付。当前广西经济形势依然严峻复杂，受经济下行压力持续加大等因素影响，广西财政收入增长动力减弱，大规模减税降费政策带来的减收效应持续释放，价格对财政收入的拉动作用减小。再加上突如其来的新冠肺炎疫情，对旅游、餐饮等行业发展造成了严重影响，对工业等行业生产也产生了较大的冲击，在很大程度上影响了经济和财政平稳运行。

据调研了解，当前广西财政把防控新冠肺炎疫情和稳增长作为重要任务，致力于全力以赴做好“六稳”“六保”工作。2020年全区财政重点支出方向是教育、社保、卫生健康等领域，自治区本级重点为社保及教育。托育服务属于民生领域，但2020年民生支出重点主要有以下几个方面，统筹78.32亿元支持教育事业优先发展，统筹37.42亿元安排城乡居民基本医疗保险补助资金，统筹33.63亿元完善社会保障体系，以及统筹20.47亿元安排医疗卫生与计划生育事业发展专项资金等，且重点支持的医疗卫生与计划生育发展专项中包含支持公立医院综合改革、公共卫生服务均等化、医疗卫生服务体系建设等，未明确涉及托育内容。

四是服务监管欠缺。政府部门对托育机构的服务监管有所欠缺，主要体现在两个方面。一方面，指导性政策刚出台，不够细化，各方面准备不充分，政策效应短期内还没有显现，监管服务工作还没有提上日程；另一方面，政府管理人员的服务意识不足，机构改革后卫生计生管理队伍年龄偏大，人手不足，职能转变思想观念未从监管转向服务上来，急需进行培训，提供服务管理能力。

2.托育服务需求与供给矛盾突出。根据我国2017年3岁以下婴幼儿照护服务需求调查数据，35.8%的3岁以下婴幼儿家长存在托育需求，76.8%的家长希望能上“公办”托育机构，且希望能上全日制者占84.2%，69.7%的家长希望将孩子送往专业的托育机构。根据自治区卫健委2019年问卷调查显示，除希望能上全日制者占比略低于全国7.18个百分点外，广西其他托育意愿均高于全国平均水平。目前，广西婴幼儿托育机构的供给呈现出明显的“供需矛盾大，有效供给不足”的特点。从供给结构上看，广西学前教育资源总量不足，公办幼儿园接收适龄儿童入园压力大，且在师资力量、场地硬件设施等方面均达不到要求，对于开展托幼一体化工作心有余而力不足。从市场机构类型上看，市场上的托育机构以早教中心为主，大多以智力开发、早期教育为目的，并不是提供全日制的照护服务，对于婴幼儿心理特点、心理要求等方面的深入指导更是微乎其微。招收0～1岁或是0～2岁婴幼儿的民营托育机构凤毛麟角，多数民营托育机构招收的是1岁半到3岁的幼儿，但招生数量极其有限，远不能满足广西3岁以下婴幼儿庞大的托育需求。

3.托育服务人员数量不足且部分素质不高。0～3岁婴幼儿由于缺乏基本的识别能力和表达能力，其照料服务项目与其他年龄儿童的照护项目存在一定的区别，对师资队伍的质量及数量都提出了更高的要求，但广西在这两个方面均存在一定问题。

一是部分人员素质不高。目前，广西学前教育专业主要针对3岁以上幼儿，现有3岁以下婴幼儿照护从业人员以人社部门颁发的育婴师、保育员的短期培训为主要资质，大多缺乏系统的儿童早期综合发展相关知识教育和技能训练，加之托育机构教师的职业资格认定、审查等方面缺失，导致婴幼儿托育服务从业人员的专业性难以得到保障。人员队伍年龄老化、专业程度低的问题较为突出。

二是人员数量不足。据了解，为推动托育服务发展，2018年广西幼儿师范高等专科学校和城市职业技术学院开设了针对婴幼儿的早期教育专业，但幼儿师范高等专科学校目前的两届共77名学生还未毕业，培养体系仍在起步阶段，整体生源数量较少。由于托育人员的薪酬水平不高，人们对于从事托育服务的热情不高，所以市场上的从业人员也不多。

(二)个性问题

1.公办托育机构对人员编制及薪资报酬呼声强烈。根据调研了解，公办托育机构的托育收费严格按照每月每人780元的保教费用收取，费用标准较低，导致托育收支矛盾较为突出；幼儿园增加托育机构，相应要增加工作人员数量，但由于缺乏具体的文件依据，无法落实托育人员编制，按照聘用人员发放工资，薪酬标准太低，人员队伍极不稳定。此外，托育机构的日常运转经费没有专项列支，人均经费难保障。

2.国企办园受政策束缚，效益不能充分发挥。广西威沃教育投资集团不仅在南宁某小区创办了托幼一体园，截至2020年6月，还收购了南宁市7家幼儿园作为今后集团发展产业。目前，威沃创办的托幼一体园受新冠肺炎疫情影响，只有50%的幼儿回园，但相关教程正常开展，日常开销与实际收入存在一定缺口，目前均由集团总部进行相应补贴。据调研了解，威沃集团办园场地设施齐全、规格较高，在小区内部办园，班级数量不多，但固定成本投入较大，日常开销与收入不匹配，且师资不稳定。此外，在正常日托时间之外，受政策束缚，场地闲置，不利于国企办园充分发挥其场地及师资优势进行创收。

3.民办托育机构政策熟悉程度低导致运营压力大。相关政策单薄且宣传力度不够，导致市场没有明确的方向标，民办托育机构大多对政策不够熟悉。民办机构的创建及运营成本全部由机构负责人承担，再加上对政策不够熟悉，不能有效获得政策优惠渠道，遇到特殊时期经营困难，则运营压力剧增。例如，青芽贝贝幼童园是自治区较为成熟的一家民办托育机构，2020年5月份课题组调研时，机构负责人表示不了解国家或是自治区对托育机构在疫情期间有租金、水电减免的优惠措施，导致其未能及时享受到相关利好政策。

五、经验借鉴

(一)国内经验

我国多个省份托育服务工作发展较为成熟。在国家出台相关指导文件前，上海就于2018年建立了较为完善的托育服务制度体系，并全面布点开展托育服务相关工作；安徽省也早在2018年就开始筹备托育服务指导工作，2019年就实现了市县全覆盖，且安徽省高度重视师资力量建设。我国托育率达4.1%时，国外的托育率就达到了25%～55%，国外先进的托育理念也值得我们学习借鉴。

1.上海：加强政府指导与鼓励多方参与相互配合。上海的托幼服务业起步较早，目前发展状态较其他省份都更为成熟，这主要得益于上海政府能及早发现忙碌的双职工家庭对托幼服务具有强烈的需求，高度重视托幼工作，从明确法规制度、提供家庭育儿指导、鼓励社会各方参与三个方面有效推进托幼工作开展。

一是完善政策制度。当大多数省份还处在观望是否要发展、如何发展托幼服务业的阶段时，2018年4月28日，上海市率先出台“1+2”文件，首次从政策制度上鼓励托幼服务业的发展并明确发展要求。《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准》三个文件较为全面地明确了托幼服务业的场地、设施设备、运营服务等内容，搭建起托育机构管理的基本框架。文件出台后，上海在5个区开展试点，随后于2018年8月1日起全面受理3岁以下幼儿托育机构的申办。目前，全市已有120家托育机构开展3岁以下幼儿托育服务。

二是指导家庭育儿。上海通过成立早教指导中心，每年至少六次为3岁以下常住人口婴幼儿家庭提供科学育儿指导。目前，家庭科学育儿指导体系已基本构建，全市近900个早教指导点全面覆盖所有街道，有效地缓解了由于托育机构有限带来的家庭育儿压力，辅助家庭更好育儿。

三是鼓励多方参与。截至2019年8月底，上海市有391家幼儿园举办托班，加上35个托儿所和11个区办早教中心，提供托额约1.4万个；社会力量办托育机构143家，提供托额约1.1万个，另有200多家机构正在申办中。社会是托育服务的重要力量，上海市政府支持民办幼儿园中有足够条件的增设托儿所，鼓励社会办托育机构，并将普惠性托育点建设纳入市政府实事项目，充分调动了社会力量，缓解了财政压力，实现了供需匹配。

2.安徽：设置试点机构与加强队伍建设双管齐下。一是试点先行再全面推开。2018年起，合肥就对申报的托育机构进行审核，选取设施条件齐全、师资力量较强的部分机构作为试点单位。经过一年的试点工作，2019年便全面推行托育服务，在所有县市实现托育服务全覆盖。计划2020年建立起较为完善的托育服务体系，2025年再基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。

二是加强托育队伍建设。安徽省启动幼儿教师“国培计划”“省培计划”，带动市级、县级和园本培训。同时，通过增加专业招生计划、强化政策资源配置等措施，加大了对托育从业人员和幼儿园师资的培养力度；依托职业院校和开放大学，强化对育婴员、保育员、幼儿保健员、营养师等需要持证上岗从业人员的职前职后培训。教师队伍整体素质得到有效提升。

(二)国外经验

一是明确托育服务的公共产品属性。许多发达国家高度重视社会公平、男女平等，将托育服务与社会经济发展、人口生育政策等相关联，通过优化托育服务工作，将托育服务列为公共产品与服务项目来保障女性在经营家庭生活的同时还能顺利回归事业，从而实现人口稳定增长，社会经济平稳发展。例如，瑞典从1975年开始就设立了《学前学校法》，1990年就开始“幼保一体化”改革，幼儿从1岁就可进入学前教育机构，2014年3岁以下幼儿入托率就达到47%。尤其在1996 年就将所有儿童早期服务工作交由教育和科学部门管理，同时在国家层面建立独立监督机构监管市政府和政府管辖的早期教育保育机构。北欧的瑞典、丹麦有40%左右0～2岁婴幼儿在国家提供的公共体系下受照顾。

二是财政发挥重要引导作用。托育服务对于响应国家生育政策、缩小贫富差距、促进经济社会发展具有重要作用，所以财政对托育服务的支持必不可少。托育服务走在前列的国家除了起步早外，还不惜投入大量财政资金，对民办托育机构实行税收优惠政策。例如，法国的各种家庭婴幼儿照护方式都有不同类型的资助补贴，针对2～3岁婴幼儿设立免费入托福利；日本从1993年开始，政府对设立保育设施的企业每年支付不低于360万日元的“企业内托儿补助金”，并要求企业从1995年4月开始给享受“育儿休业”的女职工交纳社会保险金；韩国从2013年开始，无论家庭经济情况如何，对0～5岁的儿童提供在托保育补贴，不在托的提供育儿补助。

(三)启示

通过全面梳理总结国内部分省份及国外托育服务经验，广西应结合实际情况，提高重视程度，政府部门尽快形成共识，加强合力；完善顶层设计规划，加强政策引导；明确市场边界，探索多元模式带动社会力量办园；加强队伍建设，完善财政等保障措施。根据财力情况，做好托育服务工作中长期规划，将托育服务工作纳入自治区“十四五”规划，试点先行，逐步推广，再到实现全面覆盖。在托育服务工作初期就谋划好托育与幼儿园有机衔接，有效提升我国教育工作的连续性，推动人口素质提升。

六、支持托育服务工作的对策建议

按照政府引导，社会参与；因地制宜，分类指导；循序渐进，逐步覆盖的基本原则，尽快完善政策制度，增强横向之间的部门合力，纵向上的上下联动，不断充实人员队伍力量，创新举措，充分调动社会积极性，建立多元化托育服务体系，扎实做好托育服务监管工作。

(一)增强部门合力，完善政策制度

1.提高重视程度。托育服务是一项复杂的社会系统工程，需要有效整合政策、组织和社会资源，实行综合施治。只有把托育服务真正做成一项社会系统工程，建立起政府引导、部门参与、社会支持的工作格局，形成资源共享、信息共用、责任共担、齐抓共管的工作机制，才能提高统筹解决托育服务问题的能力。政府、市场及个人都应提高对托育服务的重视程度，政府部门应结合广西实际，明确托育服务的职责分工，将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展的总体规划，纳入各部门以及自治区“十四五”规划。托育机构要将婴幼儿照护视为一项神圣的事业，不能唯利是图。社会群体要爱护、呵护、关怀婴幼儿，共同为婴幼儿照护事业的有序、健康发展保驾护航。

2.增强部门合力。同级部门之间要加强横向交流，共同协商托育服务工作流程与职责分工。卫生健康部门要及时与民政部门、市场监管部门、编制部门交换托育机构登记备案信息，引导托育机构及时向所在地卫生健康部门申请备案，加强对尚未备案托育机构的备案指导服务，做好已注册登记托育机构的备案审核工作。自治区与市县之间也应增加上下联动，加强对人口出生数据和托育设施建设现状的调查研究，合理布局当地公办托育机构。根据地方实际，因地制宜，分类指导。有条件整合国资系统管理的楼宇、商铺等闲置资源的，各部门应合力引进有实力的专业机构发展非营利性婴幼儿照护服务。有条件发展托幼一体化的地方，当地可鼓励新建幼儿园按照适当比例设立3岁以下幼儿托班。此外，在确保数据安全的前提下，尽可能向社会公布各区域3岁以下婴幼儿家庭、公办婴幼儿托育机构招生等相关统计数据，积极引导国内外社会资本投向有需求的地区。

3.完善政策体系。政府主管部门要加快制定和完善广西托育服务体系建设的一系列政策法规，使政府部门、社会组织、企业及个人在参与托育服务工作中有法可依。主要政策文件在制定过程中还应充分吸收采纳民营托育机构的意见建议，相关配合部门及时出台辅助政策。例如，财税部门加快优惠措施的制定，鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金、提供补贴等政策措施，加大对社会力量开展托育服务、用人单位内设托育服务机构的支持力度。监管部门强化责任担当，既要明确各类托育服务机构法人或者主要负责人是安全管理的第一责任人，更要履行自身监管职责，在建立健全各类托育服务机构安全管理制度的基础上公平公正用法执法，切实加强全过程、全方位监督管理。

(二)探索多元服务模式，加强科学育儿指导

1.探索多元化服务方式。在推进广西已存在的三种托育机构模式的基础上，根据市场需要以及广西实际情况进一步探索多元化服务方式。

一是大力推广托幼一体化。通过全面摸底或是自愿申报等方式，幼儿园在场所设施、师资力量等方面具有天然优势，适当改造后可延伸招收2岁以上婴幼儿，随后，视幼儿园运作情况适当将托育机构拓展至0～3岁婴幼儿。托幼一体化有利于让婴幼儿在熟悉的环境中顺利完成6岁以前的学前教育，是当前可操作性较强的一种发展模式。

二是鼓励支持社区托育服务模式。社区具有交通便捷、权威可靠等优势，社区可整合已有的公共资源，就近招收生源，举办非营利性托育机构，是较受欢迎的托育模式。

三是鼓励企事业单位开办托育点。为充分调动市场积极性，可鼓励大型企事业单位整合闲置用房及资金，自己创办或是出资委托专业机构在单位内部开办托育点。广西柳钢集团为平衡职工工作与生活需要，设立的托幼中心凝聚了企业文化，增加了职工归属感，有效解决了职工家庭工作两难兼顾的烦恼。此外，还可整合各级妇幼保健机构、社区卫生服务中心以及乡镇卫生院与婴幼儿早期发展服务资源，发挥卫生健康部门在婴幼儿健康管理、膳食营养、医疗技术输入、卫生保健人员指导等方面的优势，探索将婴幼儿照护服务机构作为相关医护人员基层服务定点单位，建立人员、技术输出与职称评定挂钩机制。

2.支持家庭科学育儿指导工作。目前，大多数家庭主要通过书本网络及熟人渠道获取育儿知识，但专业机构面对面的指导更具有针对性。托育服务除设置托育机构进行全天候托管，还可通过宣传讲解科学育儿知识，增加家庭照料的科学性。

一是入户进行科学育儿指导。设置专门机构负责家庭科学育儿指导工作，或是将该项工作委托社区某托育机构、妇幼保健医院或是社区医院等，每月或是每季度定期入户查访婴幼儿生长发育状况，并对该家庭进行科学育儿指导。

二是将科学育儿服务政策与相关知识融入卫生健康大宣传内容。通过编制专报、广场宣传活动等多种形式，提高每个人对婴幼儿照护的重视程度，普及婴幼儿照护的常识，破除迷信、不科学的育儿谣言。

三是突出政府在科学育儿上的主渠道作用和公益性质。邀请学前教育、妇幼保健、儿童心理等方面的专家进讲坛、进社区，普及科学育儿等婴幼儿照护知识及理念，积极通过公益活动、各种媒体、信息技术，加强针对婴幼儿家长及带养人的宣传和培训。

(三)加强队伍建设

1.提高从业人员素质。培育托育工作人员关键要把控好质量关，首先应制定完善托育人员的行业准入标准，有相关单位、部门对托育人员的资质进行考核。在此基础上，鼓励师范院校依据政策文件标准开设培养托育服务人员的相关专业，鼓励社会培训机构培养专业人才并定期进行再教育培训，相关监管机构定期对托育工作人员进行资质考察。加大高端人才引入力度，将托育服务人才列入政府急需紧缺职业(工种)目录和政府补贴性培训目录，探索由政府在住房、资金等方面出台相关人才引进政策，面向国内外引入托育服务人才和专家，并对引入人才的企业给予一定的鼓励政策。通过培养一批后备人员、稳定一批现有人员和提升一批专业师资等途径，建设一支适应0～3岁托育服务及早期教育发展需要的专业化人才队伍，并在人员培训和考评定级等方面，做好上下游服务保障，推进托育服务工作专业化。

2.增加从业人员数量。因新设学历教育从招生到学生毕业时间跨度较长，为尽快解决广西托育服务专业人才短缺问题，建议由教育部门牵头，在广西现有高职院校的幼教相关专业增设托育服务相关课程，既可以拓宽幼教专业毕业生就业面，也可以在短期内缓解托育人员短缺问题。鼓励社会上具有幼师专业资格证的人员进一步学习托育相关知识，可在短时间内补充托育人员数量。此外，还可以通过政府购买服务、定向培养、建立兼职照护人员储备库、增加托育人员薪酬待遇等多种方式，充分调动市场积极性，吸引更多人才加入托育队伍。

(四)加强财税保障

1.加大托育服务财政资金投入。主要用于托育服务设施建设、从业人员的职业技能培训补贴、非营利性托育服务机构综合奖补以及家庭早期发展指导等项目。设施建设项目财政资金是指在办园初期给予一定的财政补助，具体资金测算方式以托育机构班级数、实际投入经费(主要是改造业务用房、配备必备的基本设施设备、租赁场地等)为基本标准，根据实际财力情况设置一定的补助比例。综合奖补项目财政资金是指每年定期组织专家评估托育机构，对评估为优的机构进行奖补，奖励资金主要用于校舍环境改造、教具更换等。

2.财税金融联动调动市场托育服务积极性。采用公办民营、民办公助等多种方式，充分调动托育机构、家长、社会、金融市场等各方面的积极性，通过保障用地、提供场地、减免租金、税收优惠、放低借贷门槛等政策措施，在规划、报建、监督等民办托育机构运营全过程给予扶持。如协调金融机构制定托育服务机构低息贷款政策；为正规合法的民办托育机构购买责任保险；将优质民办托育机构纳入税收优惠对象等。

3.财政支持示范性普惠托育工作开展。为全面推动托育服务工作，尽快实现托育机构全区覆盖，可支持全区各县(市、区)开展示范性普惠托育机构创建项目，通过资金奖补的方式，支持当地普惠托育机构开展示范性机构创建工作，鼓励托育机构争创示范性托育机构，将资金投入其环境提升改造、教玩具补充更新等托育服务能力提升内容，切实提升建设一批高水平、高标准的普惠托育机构。

(五)加强监管服务保障

充分利用互联网、大数据和智能终端设备，对托育机构进行全面实时监管，同时也做好相关服务工作。

一是做好创办服务工作。建立托育服务联通平台，针对不同的托育机构类型，明晰申办流程，提供政策资讯和指南查询，全程智能引导及短信提示，为举办者提供便捷服务。

二是做好信息监管及服务工作。围绕社会公众关注的热点和重点，集中、公开托育机构信息，包括机构类型、服务形式、供餐情况、收费标准、联系电话等，社会可通过平台按区划、按类别查询到依法取得托育服务告知书的托育机构清单。还可打造“互联网+访视”“互联网+备案”“互联网+培训”“互联网+监管”等服务模式，利用信息化手段，对托育服务机构的申办过程、综合监管、信息公开、质量评估、人员信息等进行动态管理。

三是做好安全监管。家长对托育机构的服务要求以“安全”为首位，超过90%的家长提出托育机构要在室内防护、卫生消毒以及托育人员言行等方面保障婴幼儿健康安全。因此，要求每个托育机构必须购买人工智能技术(能进行行为判断)，在每个托育机构安装监控视频，实时动态监管托育机构日常动态。

(六)完善针对性保障措施

针对不同性质托育机构，政府部门还可设置更具有针对性、可操作性的政策措施，进一步保障托育机构的稳定运营。

一是针对公办托育机构人员编制不足、工资薪酬偏低的问题，建议从收费标准着手。卫生健康部门、市场监管部门、物价以及财政部门共同商定讨论，根据市场经济总体状况，适当提升公办幼儿园的学前教育以及托育机构收费标准，从而适当提高托育教师薪资待遇水平。建议人社部门，对新增托育服务的幼儿园增加聘用人员额度，以缓解在职在编人员工作压力。

二是针对民办幼儿园对政策不了解的问题，建议卫生健康部门加大对托育服务政策的宣传解读，通过进社区答疑解惑、举办线上培训、建立微信群随时沟通交流等方式，让民办机构及时掌握政策。对于有利于调动民办机构办园积极性的税收优惠及财政支持政策，更应加大宣传力度，确保及时传递到市场。

三是针对国企办园遇到的政策束缚问题，建议卫生健康或教育部门适当为国企办园进行政策松绑，在保障学生健康安全的前提下，允许充分利用现有场地以及优质的师资力量开展课后托育或兴趣班工作，提高国企办园的社会效益及经济收益。