长期护理保险服务给付问题研究

□文/ 宫 霄

（哈尔滨商业大学 黑龙江·哈尔滨）

［提要］ 随着我国失能老年人口规模的迅速扩大，长期护理保险发挥着越来越重要的作用。完善的长期护理保险服务体系是长期护理保险有效运行的前提。通过分析三种长期护理保险服务给付的特征，总结目前长期护理保险服务给付的运行阻力，进而提出应从强化政策引领和人才保障、以连续性照护为目标进行资源整合、支持社会力量广泛参与养老事业等三个维度着手，促进我国长期护理保险服务给付的健康可持续发展。

我国在2016 年开始长期护理保险制度试点工作。长期护理保险制度以长期处于失能状态的参保人为保障对象，为符合条件的失能老人提供基本生活照护和与基本生活密切相关的医疗照护。长期护理保险的实施目的在于保障“健康老龄化”的真正实现，使得失能、失智者仍然能够有尊严地老去。

一、长期护理保险服务给付的类型

（一）居家照护。根据提供护理服务给付的主体不同，居家照护可以分为正式照护与非正式照护。正式照护是指政府委托第三方服务机构，在构建护理服务方案的基础上，根据失能老人不同的护理服务需求，由专业的长期护理服务人员上门为失能老人提供个体化的照护计划，提高其生活质量。非正式照护是由亲人、邻居朋友等非正式护理工作人员为失能老人提供照护。非正式照护相对于正式照护机构提供的专业照护服务具有显著的替代作用，由家人照护的失能老人往往有更好的健康产出。居家护理服务使得失能老人就近就可以享受基础医学护理服务，极大地提高了护理服务的便捷性，只需要支付较少的服务费用就可以表现较高的满意度。居家照护在长期照护保险中具有基础性作用。继续保持家庭养老的传统，既符合我国老年人及其家庭成员的传统观念和现实要求，也是在社会保障体系不完善阶段应对人口老龄化的一种理性选择。

（二）社区照护。社区养老服务是指根据失能老人的需求，通过向社会组织、商业机构购买服务的方式，提供日间照料、居家护理、精神慰藉等服务。社区照护具有受益范围广，运行成本低等特点，同时能有效解决部分闲散劳动力的就业问题。社区照护在经济和情感心理上都具有优势，在我国长期护理保险服务体系中被赋予非常重要的地位。当前，中国城市大部分社区建设已相对完善，因此可以充分利用社区资源，为长期护理保险建立起家庭和机构的桥梁。失能程度较低的成员可以在家接受简单护理服务；失能程度中等的成员由社区进行统一护理，在接受互助服务和专业服务的同时能够通过相互交流等缓解孤独；对于护理要求高，失能较为严重的人员则在机构接受更加专业的护理，由专业的护理人员和机构提供护理服务。

（三）机构照护。长期照护不同于以疾病治疗为中心的医疗服务，而是以生活照料和康复护理为目标。机构照护是指失能老人入住长期护理保险护理服务定点机构后，根据需要的不同，由机构的护理人员提供专业化照护内容。机构照护的服务质量是三种长期护理保险服务给付方式中最高的，随之而来的是护理成本的提升。政府通过协同其他机构共同提供公共服务与产品供给，能够有效促进政府公共服务目标的实现。长期照护保险定点服务机构的数量和质量是长期护理保险服务给付运行的先决条件。研究表明，所处地区经济越发达，参保意愿越低，在我国东中西部地区中，西部地区居民参保意愿最强烈，愿意到养老服务机构养老并认为养老机构服务质量较高的群体参保意愿也较高。从护理服务标准来看，各试点地区大多把定点护理机构或者养老院护理作为待遇给付标准，对于护理机构提供的服务形式、服务标准没有具体规定，对于提供护理服务的服务流程、服务内容和服务标准等也缺乏统一规定和明确的评估体系。

二、长期护理保险服务给付的运行阻力

（一）缺乏统一的管理信息系统。长期护理保险服务给付在运行过程中，涉及多个部门的合作问题，人力资源和社会保障部门主要负责政策制定、社会长期护理保险基金管理等，民政部门主要负责生活照料服务的提供等。虽然在制度规定中各部门的职能分工清晰明确，但由于缺乏统一的管理信息系统，各个部门间会出现监管边界模糊、福利水平差距、信息系统衔接等问题。因部门差异，信息不能共享，导致各个部门之间的协同性较差、信息不畅通，长期护理保险服务给付实施效率较低，甚至会导致对失能老人的重复评估，这样势必会造成资源浪费，使得制度实施的有效性难以提高。因此，跨部门数据共享壁垒有待打破，将相关部门及其职能进行整合，资源信息共享，加强部门之间的沟通协调。

（二）专业人力资源缺乏。由于缺乏护理服务人力资源保障机制并且受传统文化的影响，护理从业人员的社会认可度并不高，薪资水平普遍比较低，职业发展空间有限，导致护理人员的流动率比较高，护理服务人才储备不足。据权威部门测算，目前我国需要养老护理员至少15 万人，但是实际持证的养老护理员不足2 万人。没有接受过规范化培训的护理人员只能为失能老人提供最基本的生活照料，不能满足参保者更高的健康照护需要，影响失能老人的生存质量。

以医疗护理为例，医疗护理服务业对从事护理服务人员的技能和知识要求比较高。护理人员往往需要具备诊断病人、提供康复服务、药物管理、心理干预、护理服务规划制定等方面的专业素养。调查表明，大部分护理机构（包括养老机构、乡镇卫生院、村卫生室等）存在护理人力严重不足的问题。特别是专业的护理人员，比如营养师、康复辅具技师、健康管理师及医疗护理人员普遍不足。若按国际标准，失能人员与护理人员3∶1 配置，目前尚未达到这样的人力资源配置。

（三）服务基础设施供给不足。我国长期护理保险目前尚处于发展的初级阶段，无论是机构照护、社区照护还是居家照护，在服务基础设施建设方面都存在着不足，为实施护理服务给付带来了客观条件的阻力。目前，机构照护主要是依托养老机构进行护理，医疗护理服务机构严重缺乏。社区照护的发展迫切需要社区提供专业、多样的长期护理服务。基础设施是护理服务给付的重要载体，是做好社区照护的基础和前提，但社区养老存在着城乡设施分布严重不均衡的问题，严重限制了其作用的发挥。我国超过一半的老年人居住在农村，城乡长期护理服务基础设置覆盖率存在着较大差距。相比于城市，农村缺少必要的治疗室和诊疗室，基础设施建设不完善，无论是失能老人的生活照护还是医疗相关照护，往往更容易被忽视。居家照护方式的运行，要求失能老人的居所符合一定的适老条件，并且有便于提供长期护理服务给付的护理设备，因此就需要对选择居家照护失能老人的住房进行适老性改造，提供专业的护理设施，但目前居家照护环境存在诸多问题，失能老人居家生活配套设施建设滞后，与适老条件存在较大差距。

三、长期护理保险服务给付发展建议

（一）强化政策引领和人才保障。政府作为制度的制定者，主要责任的承担者，是长期护理保险制度构建与完善的核心，为缓解目前护理服务资源紧张的局面，针对选择居家照护的失能老人，可以提供相应的政策倾斜，比如免费借用护理服务辅助设施，弹性工作制、购房减税等优惠政策鼓励非正式照护。同时，培育专业护理服务人才，加强护理人员队伍建设，鼓励职业技术学院和技师学院增设失能护理服务专业，依托学校和长期护理服务定点机构建立实习基地的方式，为长期护理保险服务给付的发展储备人才。对专业的护理服务人员，提高相关待遇水平，可以采取发放稳岗补贴，引入人文关怀等激励措施提高在职人员的积极性，吸引跟多的人才加入到专业的护理人员队伍中，为提供优质的长期护理保险服务给付提供人才保障。

（二）以连续性照护为目标进行资源整合。首先，对长期护理保险各经办管理部门的资源进行整合和利用，最有效的路径是在不对各部门进行大的调整的前提下，新设长期护理保险服务中心，利用互联网信息技术，构建统一的管理信息系统，将各部门的长期护理保险护理服务资源进行信息整合，统一到这个经办管理机构，从而实现管办分离，提高实施效率，实现资源的优化和互补。其次，整合优化医疗、养老、护理服务资源，实现资源优化配置。具体可以采取养老机构内设医疗护理机构、医院内增设养老中心、养老机构与医疗护理机构协议合作等多种模式对医养护资源进行整合，使得更多机构能够成为长护制度中机构护理和医疗护理的定点场所，可以实现服务提供人员及管理人员的共享、场地共用，进而可以减少大量成本，形成规模效应，有助于不同专业技术的交流与促进，进而提高整体护理专业水平，使得护理产业的数量和质量都得到较大提高，让老年人享受到不同层次的个性化的医疗和护理服务。

（三）支持社会力量广泛参与养老事业。充分调动社会力量才能打好组合拳，不断推进和优化护理服务事业的发展。多元供给是我国长期护理服务体系不断完善的内在要求，服务供给的社会化和产业化是优化长期护理保险服务给付的必然选择。长期护理保险应充分发挥第三方机构的服务能力，引入专业的第三方服务机构，提高经办服务能力。通过建立以社区为单位的综合性长期护理服务体系，财政资助符合条件的社会组织、物业、家政等企业，设立和经营老年人膳食、社区日托、老年活动中心等各类养老服务项目，全面推进居家养老事业。同时，政府应该通过税收优惠或减免等多种措施，加大扶持、鼓励力度，促进以智慧养老为代表的新养老模式的广泛应用，加快智慧养老服务网络的扩展，将更多养老对象纳入智慧养老服务的体系之中，形成以政府为主导、非营利组织和商业机构等多种力量共同参与的供给新格局，保证长期照护服务的可及性，提高供给效率。

（四）健全护理服务预防机制。重视积极护理理念，积极护理理念就是预防。将事后补偿逐渐转为事前预防，在长期护理保险服务给付体系中建立护理预防机制，尽可能延长居民健康状态。随着老龄化不断加剧，长期护理保险受益对象将大量增加，且轻度或中度需护理服务失能老人将大量涌现，因此制度发展将会面临新的挑战。由单纯的事后被动保障转变为“预防+补偿”的主动综合保障，既能保证制度的可持续性，又有利于构建充满朝气与活力的健康老龄化社会。

依托社区和家庭，构建区域内综合预防体系，开展预防性访问护理、预防性访问照顾、上门体能康复等服务项目，以维持和提升轻度需护理者的自理能力，实现主动预防、优化资源利用。保健预防类服务由社区老年服务机构提供，统一调配老年人长期护理保险的申请和使用，同时扩大慢性疾病的筛查和普及程度的覆盖面，无论是城镇还是农村，通过医疗体检进行预防。在加强对能够自理的中老年群体的重视的基础上，尽可能推迟老年人进入要护理状态的时间，实现健康老龄化。