中国共产党百年历程中党内监督制度建设实践及启示

2021-01-12刘红

哈尔滨市委党校学报 2021年4期

关键词：监督制度监察委员会

刘红

（中共哈尔滨市委党校，哈尔滨150080）

一、党内监督制度建设百年实践历程

作为有着百年建党史和长期执政实践的中国共产党，在不同的历史时期，其党内监督制度建设有着不同的内容和特点。

（一）新民主主义革命时期党内监督制度建设的实践探索

党在成立初期，对于党内监督的重要作用就有所认识，并在党的纲领中作出规定。一大党的纲领就规定中央执行委员会要对地方执行委员会的财政情况、工作活动内容以及所形成的各项政策负责监督，并对党的纪律作出了明确规定。之后，党的二大《中国共产党章程》规定，中央委员会有权对没有成立支部和执行委员会的下级党小组直接进行监督。党的三大、四大则对上下级之间纪律监督作出了明确规定。由于早期，党员人数较少，组织建设还不成熟，因此，党内既没有设立专门监督机构，也没有成型的制度设计。这种情况一直持续到1927 年党的五大前夕，这期间始终是中央及地方各级执行委员会直接行使党内监督权，但“革命斗争实践中，党逐渐认识到加强党内监督对于防止重大决策失误”［1］，减少给革命事业造成严重损失的重要性和紧迫性，因而，1927年党的五大在党内监督方面有很多突破。比如，选举产生了中央监察委员会，主要负责查处和清理严重违反党的纪律的党员。这既是我党最早设立的专门执行党的纪律的机构，也是党的历史上第一个专职承担党内监察工作的机构。由于当时革命形势的严峻状况，虽然中央政治局颁布的《中国共产党第三次修正章程决案》提出设立中央和地方的监察机构，并且对监察机构的设置以及职责和权限、监委会与党委的关系等作出了明确规定，但很多地方的监察委员会并没来得及成立，这些重要规定也没有实施。1928 年以后，确切地说是党的六大召开后，在新通过的党章中，就党的监督机构有了新的规定，删掉了党章中的“监察委员会”，代之以审查委员会，由党的全国代表大会、省县市代表大会负责选举产生，目的是为监督各级党部之财政、会计及各机关的工作。党的六大到遵义会议召开之前的这段时间里，由于斗争环境的险峻和复杂，党内监督制约机制的建设相对滞后，致使出现党内“左”的错误。直到l945 年，由于党对监督问题的重要性有了更为深刻的认识，在对以往党的建设经验教训进行认真总结的基础上，党的七大专门对党内监察机关权责和领导体制都作出具体规定。尽管之后由于战争环境，有些规定并未能实施，但却为党执政后完善监督制度打下基础。

从党成立到党的七大的24 年时间里，由于党始终处于革命战争的复杂多变的环境中，在监督方面的经验还不足，党内监督呈现以下三个特点：一是党从成立之日起就关注到监督问题，并经党自身发展和革命实践磨炼，对党内监督的认识日渐深化，党内监督的制度规定由原则化，逐步趋于具体化、专门化；二是在党内监督实践中，为适应党的建设特点，批评与自我批评、民主集中制以及惩前毖后、治病救人等被创造性地运用到党内监督实践中；三是基本形成了党内监督体制框架，在革命发展实践中，党清醒地意识到：要维护党内政治生活正常化，保证党的重大决策的正确性、民主性，保持党的团结和统一，必须建立专门机构和程序来加强党内监督，既要加强自上而下的监督，也要重视、加强和发展自下而上的监督。

由于受历史、环境、自身认识能力和水平的局限，这一时期在党内监督制度建设中不可避免地存在不容忽视的问题：一是党内监督模式有明显的“苏式”烙印。因为长期深受苏联、斯大林的影响，党内监督模式不可避免地效仿苏联，即各级党委直接承担党内监督的职能，集监督的主体和客体于一身，使得监督效果受到制约。这种影响甚至一直延续到新中国成立之后相当长一段时间。二是党内监督规定的“战时”适应性多，线条比较粗糙，原则性规定多，程序性规定少，具体实施监督的法令、法规非常欠缺。三是党内监督在很大程度上还十分依赖于领导人的重视程度，高效运转机制尚未形成。一旦党中央主要领导人在方向、路线或重大决策上出现失误，纠错就会较难，对党的革命事业危害甚大。四是党内监督机构职能较弱，不能独立开展工作。由于党内监督任务基本上都是由各级党委直接承担，既不能制止党内错误的产生，又在执行纪律时容易犯扩大化和惩办主义错误。

（二）社会主义革命和建设时期党内监督制度建设的实践探索

新中国成立之后，党所处的地位、环境和任务发生了根本性的变化。为了使党的各级组织和党员继续保持谦虚、谨慎、全心全意为人民服务的作风，防止执政后经不起权力、地位考验而可能产生的消极腐败和违法乱纪等现象，1949 年11 月，党中央成立了由朱德等11人组成的中共中央纪律检查委员会。到1950年年底，全国大部分地、县级以上党委均建立了纪律检查委员会。1955 年，纪律检查委员会改成监察委员会。监察委员会监督的范围不仅包括是否遵守党纪国法，而且包括是否正确执行党的路线、方针、政策，监督的重点是党的高级干部。这些规定表明党对执政条件下加强党内监督认识的进一步深化，并开始思考和解决实行双向监督问题。1956 年党的八大后，中央规定在县以上党委设立监委会，并在党的各级委员会的领导下开展党内监督检查工作。主要监督检查党员遵守党章党纪国法的情况，对违犯党章党纪的党员进行处理等。这使得党内专门监督机构具有较全面的监督功能，其监督范围进一步扩大。监察委员会工作期间，成效显著，新中国成立的前七年，共查处了各类违法乱纪案件30多万起，清除了少数混进党内的阶级异己分子和蜕化变质分子，维护了党的团结和统一，增强了党的战斗力，但是从1957 年起，受“左”的指导思想的影响，党内正常的政治生活被破坏，进而影响到党的监督工作的正常开展。从1957 年的反右斗争到1959 年的庐山会议，很多党内同志因为对党的工作中的问题提出批评、意见，而被错误地当成右倾错误加以批判、甚至把党内不同意见同阶级斗争等同起来，党内民主生活受到严重损害，造成了“反右以后不发言”的局面，助长了个人专断，党内监督出现弱化问题。1962 年9 月，党的八届十中全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》，对各级监察机关设置、职能、权限等都作出新规定，党的监察机关的地位有一定提升。

在“文化大革命”期间，由于“左”的错误的发展，党内政治生活受到影响，党内监督机关和监督工作遭到全面的破坏，党的九大正式取消了纪律检查机关。党内监察机构被取消，一些纪律规定形同虚设。高度集中的权力失去制约，党和国家的民主政治建设遭到极大破坏。

在社会主义革命和建设时期，党内监督制度建设的主要特点如下：一是党执政后，党的建设实践加深了对于党内监督重要性的认识，自上而下的专门机构——中央和地方的各级纪律检查委员会和监察委员会在全党范围内建立起来，专司执纪的监督之责。党内监督的力度越来越大。二是党内监督机关发挥作用有了相对独立性。执政之前，党内监督的任务基本上是由各级党组织承担。执政后的党内监督，既有各级党组织的监督，又有各级纪委和监委的监督，而且日益注重发挥这些专门机关的监督作用，包括扩大专门机关的职权，增强工作相对独立性等，使监督系统的力量不断得到强化。三是监督的范围有一定扩大，即不仅对违纪案件予以特殊监督，还对党组织和党员贯彻执行党的路线、方针、政策、遵守道德法令等方面开展一般监督。四是监督工作取得一定成效，但监督体制还不完备，主要体现为：监督制度不健全，党内监督的依据基本上就是党章中的几条原则规定，缺乏具体的党规党法和实施细则；监督程序不严格、不明确；监督机制存在弊端，不能改变党内实际上存在的“人治”现象；监督活动中党内监督机构权威性、独立性不够强等。

（三）改革开放新时期党内监督制度建设的实践探索

党的十一届三中全会后，随着党的工作重心的转移和正确思想路线的确立，党内政治生活逐渐恢复正常秩序，党内监督也逐步走上健康轨道。恢复和重建了党的纪律检查委员会，体制上沿用了此前的做法，即在同级党委领导下进行工作。党的民主集中制和党规党法建设，社会主义民主、社会主义法制建设进一步健全。1980 年2月党的十一届五中全会讨论和通过了《关于党内政治生活的若干准则》，对党内监督作出新规定。《准则》指出，党内监督要继续坚持运用好“二结合”的办法，即自下而上监督和自上而下监督的结合、党内监督和党外监督相结合的办法。党组织和群众是监督主体，对党的领导干部和党员进行全面监督。在制度建设方面，作为监督考察干部的制度建设内容的考试、考核、奖惩、轮换、退休、罢免的制度规定进一步完善，同时规定“将中央纪委以下的各级纪委的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导”［2］。

党的十二大修改通过的党章，把党内监督工作大大向前推进了一步。其突出体现为“对党的纪律检查委员会的领导体制实行改革”。从党的十二大开始继续实行同级党委、上级纪委双重领导的体制，但“取消以同级党委为主的规定，加强上级纪委对下级纪委的领导”［2］；在党的纪检机构设置上，实行党的纪律检查组或纪律检查员派驻制，并且作为制度规定首次写入党章。监督的范围除了检查处理违纪案件和受理党员控告、申诉，还包含监督检查党的路线方针政策和决议的执行、党规党法的遵守、党委党风的整顿等。

党的十三届四中全会之后，党内监督制度获得了长足的发展。为了加强领导班子内部监督，1990 年5 月出台《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，对党员领导干部参加组织生活作出严格规定。党的十四大通过的党章继续强调“双重领导”体制，同时，进一步扩大了各级纪委的权限，作为制度规定，十四大党章第二章“党的组织制度”强调：“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”中央纪委开始与监察部合署办公。之后党内监督制度建设不断推进，1994 年，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》强调要在党内监督制度完善、党内监督条例制定、党内监督体系构建等诸多方面下功夫，以保证党的健康发展和各项任务的顺利完成。

党的十六大之后，党内监督制度的发展和完善进入了一个新时期。党内民主制度建设在积极推进，更加突出对权力和领导干部的监督，建立并实施了党内巡视制度，一系列法规制度相继制定出台：2003年12月，中共中央印发了《中国共产党党内监督条例（试行）》，2004 年9 月颁布实施了《党员权利保障条例》，2005年1月印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》，2006 年颁布《党政领导干部任职回避暂行规定》，2007 年颁布《关于深入推进治理商业贿赂专项工作的意见》，2009 年颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，等等。相关制度法规的颁布施行，表明以党章为核心、以监督条例为主干、以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督法规制度体系初步形成。中国共产党党内监督制度体系进一步完善。

不难看出，这一阶段的党内监督具有以下三个显著特点：一是党吸取了正反两方面的历史经验，特别是“文化大革命”的深刻教训，认识到强化党内监督的极端重要性。这种认识充分体现在党的决议以及一系列重要文件规定中。二是认识到监督制度建设的重要性。注重党的民主集中制和党规党法制度的建设，逐步制定了一系列重要的党内规章制度，使党内监督有章可循，有据可依。以保证党内政治生活的正常化和党的决策的民主化、科学化。当然，这些制度还很不健全，仍需进一步完善。三是大力加强专门的监督体系建设。不仅恢复重建了各级纪检组织，而且扩大了监督职权，加强了监督部门的力量，改进了领导体制，从而把党内监督工作提高到一个新的水平。

（四）党的十八大以来党内监督制度建设的实践探索

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以作风建设开局起步，颁布中央八项规定，奏响了全面从严治党的政治集结号，开创了党内监督的新进程。党内法规进一步完善，管党治党的制度笼子进一步扎紧，党内监督体制机制进一步健全，党内监督工作成效显著。一是坚持严字当头，抓关键少数，强化对“一把手”权力的精准问责监督。党中央紧盯“一把手”这一“关键少数”，制定了《中国共产党问责条例》，把问责作为加强监督从严治党利器。《条例》“聚焦管党治党政治责任，坚持严字当头，针对实践中出现的问责不力、泛化简单化等问题，着力提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性，为党和国家事业发展提供坚强制度保障”［3］。二是下力气改革党内监督体制弊端。根据党章规定，各级纪检部门作为党内监督的专门机构，实行的是同级党委和上级纪委双重领导下的工作体制，其最大的弊端就是同级纪委无法监督同级党委。更因纪委依附于监督对象、权力体系不独立而地位低，监督威慑不强、监督效果不佳。为此，党的十八届三中全会决定“改革党的纪律检查体制”“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，党内监督的专门机关不再实行“主要接受同级党委领导”的体制，改为“主要接受上级纪委领导”。这项改革措施的实施实现了纪检系统的垂直化领导，纪检机构的独立性、权威性因此而大大提升，监督效果显著增强。同时，在党的纪检机关推进机构改革。增加纪检监察业务工作编制人数，调整内设机构，明确自身监督执纪问责定位，增强对纪检干部自身监督力度。三是改进巡视监督制度。党的十八大以来，围绕加强党的领导这个根本，巡视监督重点放在政治纪律、政治规矩、组织纪律执行情况以及“两个责任”落实情况上，定位准确，指向聚焦，覆盖全面。领导弱化问题、党的建设缺失问题、全面从严治党不力、维护党的纪律不力等问题不断得到纠正。四是建立全国各级监察委员会。为推动全面从严治党向纵深发展，破解监督体制机制不顺畅、监督资源监督力量分散、对公权力监督覆盖面缺失的困境，从2016 年11 月开始，全面启动国家监察体制改革，到2018年2月，省、市、县等三级监察委员会组建完成，2018年3月，国家监察委员会设立。各级监察委员会与各级纪委实现了合署办公，对公权力全覆盖监督体系构架起来。“成立监察委员会，是坚持党内监督与国家监察的有机统一，是坚持走中国特色监察道路的创制之举”［4］。五是党内法规制度进一步完善。以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆在突出位置，加大制定和完善党内法规制度，2013年11月，中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》，“十八大以来，中央已出台或修订的党内法规包括党章 1 部、准则 1 部、条例 9 部、规则 6 部、规定 21部、办法9 部、细则8 部，占了现行的150 多部中央党内法规的三分之一。这些党内法规的出台或修订，有力地推动了党的建设发展”［4］，为切实强化党内监督提供了坚强的制度保障。

总之，从党的百年建设历程来看，党内监督如同党的建设一样，也经历了由简单到复杂、由幼稚到成熟、由挫折到成功、由初级到高级的艰辛发展过程。认真总结研究百年来党内监督的历史发展过程，将有助于我们正确认识党内监督在党的建设中的地位和作用以及它对党和国家政治生活的重大影响，从而更加自觉地健全党内监督制度建设，推动中国特色社会主义民主政治建设。

二、党内监督制度建设百年实践的经验启示

（一）党的领导是加强党内监督制度建设必须坚持的政治前提

党是中国革命和建设事业的领导核心。党内监督制度建设是一项既复杂又艰巨的系统工程，只有在党的领导下，才能构建起来各方面协调配合的各种制度关系，才能调整好党内监督各方面的关系，才能有效地改善党的建设。脱离党的领导，党内监督制度建设必然会偏离监督方向进而陷入混乱无序的状态。

（二）民主集中制是党内监督制度建设必须坚持的重要原则

民主集中制是党的根本组织原则和领导制度。党内监督的权威和责任首先来自党的组织完善、高效的党内监督，一定是自上而下和自下而上监督的有机结合，单纯侧重一个方面而忽视另一个方面都会给党内监督带来问题，都不能达到监督的效果。中国共产党百年党内监督建设实践充分证明，既强调正确的集中，强化党组织和领导干部自上而下的监督责任，又尊重党员的主体地位，发挥同级相互监督和自下而上民主监督作用，实现权力与责任、权利与义务的统一，才能实现有效监督。离开这一原则，就会出现偏颇，就会带来一定的危害。

（三）必须以改革创新精神推进党内监督制度建设

世界在发展中变化，在变化中发展。变是必然。因此，跟上时代的发展步伐，适应不断发展变化的世情党情，在制度建设中既预见可能出现的问题而做好事前、事中防偏纠错制度监督设计，又善于创新党内监督的内容、方法、手段、渠道，合理惩治违纪者，充分发挥党内监督预防、警示、纠错、惩治的作用。一成不变则必然妨碍党内监督防骗纠错作用发挥。