思想、制度与实践：环境保护绩效考核走向科学化

向俊杰 ，陈 岩

（1.桂林理工大学公共管理与传媒学院，广西桂林541004；2.山西农业大学公共管理学院，山西晋中030801）

环境保护一票否决绩效考核是指在政府绩效考核过程中，环境保护方面的某一项考核指标没有达到合格时，该政府或政府部门在整体上就判定为不合格。从政府考核系统本身来看，这一项或几项环境保护方面的绩效指标的权重远远超过其他的指标，对被考核政府或政府部门的绩效结果具有决定性的作用；从整个政府管理系统来看，是上级政府将环境保护“将绩效关键点转嫁给下级的救火工具”［1］，是一种特殊的强制命令权［2］。

21世纪以来，环境保护问题越来越重要，越来越被我国政府重视，然而，对于我国政府应该如何重视环境保护问题、是否应该实行环境保护一票否决，国内学者有不同的看法。赞成的观点认为，环境保护就应该实行一票否决，也只有实行了环保一票否决，各级地方政府才能真正重视环境保护问题［3］；而反对的观点认为，目前地方政府的一票否决已经过多过滥［4］，环境保护一票否决应该慎行。

在学术界争论不休的时候，我国各级政府已经开始了内容极其丰富的环境保护一票否决绩效考核实践，除去不同地区实行的相同环境保护一票否决绩效考核项目以后，国内实施的环境保护一票否决绩效考核项目高达19项［5］。在这种情况下，具体分析环境保护一票否决绩效考核中的问题与原因，提出解决环境保护一票否决绩效考核问题的路径，就显得非常重要。

一、环境保护一票否决绩效考核的问题与原因

（一）环境保护一票否决绩效考核存在的问题

众多的环境保护一票否决对于推动我国各级政府转变经济发展速度第一、GDP至上的观念，应树立科学发展观，践行“绿水青山就是金山银山”的生态文明观，推动环境保护工作，起到了积极的作用，但是名目繁多的环境保护一票否决绩效考核对地方政府的工作也造成了极大的问题。

1.增加了被考核部门工作人员的非正常工作压力

工作压力是由工作所导致的、个体被迫偏离正常的或希望的生活方式时体验并表现出的不舒适的感觉。适当的工作压力能够形成一种有效的刺激源，唤起个体对工作目标、工作任务以及自身工作行为的充分注意；而过度的工作压力则是一种超出个体生理和心理承受度的刺激，不仅不利于个体的生理和心理健康，而且对组织目标的实现也会产生消极影响。过度的工作压力往往是一种超出人体正常承受范围的工作压力，是一种非正常的工作压力。相关研究表明，工作压力对工作者的健康可以造成很大的损害，人体50%—80%的疾病是与压力有关的疾病［6］。早在1908年，Yerkes 和Dodson 就提出刺激力和业绩之间存在倒U 形关系［7］，这无疑印证了过度的、超出正常范围的工作压力既不会带来理想的工作业绩，也无助于组织目标的实现。

对公务员工作压力的相关研究结果也表明了上述结论，即公务员工作压力过大会导致其抑郁症状的产生和严重化［8］，公务员心理健康水平和工作压力存在明显负相关，即压力越大，发生心理症状的可能性越大，生活满意度越低，精神自评也就越差［9］。研究表明公务员工作压力的主要来源领导及制度因素、工作本身因素、工作中人际关系因素等［10］。

环境保护一票否决作为上级政府对下级政府或下级政府相关部门强制推行的一项强制性工作内容。这项工作内容完成的程度直接关系到上级政府对下级的评价的合格与否，关系到下级政府或政府部门的升迁罢黜与奖惩，关系到下级相关部门公务员的切身利益。环境保护一票否决工作是下级公务员无法选择的工作内容，而且关系到对其工作内容的整体性评价，因此，这项工作往往会给下级政府及相关工作以极大的工作压力。为了应对这项工作所带来的压力，下级政府及相关工作部门往往会在这项工作上投入大量的工作时间、人力，有时甚至是全员参与、参与者投入全部的工作时间。这种状况充分表明了下级政府及相关部门所受到的工作压力，这种压力是上级政府正常布置的工作任务中所没有的。对于考核式的环境保护一票否决而言，这方面的环境保护考核指标关系到被考核者整体的工作评价合格与否；对于表态式环境保护一票否决而言，这方面的环境保护考核指标是当这方面的工作出现了问题时，上级政府对下级进行问责的重要理由。因此无论是哪种类型的环境保护一票否决，被考核者都会感受到强大的工作压力。这种工作压力远远超过正常的工作压力，会加重被考核者的生理和心理负担，而且会对组织目标的实现产生一些消极影响。

环境保护一票否决绩效考核所带来的工作压力，是直接产生于工作本身，而且和工作本身的性质有关，即由于工作本身及其重要而且难以实现，所以不得不采取一票否决的方式。环境保护工作内容是否采用一票否决的方式进行绩效考核是由上级政府部门的领导者所决定的，尤其是表态式环境保护一票否决，在更多的情况下是由领导者临时决定的，其产生的工作压力和领导者直接相关。进一步而言，领导者决定环境保护一票否决考核项目的随意性，来源于其权力的随意性，来源于相关制度对领导者权力约束的不到位。因此，环境保护一票否决绩效考核施加于被考核者的、过度的工作压力，来源于工作本身、领导者、制度等三个方面的压力源。

2.导致被考核部门弄虚作假

在公共部门中工作的人和在私人部门中工作的人一样，都是理性的经济人并具有机会主义的特征。一方面，他们在作出某种行为选择时都会进行理性的计算并选择有利于自己的行为，虽然在行为的环境变量复杂、信息不充分、自身认知能力和计算能力有限的情况下，公共部门工作人员的理性客观上都是有限理性，但他们都会在此情境下选择自认为是相对最优的行为；另一方面，公共部门工作人员在委托—代理关系不完善和信息不对称的情况下，基于自身所拥有的信息优势“通过偷懒、欺诈等手段以获取机会主义收益”［11］。这两个方面的行为特征导致公共部门的工作人员在面对难以完成的工作任务时往往会有意识地弄虚作假。采取弄虚作假的方式来完成各种任务，主要是真实地完成工作任务的成本非常大、任务的承担者不愿意真正地工作，而且上级部门的监督检查可能存在不到位的情况，在这种情况下，经过理性的计算，考虑到上级部门监督检查可能不到位的“机会”以及被发现后所受到惩罚的损失，因此，弄虚作假就成为理性的选择。

在完成环境保护一票否决项目对应工作内容过程中，个别地方政府及其领导人有充分的理由弄虚作假。

首先，环境保护一票否决绩效考核的工作内容往往在完成方面有相当的难度。一是在于有些环境保护一票否决绩效考核项目本身就很难实现，如水污染的治理、节能减排等，而且对于某些地区而言，由于一直以来生态环境状况非常差，要达到相关环境保护的目标具有非常大的难度；二是在于当地政府的主管领导一直奉行经济发展优先和GDP 至上的做法，其思想观念在短时间内没有真正转变过来，这使得简单的环境信息监测及监测结果的准确、及时地上报都成为问题；三是在于地方政府的相关领导者和工作人员有畏难情绪，主观上不想把环境保护一票否决绩效考核项目对应的工作内容做好、做实。

其次，上级政府很有可能发现不了被考核者弄虚作假的行为。上级政府部门由于其他方面工作的压力，难以抽出太多的时间进行监督检查；同时上级政府的监督检查是针对所有的下级政府部门进行，监督管理的幅度比较大，不可能面面俱到；再加上，上级政府与被考核者之间存在空间上的距离，不可能时时刻刻都在监督被考核者，更何况，对于表态式的环境保护一票否决绩效考核往往是领导者非正式地提出，既没有相关正式文件的支撑，也没有具体指标，上级政府最后往往只是作出一个定性的评价，而没有具体量化的评价。因此，从理论上说，在环境保护一票否决工作内容方面弄虚作假的人有很大的概率不被发现。

最后，在环境保护一票否决事项对应工作中弄虚作假被上级政府发现了以后，其受到的相对惩罚量并不大。相对惩罚量是指被考核者弄虚作假被发现了以后受到的惩罚减去其因考核不合格而被一票否决所受到的惩罚的差值。根据《公务员法》的规定，当公务员弄虚作假被发现了以后，往往根据情节的不同，按规定要受到警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的处分，但事实上基本上没有受到撤职、开除的处分。受处分的时限为：警告是六个月；记过是十二个月；记大过是十八个月；降级和撤职是二十四个月。当某个下级政府或下级政府的领导者因环境保护方面的某项工作不合格而被一票否决了以后，其年度的工作整体上就被评定为不合格，因此而受到的直接惩罚往往包括取消其评奖评优的资格或者是晋升的机会。取消评奖评优的资格并不会让其直接丧失晋升的机会，但是其在与同级公务员进行晋升竞争的过程中就会处于劣势。

在经过理性的权衡和被上级部门发现的“风险”以及被发现以后可能受到的相对惩罚量，个别地区的领导者在环境保护一票否决绩效考核的事项方面，弄虚作假就成为他们的一种有意识的、机会主义性质的选择。

3.削减了考核部门的领导权威

所谓权威，是指某一个主体通过自己的影响力使对象服从的能力，它产生于人们组织起来进行联合活动的客观需要，是使人们对权力自愿服从的力量和威望［12］。而领导权威则是领导者通过自己的影响力使被领导者服从的能力，有权威的领导者会让人产生一种志愿服从的愿望。权威并不等同于权力。权力通常以强力为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性为依靠，具有一定的影响性［13］。马克斯·韦伯将政府的权威分为魅力型、传统型和法理型等三种类型。在我国建设社会主义法治国家的今天，我国各级政府及其领导人应该建立起法理型的领导权威。而我国法理型领导权威的基础，不仅在于韦伯所说的理性的法律，还在于政府体系的效能和社会民众对政府的广泛认同和支持［14］。

环境保护一票否决绩效考核的实施与法理型领导权威的基础是不一致的。

首先，环境保护一票否决绩效考核方式的实施缺乏相应的法律基础。杨荣耀认为，一票否决制不符合党章对党员的要求，也与《公务员法》的相关惩处规定不符［15］。向衡认为，一票否决是行政主体与其下级签订的行政合同，如果行政主体不从实际出发，就会出现双方的“意思表示不一致”，包括指标与实际不一致、时间与内容不一致、点与面不一致，进而导致行政合同不成立［16］。应该说，考核式的环境保护一票否决，一般都有上级政府的正式文件作为依据，如节能减排一票否决是依据2007 年国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，但是节能减排一票否决的政策依据在时间上比《公务员法》晚、在效力等级上比《公务员法》低（《公务员法》是由全国人大常委会于2005年通过并执行），其他环境保护一票否决事项的效力等级要更低一些。因此，环境保护一票否决对公务员的处罚违背了《公务员法》。即便是从行政合同的角度来看，任何行政合同的签订都应该与国家的法律法规保持一致，政府中上下级签订的环境保护一票否决合同，也应该与《公务员法》保持一致。另外，表态式的环境保护一票否决往往出现在领导人的讲话稿中或者出现在相关新闻报道中，没有相关的政策文件或者政策构成要件不全，因此其效力不如《公务员法》，但在事实上两种类型的环境保护一票否决对被考核者的惩罚都超出《公务员法》的相关规定。由此可见，在这个意义上，环境保护一票否决绩效考核的实施损害了其实施者的法理型权威基础。

其次，环境保护一票否决实施的效能不高。政府行为的效能和行为的目标、行为的成本、行为要达到的标准、行为结果的考核及考核结果的运用密切相关。对于表态式的环境保护一票否决而言，其行为目标是模糊的、不清晰的，行为要达到的标准是不明确的，行为结果的考核及其运用是随着领导人的意志与具体情境而变化的，因为发出这项环境保护一票否决事项的领导者的目的，在于向上级表明自己十分重视这项工作。只要这方面的工作没有出“事故”或“事故”没有被上级注意到，领导者可能就不会进行“考核”；反之，就会进行严厉的“考核”，并将被考核者进行“一票否决”。因此，表态式的环境保护一票否决绩效考核是谈不上效能高低的。对于考核式的环境保护一票否决而言，其行为目标和行为标准是明确的、对行为结果的考核及结果的运用是有制度规定的，但是具体行为目标的确定，难以做到科学化，而这一点就从根本上影响了环境保护一票否决实施的效能。如国家发展和改革委员会2008 年第55 号公告显示，2007 年国家发展和改革委员会对各省节能目标的设定万元GDP 能耗降低目标从2%—5.6%不等，考核结果表明有3 个省份只是基本完成、7个省份没有完成。其中，青海省的目标最低，只有2%，山西省的目标最高，达到了5.6%，是青海省的2.8倍，但其依据不得而知，而且1/3的被考核者不合格（仅计算大陆地区，且西藏数据缺失），其目标设置的科学性就令人怀疑。

最后，广大民众对于政府中实行的包括环境保护在内的一票否决绩效考核，缺乏充分的理解、认同与支持。这种不充分的理解、认同与支持主要体现在基层政府中工作人员和社会中的知识精英身上。一方面，基层政府中的广大工作人员对各类一票否决绩效考核持否定态度，甚至是有诸多抱怨；另一方面，知识分子在一些公开的场合对一票否决、对环境保护方面的一票否决进行了充分的质疑。在中国知网上，选择“题名”作为检索条件，以“一票否决”为关键词，得到了530篇文献，对这530篇文献进行分析，除去政府的正式文件和文学类文献，会发现其中有187篇文献对一票否决持否定态度（占40.3%），277篇文献对一票否决持肯定态度（占59.7%），由此可见，不支持一票否决这一绩效考核方式者甚众。

（二）环境保护一票否决绩效考核问题的原因

1.在思想上未能充分重视环境保护绩效考核工作

思想指引行动，有什么样的思想就会有什么样的行动。在政府系统中被充分重视的事项就会被认真地执行，不被重视的事项往往会被拖延、被忽视或者应付了事。政府的一票否决行为是一种“救火式懒政”“救火式庸政”行为［1］，本质上都是政府对相关工作事项没有足够的重视、没有进行深入有效的研究而采取的应急措施。

环境保护一票否决事项的提出也是如此。对于考核式环境保护一票否决，领导者没有进行深入有效的科学研究，是一种典型的“庸政”行为，而对于表态式环境保护一票否决，领导者根本就没有进行研究，不仅是庸政，而且还是一种“懒政”行为。总体上而言，环境保护一票否决绩效考核事项的出现，是领导者不重视环境保护、不重视环境保护绩效考核的结果，表现为领导者不研究环境保护事项、不研究环境保护与一票否决绩效考核工具之间的关系；表现为领导者对于环境保护工作和环境保护绩效考核工作的不作为，只是以文件落实文件、以会议贯彻会议，然后在难办的事项和急迫的事项上加上“一票否决”的工具而已。

2.在制度上未能有效防范公共权力的任性

公共权力的任性主要是指党和国家“权力的主导者在行动权的认知上缺乏责任意识和民意导向，在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定，造成了政府权力的随意性使用”［17］。公共权力的任性必须通过制度来规范。

在决定实行环境保护一票否决绩效考核的过程中，对于哪些环境保护事项应该实施一票否决、什么时候通过什么样的程序实施一票否决、一票否决应该否决被考核者哪些方面的成绩和奖励等问题，权力的主导者没有考虑到自身在该环境保护事项上应该承担的责任，而是将所有责任以一票否决的形式向下转移；既没有考虑到社会公众、特别是承担环境保护一票否决事项的公务员的接受度和承受度，也没有考虑到自己行使一票否决权的边界以及权力行使的方式和程序是否合法，而是在相关会议上、讲话中和文件中直接单方面宣布。环境保护一票否决权的运用表现出很强的随意性。在考核式环境保护一票否决中，领导者考虑到一票否决权的程序合法性，但没有顾及权力的边界、权力对象的接受度；在表态式环境保护一票否决绩效考核中，领导者既没有顾及权力的边界、程序合法性和权力对象的接受度，也没有考虑到权力行使的效果。

由于公共权力的任性，随意行使环境保护一票否决权，导致环境保护一票否决绩效考核的考核者的权力缺乏法律基础、得不到被考核者和公众的支持、权力行使的效果不好，进而削弱了考核者的权威；同时，也使被考核者增加了诸多非正常的工作内容和心理上的压力。

3.在实践上政府治理能力不足

政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理，包含政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动［18］。政府治理能力是政府行政系统对社会公共事务治理的能量和力量，包括在政府内部、市场和社会等三个方面实施公共管理的能量和力量。政府治理能力的强弱直接关系到政府能否有效做好环境保护事项。

在实行环境保护一票否决绩效考核的过程中，领导者直接简单地将一些环境保护方面的工作以一票否决的形式强加给下级政府部门，没有考虑到下级政府及其工作人员承受能力与工作内容的协调性，表态式环境保护一票否决绩效考核就是其集中的表现。而考核式环境保护一票否决绩效考核则是由于领导者既没有科学分析该环境保护事项的重要程度，也没有科学地设计该环境保护事项的考核方式、考核标准以及该环境保护事项的考核在下级政府所有考核事项中所占的权重。这些都是上级政府对政府内部管理不科学、其内部治理能力不足的表现。有人据此认为，“一票否决”不符合基本的科学管理要求，它有着浓厚的封建社会一言堂、独断专行的痕迹［19］。同时，由于上级政府治理能力的不足，导致其在实施环境保护一票否决绩效考核的过程中，没有充分考虑到下级政府可能的对策性行为，没有考虑到实施的过程中如何让下级政府及其工作人员积极地面对问题而不是让他们弄虚作假；另外，由于其治理能力的不足，既没有对其作出的环境保护一票否决行为的可能效果进行科学的评估，也没有将一票否决行为与其他的政府工具的评估效果进行比较，进而进行政府工具的优选。这是上级政府对社会治理能力不足的表现。

二、走向环境保护绩效考核的科学化

解决环境保护一票否决绩效考核的问题，需要从根本上建立科学的环境保护绩效考核体系。为此，各级政府应该从以下三个方面做好工作。

（一）在思想上要科学认识环境保护绩效考核

科学认识环境保护绩效考核对于各级政府采取科学有效的措施完成环境保护工作具有重要的意义，其关键在于树立正确的环境保护绩效考核思想。树立正确的思想可以引导各级政府建立科学的环境保护绩效考核制度，进而在此制度的激励和引导之下让环境保护的具体执行者制定恰当的环境保护措施并采取积极的行动。正确的环境保护绩效考核思想包括以下两个方面：一是树立科学的绩效考核思想。科学的绩效考核思想要求绩效考核的方案要经过科学的设计、专业的论证；绩效考核方案的实施要规范、公正公开；绩效考核的结果要有反馈、与恰如其分的奖惩关联起来。二是树立深入研究具体环境保护事项的思想。不同的环境保护事项，其内在的运行规律是不一样的，不能照搬同样的工作方式方法。只有深入地研究具体环境保护事项的内在规律，才能按照SMART 原则制定出科学的绩效考核指标，才能制订出合乎环境保护事项规律的考核方案。在此过程中，要防止三种错误的思想倾向：第一种是“责任下移、权力保留”的倾向，即将自身所要解决的环境保护问题、所要处理的环境保护事项利用一票否决的工具强制性地直接转嫁给自己的下级；第二种是考核指标简单化的倾向，即没有认真研究指标与环境保护目标之间的内在关系，而在会议上或者其他场合凭直觉确定了考核指标，最后导致部分下级政府及其工作人员的对策性行为；第三种是形式主义的倾向，即不认真收集被考核者的环境保护绩效信息而匆忙作出评价，进而导致绩效考核结果失真。

（二）在制度上要规范环境保护绩效考核的权力

环境保护绩效考核是一项非常重要的工作，对于有效进行环境保护具有极其关键的作用，但是上级政府对下级政府的环境保护绩效考核权力也不可滥用，必须通过制度加以规范，其主要内容包括：第一，经过科学论证后所设置的环境保护绩效考核指标以及指标的权重不得随意改变，必须保持环境保护绩效考核制度的稳定性与连续性，否则，环境保护绩效考核政策的频繁变动会导致普遍性的、结构性的短期行为，导致下级政府在环境保护事项上弄虚作假；在此基础上，不仅导致上级政府与下级政府之间的信任机制断裂，使得环境保护绩效考核政策体系出现结构性的紊乱，还会导致政社互信机制的损害，进而侵蚀我国服务型政府建设的基础。第二，保持环境保护绩效考核制度的稳定性并不意味着绝对的不变。当新的环境保护问题出现时或者新的社会技术出现时，客观上都会要求环境保护绩效考核制度作出相应的改变，但是这种改变不能是某个人意志的命令，而应该经由法定的程序由法定的机关在权限范围内作出。第三，环境保护绩效考核的制度规定不得与其他的法律法规相抵触，特别是对于环境保护绩效考核不合格的处罚权不得违背《公务员法》等上位法的相关规定。

当然，作为一种政府工具，一票否决在以往的诸多政府工作中发挥了重要的作用，一票否决与环境保护及环境保护绩效考核并不必然是相互排斥的。环境保护绩效考核可以采用一票否决这一工具，但不能将所有的环境保护绩效考核事项都采用一票否决，要防止一票否决的泛化、滥用，因此，对于什么情况下可以采用环境保护一票否决绩效考核也应该作出制度性的规定：一是规定环境保护一票否决绩效考核的事项范围，即哪些环境保护事项可以采用一票否决绩效考核、哪些环境保护事项不可以采用，应该作出明确的规定。一票否决权是上级政府领导者施加于下级政府的一种特殊的强制力，在运用这种权力的时候应慎之又慎。一般而言，对于思想观念方面有重大转变的环境保护事项、执行过程中有特殊困难或者难度极大的环境保护事项，可以纳入一票否决的范围，但要防止将环境监测信息、森林管理、生活垃圾场环保验收等非重大、无难度的常规工作内容纳入一票否决的事项范围内。二是规定环境保护一票否决绩效考核的时间范围，建立环境保护一票否决绩效考核的退出机制。科学确立环境保护一票否决绩效考核事项有其特定的条件。当社会环境或政府内环境发生了变化，这些特定的条件不成立时，就应该取消相应的环境保护一票否决绩效考核事项；否则，就会导致环境保护一票否决绩效考核事项越来越多。三是规定环境保护一票否决绩效考核的权限范围，即对环境保护一票否决绩效考核事项确定的主体和程序作出明确的规定。环境保护一票否决绩效考核事项不能由某个人在会议或者新闻媒体上直接发布，而必须经由相应的领导集体讨论批准后才能实施，以防止环境保护一票否决绩效考核事项设置的随意性。

（三）在实践中要提升环境保护绩效考核科学化的能力

领导者要提升环境保护绩效考核科学化的能力，要做到以下三点：

1.科学合理地设置环境保护的考核目标的能力

只有目标设置科学，才能激发下级政府工作人员真正进行环境保护的热情。期望理论认为，激励水平取决于期望值和效价的乘积，人只有在预期到他们的行动将会有助于达到某种目标的情况下，才会被激励起来去做某些事情以达到目标。相应的，下级政府及其工作人员只有在预期到他们自己通过努力能够达到上级政府所设定的环境保护目标的情况下，才会采取具体的行动去实现环境保护的考核目标，因此，环境保护的绩效考核目标既不能太高也不能过低。另外，目标只有设置科学，才能在环境保护绩效考核目标与环境保护目标之间建立起正相关的关系，才能保证下级政府及其工作人员围绕绩效考核目标的工作行为是有利于促进环境保护目标的实现，而不是损害环境保护的目标。

2.科学地设置环境保护的绩效考核指标以及指标之间的权重能力

科学地设置环境保护绩效考核指标及指标权重就是要让绩效考核指标能够真实地反映绩效考核目标的要求，反映环境保护目标的要求；要让绩效指标能够精确地反映不同的下级政府之间、具体的工作人员之间在环境保护方面努力的差距。为此，环境保护绩效考核指标的设定必须是具体的、可以衡量的，具有很强的敏感性。

3.科学地处理好不同工作事项之间的关系的能力

这主要是要处理好下级政府的环境保护工作与其他工作事项之间的关系，不能谈到环境保护的某项具体工作就要求其全力完成该项工作而不顾及其他方面的工作。要注意环境保护与其他工作事项之间的协调性、系统性和长期性，要注意到环境保护工作不仅是环境保护部门的事情，还是财务部门、公安部门、消防部门、科技部门、监察部门等相关部门的事情；要注意到环境保护不仅仅是某一个地区某一个政府的事情，河流污染的治理、大气污染的治理等可能涉及多个地方政府；要注意到环境保护和环境污染的治理都是一项长期的工作，可能不会在短时间内立竿见影。因此，做好环境保护方面的工作要处理好与其他相关事务之间的关系，而不能简单地用一票否决的方式强制某个政府、某个部门来完成。

这三个方面的能力极其重要，需要进行大量专业性的训练。政府领导者在没有进行充分训练和学习的情况下，很难做好这上面的工作，此时可以求助于政府内部或外部的专家，如各级政府的政策研究室、各级社会科学研究院、相关大学里的政策研究机构等方面的专家来进行专业化的设计。