新时代参政党意识、功能及能力探析

任世红

(江苏省社会主义学院，江苏 南京 210000)

进入新时代以来，随着我国多党合作事业的理论创新、制度完善和实践发展，参政党日益成为参与国家治理现代化的一支重要政治力量。突出表现在：中国特色社会主义参政党的性质定位，增强了参政党的政党意识和致力于中国特色社会主义事业的使命感和主动性；参政党围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局积极履行职能，彰显了参政党在国家治理现代化中的功能价值；参政党以执政党为师加强自身建设，政党能力建设得到加强。另一方面，因应推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势和新任务，参政党的政党功能和政党能力还存在着明显的短板和弱项，尚需作出适应性调整和创新性建构。

为深入了解参政党在推进国家治理现代化实践中的经验和问题，课题组通过召开小范围研讨会和个别访谈，对参政党在推进国家治理现代化中的角色功能定位及其能力建设进行了较为深入的探讨，对地方和基层存在的主要问题也有较为集中的反映。调研结果显示，目前参政党在推进国家治理现代化中的功能发挥与能力发育成效喜忧参半，理论与实践层面均有需要进一步探讨的问题。

一、参政党主体意识的成长与缺失

参政党在国家和社会生活中处于何种地位，在国家治理和社会建设中扮演什么角色，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度运行中如何自我定位，这些既是我国新型政党制度理论建构的重要问题，又是参政党组织及其成员需要准确认知并内化于心、外化于行的主体意识问题。民主党派作为参政党的性质定位，无论在世界政党政治发展中，还是在中国政党政治演进中，都是一个新生事物。对于新生事物的理性认知和自觉认同，往往滞后于客观存在。民主党派选择跟共产党走，一道建立新中国、建设新社会，一起参加人民政协、参加国家政权，形成多党合作格局、创造新型政党制度，成为事实上的参政党。但从理论和政策层面明确民主党派是参政党，却迟至新中国成立40年之后，因此，参政党主体意识的培育并非一蹴而就，而是需要经历一个不断成长的过程。

参政党主体意识的发轫。1989年12月30日，中共中央颁发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称《意见》)，首次提出“参政党”的概念，随之开启了参政党的话语建构，为参政党的主体意识自觉注入了源动力。12月31日，中共中央召开党外人士座谈会，费孝通、荣毅仁、杨纪珂、屈武、程思远、孙晓村、雷洁琼、卢嘉锡、蔡子民、严济慈等民主党派中央领导人先后在座谈会上发言，认为文件明确规定各民主党派是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党，这就进一步明确了民主党派在国家政治生活中的地位。1990年2月8日，《人民日报》全文发表《意见》，“参政党”成为中国向世界亮出的一个崭新政治概念，引起广泛关注和传播。2月9-11日，《人民日报》连续发表各民主党派中央领导人文章，代表各民主党派宣示将担负起参政党的职责使命。1992年11月下旬至12月底，各民主党派先后召开全国代表大会，通过修改各自的《章程》确认参政党的地位。如《中国国民党革命委员会章程》规定：“在多党合作中，本党是同执政党中国共产党亲密合作的参政党，贯彻执行‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定与执行，实行民主监督。”[1]从上述历史过程可以看出，参政党的定位是通过中共中央政策文件的制定和各民主党派自身《章程》的修改得以确立，使得参政党主体意识的自觉具有自上而下的特点，面临着大众化的普及任务。

参政党主体意识的发育。20世纪八九十年代，民主党派在组织上经历几轮的新老交替，完成了跨世纪的换代工程。在政治交接过程中，多党合作的优良传统薪火相传，参政党在改革开放和现代化建设中的地位和作用逐步彰显，增强参政党主体意识成为民主党派思想建设的重要内容。民盟中央原主席费孝通在谈到民主党派的新老交替和政治交接之间的关系时说：“换届要以变来保证不变，即以人事的变化来保证政治制度的不变，并使之发挥得更好。政治交接是以变实现不变，人的变带动信念的不变。”[2]江泽民指出：“各民主党派、工商联的新老交替，既是人事上的交替，也是政治上的交接。民主党派、工商联政治交接，要着眼于各民主党派政治纲领更好地延续与发展，着眼于民主党派、工商联与中国共产党亲密合作关系更好地延续与发展，着眼于民主党派、工商联老一代领导人的坚定政治信念、优秀品质和优良作风更好地延续与发展。” 1999年5月，各民主党派中央联合下发《关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》，提出要从参政党性质、地位、特点和发挥参政党作用的要求出发，确定自身建设的目标和基本任务。要以搞好政治交接为主线，以思想建设为核心，以组织建设为基础，以制度建设为保障，努力把自身建设提高到新的水平 。政治交接的核心是传承多党合作的优良传统，进一步深化对参政党性质、地位、特点和发挥参政党作用的路径、方式、方法的认识，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。参政党自身建设的加强和政治交接教育活动的开展，使参政党主体意识向下延伸，成为参政党各级组织及其成员的自我意识。

参政党主体意识的升华。中国特色社会主义进入新时代，发展社会主义协商民主和推进国家治理体系和治理能力现代化上升到发展社会主义民主政治的战略层面，成为建设社会主义政治文明的战略任务。2013年2月6日，习近平首次提出“各民主党派是中国特色社会主义参政党”的重要论断，明确了民主党派的“中国特色社会主义”性质定位。作为中国特色社会主义参政党，一方面民主党派是社会主义协商民主制度的重要主体，在政党协商和政协协商中发挥着资政建言的政治功能；另一方面民主党派也是参加国家治理和社会治理的重要主体，在促进党和国家民主决策、科学决策、依法决策中发挥着集智聚力的积极作用。2017年底，各民主党派召开全国代表大会，通过修改各自的《章程》明确了建设中国特色社会主义参政党的目标任务。如《中国民主建国会章程》规定：“全会要继承和发扬会的优良传统，努力保持宽松稳定、团结和谐的政治环境，坚持进步性和广泛性的统一，深入推进政治交接，把中国民主建国会建设成为理论上清醒、政治上坚定、组织上巩固、制度上健全、充满活力的中国特色社会主义参政党。”[3]2342019年5月，中共中央颁发有关文件对中国特色社会主义参政党建设作出顶层设计，提出“以思想政治建设为核心、组织建设为基础、履职能力建设为支撑、作风建设为抓手、制度建设为保障”的总体布局，并确立以“政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全”为建设中国特色社会主义参政党的战略目标。建设中国特色社会主义参政党目标的提出，为参政党主体意识的升华设定了时代坐标，为参政党在国家治理中发挥主体作用指明了政治方向。

参政党主体意识仍有待增强。从发生学来看，参政党主体意识的成长路径有两条：一是执政党的直接强化。无论是“参政党”的定位，还是“中国特色社会主义参政党”的定性，对于催发参政党的主体意识都具有决定性作用。二是参政党的自我强化。通过修改《章程》，增加参政党定位定性的新表述，拓展参政党性质地位的新内涵，同时通过教育培训和自身建设，凝聚共识、增进认同。直接强化是由外而内，自我强化是由上而下，两者在实践中互相促进，最终内化和累积成清晰与稳定的参政党主体意识。

从调研访谈情况看，参政党主体意识存在三个方面的主要问题。一是组织层面上，呈现出“中央—地方—基层”的递减现象。参政党中央和地方组织，有各级党派机关做依托，直接参与国家和地方的政治社会生活，主体意识自然较强。诚然，中央层面较之于地方层面，政治地位更为重要，能够调动的政治和社会资源也更为丰富，参政党主体意识最强，对于参政党各级组织和成员的主体意识形成具有引领作用。省级、地市级、县(市、区)级地方组织，与同级中共地方组织相对接，参政党主体意识相对较强，对于参政党主体意识的培育起着承上启下的传导作用。基层组织处于参政党组织体系的末梢，班子均为兼职，成员相对分散，活动阵地缺乏，政治参与和接受教育培训机会较少，参政党主体意识自然较为淡化。二是个体层面上，参政党领导班子专职与兼职成员、代表人士与其他成员之间差异明显。专职成员，担任人大代表、政协委员、特约人员和国家公职人员等代表性人士，党派身份意识较强，政治参与度较高；领导班子兼职成员和普通成员的参政党角色意识相对淡漠，对党派组织的归属感不强，有些成员甚至长期游离于组织之外。三是社会层面上，对参政党在国家政治社会生活中的主体地位和作用缺乏较为普遍的认识。参政党主体意识的成长，离不开各级党政领导的支持和引导，离不开社会民众的了解和尊重。现实生活中，部分党政干部尤其是基层单位领导，对多党合作理论政策不熟悉，对民主党派工作不支持，客观上消解了参政党的主体意识。大多数民众只知道执政党，不了解参政党，客观上也不利于参政党主体意识的健康成长。

二、参政党功能价值的彰显与失衡

参政党参加中国共产党领导的政治协商，发挥凝聚共识、优化决策的咨政功能；参政党参加国家政权，发挥参与政府治理、社会治理的辅政功能；参政党参加党和国家监督体系，对执政党和国家权力运行发挥督政功能。参政党在多党合作和国家治理中功能发挥的大小、强弱，直接决定着多党合作制度效能的高低和国家治理绩效的好坏。参政党的咨政、辅政、督政功能的有效发挥，也是参政党作为多党合作的主体，参与国家治理现代化的价值所在。咨政、辅政、督政是一种协商式的政治参与。参政党发挥咨政功能，离不开社会主义协商民主制度的健全；参政党发挥辅政功能，离不开国家治理体系和治理能力现代化的发展；参政党发挥督政功能，离不开民主监督机制的创新。在推进协商民主发展和国家治理现代化的新时代，多党合作的地位作用日益突出，参政党的咨政、辅政、督政功能呈现出多点发力、全面提升的新态势新特点。

顶层设计有新布局。参政党三项基本职能的规范，为参政党功能的全面发挥提供了政策依据。2015年5月18日，中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(以下简称《条例》)把民主党派的基本职能从“参政议政、民主监督”两项扩展为三项，规范表述为“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”[4]544，简而言之，就是“参政议政、民主监督、政治协商”。增加“政治协商”，一方面是对参政党历来参加执政党领导的国家和地方重要方针政策、重要领导人选协商政治实践的理论概括与制度确认，另一方面是适应加强社会主义协商民主建设新形势的需要，突出强调参政党通过参加政治协商、发挥咨政功能的重要性。同年1月5日，中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出“政党协商”和“政协协商”两个概念，实现了对“政治协商”两种基本形式的概念化和明晰化。亦即民主党派参加中国共产党领导的政治协商的基本形式，就是参加政党协商和政协协商。为落实《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的精神，中办专门印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》两个配套政策文件，进一步规范了政协协商和政党协商的原则、内容、形式、程序和保障机制。中共各级党委在贯彻以上精神的过程中，配套出台了相应的实施办法或实施细则。由此，政党协商成为常态化的制度安排。据统计，中共十八大至2019年6月，中共中央、国务院召开或委托有关部门召开民主协商会、座谈会、情况通报会共146次，其中习近平总书记主持召开27次，就党和国家重大问题同党外人士真诚协商、听取意见[5]。 随着政党协商自上而下的有序展开，参政党的咨政功能受到普遍重视，形成与辅政、督政并行发展的格局。

短板弱项有新突破。参政党专项民主监督的开展，为参政党功能的协调发展积累了实践经验。长期以来，民主监督一直被认为是参政党履行职能的短板，是制约多党合作制度效能的弱项。为此，《中国共产党统一战线工作条例(试行)》把“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”[4]545列为民主党派民主监督的十种主要形式之一，成为参政党发挥督政功能新的着力点。2016年，受中共中央委托，各民主党派中央分别对口广西、云南、贵州、四川、甘肃、陕西、河南、湖南等8个全国贫困人口多、贫困发生率高的中西部省区，开展脱贫攻坚民主监督工作。各民主党派中央深入8省区1200余个乡村，开展座谈、协商、沟通近400场次，涉及近240个县，提出意见建议近1500条，脱贫攻坚民主监督工作取得阶段性成果[5]。在各民主党派中央开展专项民主监督取得明显成效的基础上，地方层面也逐步展开，成为加强民主监督的重要实践。如江苏省从2019年11月20日起至2020年12月在全省深入开展安全生产专项整治行动。2020年6月17日，省委省政府两办专门印发《关于支持各民主党派省委、无党派人士开展安全生产专项民主监督工作的通知》，委托各民主党派省委、无党派人士分别对口13个设区市，开展安全生产专项民主监督，重点监督各设区市党委、政府树立新发展理念是否牢固、安全生产责任是否落实、安全隐患排查是否走过场、安全管理制度是否健全、安全监管执法是否宽松软等五个方面的问题。另外，一些地方还加大了对特约人员工作制度化规范化建设，如江苏省常州市2017年底出台《关于进一步规范和完善特约人员工作的意见》，明确在法院、检察院、教育、公安、司法、人社、自然资源、审计、税务等9个司法机关和政府部门中开展特约人员工作。近年来，该市通过特约人员工作，对相关司法机关和政府部门提出改进工作的意见建议近500条；利用“诤言直通车”专报平台等上报社情民意信息50余篇，其中8篇获市委书记、市长批示。

基层基础有新加强。参政党参与基层治理的探索，为参政党功能的持续发展提供了动力支持。一直以来，参政党的基层组织与街道、社区等几乎没有对口联系，对基层治理的直接参与度极低。近年来，随着基层协商民主的发展，一些地方民主党派基层组织开展了与街道社区的结对共建工作，使参政党功能发挥触及社会的基层治理领域。南京市玄武区八个民主党派基层组织健全，现有1个基层委员会(民进)、5个总支、1个支社(九三学社)、1个支部(台盟)，党派成员共计1568人。2017年6月，中共玄武区委统战工作领导小组制定下发《玄武区民主党派基层组织和街道党工委结对共建制度》，引导、支持民主党派基层组织以“扎根玄武、深耕基层”为目标，正式启动结对共建工作。部分街道党工委通过座谈会、通报会等形式，与结对的民主党派基层组织加强沟通，为其参政议政、调查研究、了解社情民意提供支持和帮助。民主党派基层组织通过反映民声民愿，为基层治理建言献策，取得初步成效。如农工党玄武总支党员与街道人大代表、政协委员一起视察社区建设，了解社区治理成效，通过走进社区、面向居民，了解民情，共撰写数十篇与社区治理有关的意见建议，为社区治理发挥了积极作用。南京市江宁区打造民主党派社会服务实践基地，民革、民盟、民建、民进、九三学社、台盟等各自的党派之家相继建成，充分发挥党派优势，服务乡村振兴战略。

调研发现，参政党功能价值的发挥呈现出明显的非均衡状态。一是重咨政，资政建言是参政党各级组织发挥作用的重中之重。2012年12月，民革十二大明确提出“要举全党之力抓参政议政，把得力的干部、最好的资源用在参政议政工作上，把政治安排、干部使用与参政议政工作联系在一起，充分调动广大民革党员的参政议政工作积极性、主动性、创造性，真正在民革党内形成‘以参政议政为第一要务’的良好氛围”[6]252。自2016年以来，民革中央一号文件连续5年聚焦参政议政，把参政议政作为“一把手工程”统筹谋划，“举全党之力抓参政议政”已成为民革全党上下的共识之举。二是弱辅政，参加政权是参政党成员个体发挥作用的重要形式。参加人大担任人大代表，参加政府和司法机关担任领导职务，是参政党成员参加政权的制度安排。但参政党成员履行人大代表或权力机关岗位职责，与所属参政党组织并无直接联系，而是以人民代表或公务人员身份履职。尽管参政党与政府部门有对口联系的机制性安排，但主要是解决知情明政的问题。因此，准确地说，作为参加国家政权的参政党，在国家权力运作过程中呈现出弱组织化的特征。三是轻督政，民主监督仍然是参政党履职尽责最为薄弱的环节。从制度设计初衷看，督政是参政党的重要功能，但从现实状况看，督政往往说起来重要，做起来次要，或者以融于参政议政和政治协商之中为由使之趋于无形化。尽管专项民主监督趋向常态化，但作为参政党的主体功能发挥，仍存在较大空间。

三、参政党能力要素的增长与不足

参政党是一种角色定位，这种角色定位不是孤立存在的，而是在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，与其他政治和社会实体互动中所塑造的主体特质。参政党又是一种功能定位，这种功能定位也不是自我界定的，而是在我国社会主义国家治理体系中，参与国家治理和社会建设实践中所体现的主体价值。作为一种政治有机体，参政党角色和功能价值的实现，以其自身的政党能力为限度。助推协商民主发展和国家治理现代化，是新时代参政党加强自身能力建设的主要目的。政治协商倡导平等、包容、共识等精神，需要协商主体具有相应对等的协商能力；国家治理遵循多元参与、协商共治、合作共赢等原则，治理效能的提升及其目标的达成需要各方主体各负其责、各展其能、有效协同。中国共产党全面从严治党，尤其是提出把加强党的长期执政能力建设作为执政党建设的主线定位，为新时代参政党拓展政党能力建设的内涵和布局提供了借鉴。参政党适应自身角色和功能的时代发展和实践要求，以党为师，自主探索，政党能力建设成为参政党建设的重要支撑。

增强政治能力成为参政党思想政治建设的重要内容。中国特色社会主义参政党是对新时代民主党派性质定位的科学论断，是对参政党进步性的时代内涵的本质界定，为参政党思想政治建设设定了最为根本的价值目标和实践进路。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国特色社会主义参政党的首要政治能力，就体现为对坚持中国共产党领导这一重大原则问题的政治把握能力。2019年是新型政党制度确立70周年，参政党通过开展“不忘合作初心，继续携手前进”主题教育活动，增强了“坚持中国共产党的领导，共同致力于国家富强、民族复兴、人民幸福，是多党合作的初心所在”[7]的思想自觉、政治自觉、行动自觉。习近平新时代中国特色社会主义思想是坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的行动指南。中国特色社会主义参政党思想政治建设的中心内容，就是践行习近平新时代中国特色社会主义思想，提高多党合作的思想政治共识。2017年底，各民主党派在各自新修订的章程中都把这一马克思主义中国化最新成果写进了总纲，使之成为参政党与执政党共同的指导思想。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设是建设中国特色社会主义的总体布局，也是参政党发挥政党功能、体现参政价值的主要领域。2012年底，各民主党派把推进“五位一体”建设纳入各自政治纲领，使之成为参政党与执政党现阶段的共同纲领。2013年全国两会期间，农工党中央主席陈竺明确提出“农工党以健康中国、美丽中国为工作主线”[8]。2017年农工党十六大把“以积极推进健康中国和美丽中国建设为工作主线”写进党章，突显了新时代农工党参政纲领的特色，具有重要的突破性价值和示范性意义。

提升组织能力成为参政党履职能力建设的重要抓手。参政党履职能力不是单个组织或成员个体议政建言能力的简单相加，而是依托自身的组织体系把各级组织和广大成员的智慧和力量汇聚起来，形成组织整体合力。因此，组织能力是参政党履职能力的关键性要素，是参政党提高履职能力的重要途径。参政党的组织能力可以具体化为领导班子及其成员的组织领导能力，各级机关的组织协调能力，通过搭建平台和建立机制整合资源的能力等。2012年底，民进十一大报告提出：“坚持集智聚力，推动会中央工作与地方组织工作的相互促进，会内资源与会外资源的有效结合。”[6]334-3352013年底，时任民进中央主席严隽琪明确提出“集智聚力”是开展参政议政工作的方针。民进建立集智聚力的体制机制，构建广泛动员、会内外结合、专兼职结合、中央与地方互动的大合作格局，形成了有组织、有渠道、有平台、有资源、有制度等“五个有”的鲜明特点。民进在教育领域与北京师范大学共建“中国教育政策研究院”，在经济和社会建设领域与上海社科院、清华大学政治经济学研究中心分别建立合作平台等，产生了多项高质量的参政议政成果[9]。建立上下联动、横向联合的机制，通过与高校、科研院所共建智库平台等，已成为民主党派中央和省级组织提高组织能力的普遍共识和重要举措。此外，参政党组织能力的提高，尤其是调研活动的组织实施，需要政府部门的支持和配合。2020年，江苏省出台《关于加强和完善省政府部门与各民主党派省委、省工商联对口联系工作的意见》，对省政府有关部门与民主党派省委、省工商联对口联系做出工作安排，完善知情明政、信息公开、监督检查、情况反馈等制度机制。南京市相应制定完善本级对口联系制度，特别是完善联合调研制度和建立直通制度，实现了政府部门与民主党派的双向互动。加强与政府部门的对口联系，对提高参政党组织能力大有裨益。

培育代表能力成为参政党开展社会服务的重要目标。现阶段参政党是“各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟”[10]，主体是体制内的知识分子，还有改革开放以来出现的新生社会力量，即民营经济人士和新的社会阶层人士。另外，参政党尽管出现了趋同化，但仍保留和延续了各自的界别特色。参政党以知识分子为主体，不同于议会选举型政党，不是强调代表部分或区域利益，而是秉承天下为公的理念，把立党(盟、会、社)为公、参政为民作为安身立命的根本原则。参政党以各自所联系的界别为特色，又与执政的中国共产党有所差异，除关注国计民生的公共利益之外，也反映各自所联系的界别群体的具体利益。如致公党秉持“侨海报国、致力为公”，既体现“侨”“海”特色，也表明为国为民的宗旨。致公党根据“长期坚持、持续创新”的理念，合力打造“致福工程”，践行“致力为公”宗旨。“致福工程”始自2003年致公党江苏省委在镇江市高资镇发起的一项免费培训农民学电脑学上网、帮助农民掌握信息化技能的社会服务项目，2009年上升为致公党中央社会服务品牌工程。新时代以来，“致福工程”已扩展为包括“致福·侨海报国”“致福·阳光关爱”“致福·支边扶贫”“致福·科技帮扶”“致福·民生改善”“致福·帮医助教”等六大工程，涵盖致公党多项社会服务工作的综合性社会服务品牌[11]。致公党发挥“致福工程”的品牌效应，既广泛传播了“致力为公”的政党价值，又增强了自身的社会代表能力。

参政党能力要素的增长，推进了参政党能力结构的优化，但参政党能力仍与时代要求不相适应、与功能发挥不相匹配。一是政治能力方面，参政纲领共性多、个性少，党派特色不鲜明。九三学社2017年通过的章程规定：“本社的基本任务是，围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，牢固树立新发展理念，坚持中国特色社会主义基本理论、基本路线、基本方略，为实现‘两个一百年’奋斗目标，按照‘两个阶段’战略安排，团结全体社员和所联系的知识分子，为实现决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往贡献力量。”[3]590这是各参政党现阶段政治纲领共同的主体内容，只是表述上略有差异。二是组织能力方面，个体强、集体弱，班子和组织整体能力不足。参政党领导班子的组织领导能力和机关的组织协调能力是参政党组织有效运转的关键所在。参政党班子以兼为主、专兼结合，其中央组织、地方组织、基层组织主要是在同级中共党委的领导下开展活动，与同级政府部门、街道社区开展对口联系或结对共建活动，这种运行机制对于参政党构建“上下联动、横向联合”的工作机制有利有弊，需要在实践中扬长避短，探索形成更有效的体制机制。三是代表能力方面，偏重专业民生领域，代表全局阶层能力弱化。参政党结合各自界别特色，发挥人才优势，进行利益表达，聚焦相对集中的参政领域，如民革以祖国统一、社会法制、“三农”问题为重点，涉及全局性的战略问题或社会阶层的群体性利益相对较少。