重大决策终身责任追究的制度构建

许丽英

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，标志着重大决策终身责任追究制度的正式建立。国务院于2019年5月8日正式公布，自2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），使得该制度取得重大突破。该制度是对行政问责制的发展，并将行政问责提到一个新的高度。行政问责制度的发展与逐步完善，是加快推进法治政府建设的内在要求，有助于推动社会治理体系和治理能力现代化，维护社会经济持续健康发展和社会稳定，优化营商环境。之所以如此，其原因在于，中国的决策体系是中国政治体制的核心体系，是决定中国发展的关键因素，而决策者必须对重大决策失误承担相应的责任。

一、重大决策终身责任追究制度的内涵

目前我国尚未有一部上升到法律层面的既包括重大决策实体，又囊括重大决策实体程序的法律法规，其效力等级最高的法律规范性文件则为国务院公布的《条例》。有关该制度的规定散见于各种地方性法规规章或规范性文件中，该制度的内涵表现在以下方面。

（一）重大决策的概念

当前，尽管重大决策终身责任追究制度越来越受重视，但学界对“重大决策”这一概念尚未形成统一观点。2019年5月国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》，采用“列举+排除”的方式框定了重大行政决策事项的范围，一方面通过列举法明确了制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定经济和社会发展等方面的重要规划，制定开发、利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施，决定在本行政区域实施的重大公共建设项目，决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项等五方面重大行政决策事项范围；另一方面，授权决策机关指定目录和标准，排除适用与财政政策、货币政策等宏观调控，政府立法决策，突发事件应急处置决策。这种方式，体现了该《条例》的针对性、灵活性，具备可行性。

（二）关于重大决策追究的终身责任

“终身责任”，究其根本，是为了使决策主体在做出重大决策后无论是调离原岗位还是退休都不得逃脱其责任的一种“顶层设计”。从字面意义上来看，“终身”即一生、一辈子。从一般理性的角度来看，终身加重了决策主体的决策责任，不存在问题。但是从专业法律的角度来看，不能只从字面意义理解“终身”追责，不同类型的追责涉及到不同的追责时效。一般可分为法律责任、行政责任、政治责任与道德责任四种类型。

从法律角度来看，民事责任以及刑事责任都有诉讼时效制度，超过诉讼时效，追责就没有法律上的效力，换言之，“重大决策终身责任追究制度”这一“顶层设计”，也需要在法律框架下运行，但现行法律并无明确规定决策主体因决策失误导致严重后果因而承担终身责任的情形。

从行政角度来看，决策主体作出的行政决策出现失误，导致社会利益与群众利益受损，从权责一致的原则来说，权力越大，责任越大，除了行政首长之外，负有责任的其他领导人员和其他直接责任人员应当依法承担法律责任。关于行政责任的追究并没有追责时效一说，行政责任可以是终身责任。

从政治角度来看，在我国凡是上升到政治层面，事情的性质就变得相当严重，尤其是“四个全面”提出后，党规党纪严于国法是全面从严治党的突出特点。而作为全面从严治党的利器，即2016年7月8日起正式施行的《党内问责条例》的问责原则是“有责必问，问责必严”，不存在时效问题，也就是说，对《党内问责条例》生效之前的行为具有溯及力。而追究决策主体的政治责任，主要依据来源于党的规范性文件和相关的法律文件。由此可见，政治责任不存在追责时效的说法，换句话说，此种责任属于终身追责的范畴。

从道德角度来看，道德责任不属于法定责任。道德与法律的责任性质不同，它是一种现实责任和应有责任。所谓现实责任，指的是在现实中实际背负的责任；而应有责任是指本应该就有的责任。应有责任、法定责任和现实责任的范围大小，是层层递减的。决策者即使在不违法的情况下做出一个决策，也有可能招来骂名，这种道德责任也是在终身责任的范畴。因为道德与法律对人的要求程度不同，法律对人是基本的要求，道德对人是较高的要求。

目前学界对于这几种责任何种可划为终身责任的看法不一，其中多数学者的观点是将行政责任、政治责任与道德责任归于终身责任，而法律责任的追究需要受到追责时效的限制。其实，党的十八大以来，“坚持依法治国与依规治党相统一”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”是全面依法治国、全面从严治党新形势的新要求。因此，无论是将党内法规定位成“软法”，还是国家法治体系中的一部分，都面临着与国家法律衔接和协调的关系问题。[1]

二、重大决策终身责任追究面临的困境

一项制度的完善往往需要经历时间的沉淀，而重大决策终身责任追究制度自2014年诞生之日起至今，仅有几年时间，虽然一些地方颁布了许多相关的文件，但在实践中却还存在诸如法律体系不健全、追责对象不明确、责任标准不统一、决策者逃避责任等困境。

（一）法律体系不健全

《条例》等法律法规对于重大决策的行政程序有一定的规范，然而，重大决策的行政程序与重大决策的实体有所区别。截至目前，我国尚缺乏一部高屋建瓴的具有法律效力层级的法律来规范统一重大决策追责，有关重大决策程序的相关规定又散见于各种地方性法规规章和规范性文件中。尽管行政法规是正式法律渊源的重要组成部分，但其效力等级毕竟低于法律。因此，目前对重大决策的追责缺乏相关法律依据。

（二）追责对象不明确

在集体责任落实到个人时，个人的责任承担并不明确。我国1982年宪法确立了行政首长负责制，因为我国实行的是民主集中制，人民主权、集体决策是民主集中制的具体表现，使决策变得民主化、科学化，集体决策成为一项重要的决策制度。但同时也存在缺陷，一旦决策失误，追责对象就变得很微妙。一方面，行政首长可以集体决策为由推诿责任；另一方面，被追责的集体因无法量化个人对集体责任所起到的作用，而使具体责任无法落到个人头上，出现追责对象指向不明的情况。尤其是重大决策中党政责任模糊。由于特殊的历史原因，我国的党委与政府存在职能的交叉，党委在某些领域拥有更大的话语权，政府对某些重大决策的决定要听从党委的意见。然而，现实中决策出现失误时，若要对党委进行追究法律责任时，却没有相关的法律依据，在此情况下，党政之间责任难以划分。当然，不可否认，在全面从严治党形势下，党纪党规严于国法，但党纪党规追究的责任性质毕竟区别于国家法律。按照《中华人民共和国刑法》第一百三十四条的规定，构成重大责任事故罪最高可以判处十五年有期徒刑，而重大决策失误进行党内问责的最为严重的处罚形式也不会剥夺人身自由。

（三）责任标准不统一

2003年的“非典”事件为行政问责开辟了道路，然而追责只是停留在党内文件和地方的行政法规当中，并没有一部关于重大决策终身责任追究的法律。除1部行政法规外，大部分是各地方的规范性文件。由于各个地区的地理环境，政治、经济、历史和文化传统的差异，地方政府根据当地情况作出重大决策程序的相关规定，形成地方特色。其优点在于适应当地自身的发展，缺点也很明显，由于各地的标准不一，一定程度上增加了该制度的实施难度，也有可能造成不公平。

（四）决策者的避责行为

出现重大决策失误的情况时，面对舆论与媒体的压力，直接责任人员为了自身的利益，一般采取回避的态度或是影响最小化原则，逃避责任。首先，决策者借信息不透明逃避责任。我国早在2007年就出台了《政府信息公开条例》，以法律规范的形式倡导政府信息公开，保障公民的知情权和监督权，但一些重大决策信息，涉及到一些机密或是政府隐藏决策风险的信息并不完全透明，公民无法知晓，相对此种情形而言，外界和政府就处于一个信息地位不平等的状态，当决策出现失误，就难以知晓直接决策者，更无法就此进行归责。其次，决策者以有限理性为由逃脱责任。在重大决策过程中，决策者的认知水平受到知识水平、价值观念、习惯、记忆等诸多因素的制约，也受制于复杂的社会环境。在复杂的信息浮动社会，决策者对信息的掌握并不全面，这导致决策者在决策时并非全知全能。有限理性暗示了决策的错误可能性，决策失误可能是源于当时条件局限下的不可知性，如果就此追责决策者，未免过于严苛。但是，在调查重大决策失误的原因时，由于难以确定决策者的主观状态，有限理性也可能成为其逃避责任的借口。

三、重大决策终身责任追究的制度构建

重大决策终身追责的发展是一种波浪式的前进，目前虽然已有相关的立法文本，对于该制度的构建来说是有益的，但如同上文所述，目前实施重大决策终身责任追责制面临着诸多困境。面对这些困境，必须采取切实可行的措施予以解决。

（一）完善相关法律体系

构建这一制度，仅靠党内规范性文件和地方性规章不足以支撑起整个追责制度，需要从宏观上总体建立系统化、立体化的法律规范体系，为追责的实际操作提供体系化的支持。

首先，制定统一的重大决策终身责任追究的法律。我国尚缺乏一部高屋建瓴的法律，地方虽然颁布了许多相关文件，对于其自身的建设颇为有效，但终归受其自身的限制，遇到跨区域的案件，具体适用上存在分歧，效力范围还是有限。国务院现已公布的《条例》是规范重大行政决策程序，建设法治国家、法治政府的必然要求，是完善国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是党和国家高度重视科学、民主决策的重要体现。该《条例》对重大决策的范围、作出程序、调整程序以及责任追究等作了具体规定。但实际适用的效果，还有待实践中检验。

其次，完善地方性法规和规范性文件。追责制的完善不仅需要一部统一规范的法律，还应当细化地方颁布的地方性法规规章或其他规范性文件，以作补充性规定。《条例》对决策机制作了详细的规定，但由于重大决策的全局性的特点，重大决策的效果辐射范围广，其影响的深度与广度难以衡量。而不同的行政区域因为经济和社会文化的差异，不能以一“法”以蔽之，还要根据各行政区域的具体情况，在《条例》规定的基础上加以细化和补充，使追责变得更具现实性、可行性。

（二）明晰重大决策的边界

以法律规范的形式确定重大决策的内涵范围，这是建立完善重大决策终身追责制度的关键。首先，从“重大”概念看，“重大”本身就是一个抽象形容词，难以做到量化。其次，重大决策在不同场合不同环境下范围也有所不同，如在中央与地方之间、东部地区与西部地区之间、发达地区与不发达地区之间，重大决策有着显著的区别。就中央与地方而言，中央着眼于全局性、规划性的事项，在宏观上把握全局，地方针对的是本行政区域的管理，更加具体细致。

尽管《条例》采用列举式的方法将重大决策范围划分为五个方面，但重大决策本身的特性决定了即使重大决策的界定标准再具体，也无法涵盖到所有的重大决策事项，不具有绝对的普适性。值得欣慰的是，《条例》的例外规定很好地弥补了这一缺陷。然而，为了保证以良法促发展保善治，在《条例》对重大决策范围采取“列举+概括”的情况下，各地仍有必要以地方性法规规章的形式予以细化。

（三）统一归责标准

从前文的分析可以看出，各地的责任标准并不统一。从追责制的实效出发，对重大决策终身责任的追究应当采用过错归责原则与结果归责原则的双重责任标准。

过错归责原则指的是决策主体在公众参与、听证会、专家论证、风险评估与合法性审查等决策程序过程中，以故意或者过失的主观心态掩盖风险，造成决策出现失误，决策主体应承担的法律责任。[2]即行为人主观有过错就要承担责任，主观没有过错就不必承担责任。

结果归责原则，即以行为之结果为准，不以行为人是否存在故意或者过失为要件，只要结果发生，行为人就需对结果负责。该原则类似于无过错责任原则或严格责任原则，相比过错归责原则，结果归责原则是一种更为严苛的责任标准。对于决策相对人来说，结果归责原则使得决策主体不能以不存在过错而做出的损害相对人的利益的错误决策为由逃脱责任，这样有利于保障相对人的利益，提高决策主体的敏感度；对于决策主体来说，这种严格的责任是在苛求决策主体不会犯错，这显然是不客观、不可能的。所以，应当将过错责任原则与结果责任原则相结合，一方面防止决策主体以无过错为由逃脱责任，另一方面决策主体要尽到一般理性人的注意义务，不容许决策主体实施玩忽职守的渎职行为。

（四）建立决策会议案卷记录制度

在集体决策中，尽管参与的人数众多，但因决策失误导致的不良后果客观存在，人数多少不影响责任的承担。原则上“谁决策，谁负责”，根据权责一致原则，凡参与到决策过程中的人，都负有责任，但如果有证据证明他们在会议中提出异议，则构成减轻或免除责任事由。《条例》第三十八条第三款就有类似规定。实现上述规定的前提是要有充分的证据，具体来说要有会议记录，且将会议准确记录并保存在案。《条例》第三十三条规定了决策归档制度。此类记录通常包含于政府的内部档案中，一般不予公开，但当决策失误需要对不利后果负责时，由调查机关进行会议记录的审查，并在必要情况下对公众披露。

由于重大决策的牵涉面广，法律制度尚未完善，同时制度体系也尚未成形，因此，有必要对重大决策终身责任追究的制度构建进行学术研究探讨，从而制定更为完善的追责体系。