国家治理现代化视野下生态环境检察的功能价值研究

征汉年

（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

2020年以来，全球暴发了传染性极强的新冠肺炎疫情，折射出人类在生态环境治理与突发疫情防控方面的“短板”和“漏洞”，说明了生态环境“张力”已经“挤压”着人类的生存空间和人类的生命健康，为此，中国动员全社会迅速“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”[1]。目前，中国抗击新冠肺炎疫情“阻击战”已取得世界瞩目的阶段性“战果”，但要有效地保护生态环境，从根本上防范和杜绝此类重大感染疫情和重大生态危机的发生，不仅要形成良好的生活理念并实现生态保护方式的转向，而且要加强对自然资源和野生动物全面保护，尤其是健全和完善“人与自然和谐共生”的制度体系[2]，还需构建由上而下、全面一体、高效规范的司法治理机制。

近年，随着《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》中相关条款的修改，检察机关提起公益诉讼的制度于2017 年得以正式确立①。为能够更好地发挥生态检察职能，最高人民检察院与生态环保部等相关部门联合出台《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》②（以下简称《意见》），但在具体诉讼程序中仍存在着诉前线索排查、取证、证据切换、判决监督、专业人才缺乏等实践问题需要解决。作为法律明文规定公益诉讼主体之一的检察机关，应当立足检察职能，使得保护生态的立法初衷得以落实，展现生态环境检察权能的优势，切实负起美丽中国建设、生态中国建设和健康中国建设的责任担当。

一、生态环境司法保护中检察主导地位的解析

新冠肺炎疫情的暴发，改变了人类对生态环境以及野生动物全面保护的理解，我国迅速表明了对非法“捕猎、杀害、买卖、运输、食用”野生动物等行为严厉打击的态度[3]，进一步强化对生态环境的行政执法监管和司法诉讼保护。在生态环境司法诉讼中，除触及刑法规定内容的破坏环境生态类犯罪，提起生态公益诉讼的主体往往是受环境污染或生态侵害影响的具体个人、单位和行政执法单位，检察机关作为国家公诉机关，往往是从刑事领域出发，惩治环境生态类犯罪，对于生态环境这一公共权益起到的往往是“兜底性”保护。民事、行政两大诉讼法的明文条款和检察机关本身具有的法律监督属性让检察机关开展公益诉讼有据可依。此外，法律和政策的互动，扩展了生态环境法治建设的内涵[4]，必然推动检察机关在司法保护生态的司法实践中起主导作用。

（一）宪法和法律赋予检察机关生态环境保护职能

2018年3月《中华人民共和国宪法修正案（五）》将环境“生态文明”写入宪法[5]，标志着生态与环境的宪法性规范表达[6]。检察机关作为宪法定位的法律监督机关，以维护国家利益、社会利益、公共利益和公民合法权益为己任，以检察权的行使为载体，切实保障宪法和法律的正确统一实施，以至于检察机关必然担当起生态环境保护之职责。

早些年，为打击环境方面的犯罪，我国已经形成了以刑法典、附属刑法规范相结合的条款体系。《中华人民共和国刑法》将有关生态环境破坏犯罪的9条15项具体罪名进行了归类，主要设立为第六章妨害社会管理秩序罪中的破坏环境资源保护罪[7]，以及分散在其他章节中的有关生态环境的罪名，部分行政法律条款中也分布着对照刑法处罚的规定条款。刑法保护的生态环境安全作为公众安全利益，相关的犯罪行为触犯的是刑法条款，检察机关作为刑事诉讼主体，代表国家有责任依照刑法以及对照刑法条款的规定进行司法诉讼。

自《刑法修正案（八）》对第三百三十八条的污染环境罪和第三百四十三条的非法采矿罪进行了重大的修改之后，我国对生态环境犯罪的立法方面逐渐趋向于统一、科学、合理，但在实践中，仍存在着非刑事案件中诉讼权的难以行使、行政执法效率低、判决执行难等生态环境领域的司法实践难题。为了破解生态环境保护等领域的司法实践难题，国家通过顶层设计与基层试点的路径，创设了公益检察保护的“中国方案”[8]。2017年全国人大常委会对《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》进行了修改和完善，确立了检察机关对生态公益诉讼制度，明确了检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全领域等对损害国家或社会公共利益的行为有提起诉讼、发出检察建议的法定责任③。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》都明确规定了检察机关提起生态环境诉讼的相关程序，进一步规范了生态环境司法保护中检察权的运行，合力打好污染防治“攻坚战”和青山绿水蓝天“保卫战”，奋力推进新时代中国特色社会主义生态文明建设。

（二）检察机关担当公众利益守护人的应然

中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活的新需要，特别是在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高的需求，为此党的十九届四中全会《决定》明确提出“完善生态环境公益诉讼制度”，是将公益诉讼检察作为生态文明建设的重要制度保障。从世界范围内对检察权价值定位来看，许多国家和地区的检察机关被视为“公共利益的守护人”,检察官作为公共利益的代表主要聚焦“公众最关心的议题”[9]。检察机关全面履行职责，将传统刑事公诉职能、法律监督职能和全新的公益诉讼职能相互融合，从公法和私法两个层面上体现检察机关在生态环境保护上的功效。

在公法层面上，因为生态环境法益兼具着人身权利和财产权利的属性，所以其没有能够像人身法益和财产法益一样在刑法中被单独列为章节。民法层面对环境权概念的争议也没有定论。但这些都不能忽视其权利属性，从近年立法趋势来看，不管是刑法修正案还是司法解释，都在加大对破坏生态行为的惩处力度，包括生态环境犯罪的认定由结果犯向行为犯④、情节犯转化，扩张了打击生态环境的“犯罪圈”，降低了入罪的门槛，“刑法介入早期化”[10]。该立法趋势在体现立法的科学化、精细化的背后是立法者、司法者对生态环境法益的重视，是特定时代背景下，刑法谦抑性在生态环境领域中一种治理方式的转向，侧重于有效缓解生态环境危机,增加生态环境犯罪行为人的犯罪成本,折射出刑法作为最严厉的国家公器对生态环境保护的态度。

在私法层面上，把生态环境安全作为法益，将传统人类中心论的利益观转向人与自然和谐共生的利益观，产生了“一种新型的法律利益”，必然导致从传统的财产私益转向“生态环境公益”[11]，从而，在传统惩治破坏生态环境资源的犯罪为“事后”监督模式，转向开展民事生态环境公益诉讼和生态环境行政公益诉讼，尤其是强化对行政公益诉讼检察监督，将传统法律监督由事后的生态环境保护向事中和事前的生态环境保护延伸，不断拓展对生态环境保护的空间和外延。在当代司法理念中，检察机关是公共利益的守护人，因而在许多国家“赋予检察机关提起公益诉讼的权力”[12]。在我国，检察机关行使生态环境公益诉讼主体权利符合其作为公共利益的代表和法律监督者的基本定位，使得生态环境司法保护从惩治犯罪类转向生态环境风险的防范和修复，拓展了生态环境的司法保护路径。

（三）织密“三位一体”生态环境司法保护网的必然

在中国特色社会主义法律体系中，既有惩治犯罪和保护人权的刑事法律，也有规制经济社会发展的行政法律和民商法律，等等。生态环境关系涉及了对人类社会的公共利益的守护，所涵盖的法律关系中，既有刑事法律关系，也有民商法律关系，更多是行政法律关系。为此，检察机关除了用传统刑事批捕起诉职能来依法打击破坏生态环境资源的刑事犯罪，还可以依法提起生态环境领域民事和行政公益诉讼⑤。

检察机关履行批捕起诉职能来打击破坏生态环境资源犯罪，是检察权运行的传统模式，2017 年正式确立的检察机关公益诉讼制度，拓展了检察权对生态环境等公共利益的保护空间和内涵。国家将公益诉讼权能赋予检察机关，主要是考虑到检察机关是国家利益和公共利益最适合的守护者，而且检察机关开展生态环境司法诉讼有利于克服诉讼主体之间力量不平衡、取证难、行政执法救济不力的诉讼现状，加大对生态环境侵害人和监管部门“违法行为的监督力度”[13]。

检察机关作为国家的司法机关在取证、起诉、质证等方面又有先天的诉讼优势和“法律的强力支撑”[14]。依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《环境保护法》的相关规定，检察机关在打击犯罪的基础上，发挥诉讼、监管职能，拓宽惩治污染环境行为的范围，增加生态救济的途径。检察机关对生态环境领域的问题可以通过督促起诉、支持起诉以及完善检察建议等方式，督促纠正某些行政执法机关“乱作为”“消极作为”和“不作为”现象，防止单位或个人的违法行为转化为犯罪行为。检察机关的介入，在诉讼、监管过程中对原告、执法单位、被告之间起到间接的协调作用，既督促行政执法工作的提升，也为其监管成效的落实注入积极推动力量，从而对生态保护形成刑事、民事、行政“三位一体”的合力[15]，而且在生态环境公益诉讼中，检察机关通过支持起诉和最后“托底”的直接起诉，构建“中国之治”的生态环境司法保护的检察模式。

二、生态环境司法保护中检察机关的诉前作用

在生态环境领域内，对于破坏生态环境资源类的犯罪行为，可以通过立案监督、提前介入、引导侦查和审查逮捕等司法活动，将检察机关对生态环境犯罪的惩治功能“关口”前移。然而，在生态环境公益诉讼检察工作中，检察机关既不是受害主体也不是主要执法单位，很多生态诉讼中的第一时间线索、证据是由原告、行政执法机关获取的。要解决诉前线索获取、取证等难题，除了检察内部线索资源的整合，与行政执法机关的协作机制同样重要，做到取证环节前移，更好地发挥诉前作用。检察机关的公益诉讼利刃是双面的，处理好同行政机关之间的协作、监督工作。要实现保护好生态权益的目标，作为公益诉讼主体之一的检察机关需强化调查核实权，在不忽略生态监管部门的执法领域的前提下，通过法律监督和公益诉讼的诉前程序来推动对生态环境的有效保护。

（一）构建生态环境案件线索排查机制

俗语说“罗马非一日建成”，检察机关的生态环境公益诉讼制度的确立也非一蹴而就，不能忽视多年来“两法衔接”“环境和食品领域专项监督”等工作成果。最高人民检察院与九部委联合印发的《意见》对信息共享、线索移送等作出了明确的规定指导，其制定内容的思路中不乏对检察机关之前在两法衔接等工作开展过程中存在的难题对症下药之意，检察机关应当在总结之前工作开展经验的基础上，注重借鉴和推广生态环境案件线索的排查机制的构建，更好地彰显《意见》的实践成果。

检察机关在公益诉讼检察部门内部可以设立线索管理员专岗，注重从网络和媒体曝光的热点生态环境事件中发现案件线索，搭建微信生态环境保护“公益眼”平台和12309 检察服务热线，受理社会群众举报或控告损害国家利益和社会公共利益的违法行为或者不作为的生态环境案件线索。注重对行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的日常管理，尤其是注重发挥检察机关与行政执法部门衔接大数据平台的作用[16]，将有关生态环境和资源保护领域的信息统一收集，排查分析深挖案件线索。做好与生态环境监管部门的联络工作，建立联席会制度，构建信息共享机制，开展生态环境“巡查”专项活动，梳理行政执法机关涉及生态环境数据，开展“点穴式”监督[17]，来督促、保证行政执法机关能够及时地将发现的涉嫌破坏生态环境和自然资源的公益诉讼案件线索移送检察机关办理，能够作出精确的地区生态研判，达到社会网格化治理，推动国家治理体系和治理能力现代化。

在建立外部信息联动机制的基础上，整合好检察机关的内部相关案件线索信息力量。充分发挥检察一体化优势，形成检察机关“纵向到底、横向到边”的生态环境案件线索发现机制，还可以构建“区域检察协作一体化新机制”[18]。注重生态环境案件线索排查采取目标管理，将生态环境检察监督目标追求潜移默化地落实到检察各部门和每位检察干警身上，在履行立案监督、引导侦查、审查逮捕、审查起诉等法律监督权能过程中，及时发现生态环境案件线索，重点从检察机关的申诉、捕诉、民行监督等过程中汇集线索，由各部门专门的联络员完成日常报送。发挥业务考核指挥棒作用，将线索的移送作为每个案件承办人的考核加分项目，发挥整个检察系统有价值的生态环境线索的排查作用。

（二）借助外力前置诉前的取证环节

随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改和完善，民事主体、行政主体、检察机关都具有生态环境公益诉讼的资格，检察机关在三者之间对违法、犯罪构成等大方向证据的把控专业度较高，其在诉前取证过程中应当发挥主导作用。然而，在法律设置上，考虑到目前生态环境案件的最先救济途径仍是民事诉讼和行政诉讼，这与检察机关不是第一线索获取者相关，检察机关在生态环境保护体系中定位于最后的司法“守护者”，具有生态环境保护职能的行政机关是“首要维护者”[19]。

提起生态环境民事公益诉讼的主体是法律规定的行政机关和相关组织（主要是环境保护组织，如中华环保联合会）。检察机关是发现生态环境公共利益受到损害且前两者不提起诉讼时，作为“顺位”主体才可以提起公益诉讼。与此同时，生态环境类案件本身的突发性、特殊性都要求生态环境司法诉讼中的取证、保全需要更专业的技术支撑。监管部门作为长期的行政执法部门在技术鉴定方面比检察机关更加轻车熟路。我们在开展生态环境司法诉讼前需要寻求取证前哨，保证司法诉讼的进行[20]。检察机关在生态环境公益诉讼中需用到调查核实权，而《民事诉讼监督规则》《行政诉讼监督规则》和《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定对当事人、监管部门不具有强制性，这在客观上造成了事实核实、证据调取等方面需要个人、监管部门的主动配合。

值得欣慰的是，最高人民检察院与九部委联合印发的《意见》中明确提到“进一步明确移送标准,逐步实现行政执法机关发现公益诉讼案件线索及时移送检察机关、检察机关发现行政执法机关可能存在履职违法性问题提前预警等功能”，为检察机关与行政监管部门的协作制定好了框架。更为切实可行的是检察机关可以通过“双赢多赢共赢”的工作理念[21]，在主动立案的同时，保留对监管部门的督责空间，注意不越过行政执法权力界限，进一步强化生态环境保护体系中“司法与行政之间的有机衔接”[22]。

（三）发挥对行政执法机关的督促作用

检察机关目前能够提供生态环境救助的渠道无非是自己诉讼和督促监管部门正确履职。随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》中对检察机关生态公益诉讼主体身份的确认，公众对检察机关诉讼方面的注意力较集中，但不能忽略监管部门在公益诉讼中的前哨作用。检察机关在支持生态环境司法诉讼之前，加强与行政执法机关的沟通联系、协调合作，以争取诉前工作效果最大化为目标，做好公开宣告等工作[23]。

对照法律规定标准，厘清行政执法机关相关的执法权力和责任清单，以此来判定行政执法机关是否实施合法和规范有效的行政监管手段，对可能存在的不作为或者违法行为，从督促的角度出发，做好检察机关对行政执法履职的监督工作。对生态环境和资源保护领域内的系统性执法问题依照程序通过检察建议的形式列明依据、事实和检察意见，做好诉前释法说理工作，及时做好跟踪反馈工作。以不干涉行政执法机关为边界，正常履行检察权和自由裁量权。更关键的是检察机关要切实转变工作思维，不能受片面的业务政绩观影响，过分追求办理公益诉讼案件的数量或者说考核业绩，要真正把解决生态环境问题作为目的，将公益诉讼作为手段，检察机关更多的是督促起诉和支持起诉，当其他司法救助途径“穷尽”时，才适宜由检察机关作为主体提起诉讼。

在生态环境司法保护中，要区分好生态环境的“利益关联群体”和“公共利益”[24]，受害的关联群体可以依据《民事诉讼法》相关规定提起确定性的民事诉讼，对涉及侵害公共利益的生态环境案件，可以由行政监管机关和相关环境保护组织提起民事诉讼，在前两者不提起诉讼的情况下，检察机关可以提起民事公益诉讼。对行政监管机关违法履职或不作为而造成生态环境受害事件的，检察机关先发出检察建议督促其依法正确履职，对不依法履职的生态环境监管机关，检察机关依据《行政诉讼法》提出行政公益诉讼。此外，立法者赋予检察机关的公益诉讼权力是希望国家公权力能够更加有效地保障社会、国家的公共生态权益。检察机关履行监督职责中发现行政执法机关可能存在贪腐和渎职类职务犯罪案件线索，应当及时移送给纪检监察机关，构建起生态环境保护的“司法与监察、行政、社团、环境公益保护组织”的多元共治的治理体系。

三、生态环境司法保护中检察机关的诉中作用

由于民众所享有的生态环境权属于生态环境公权的范畴[25]，形成了生态环境的公共权益，对于生态环境法益监管和保护的首位主体是生态环境保护行政部门。检察机关要保持检察权（刑事公诉权、公益诉讼权等）的谦抑性和谨慎性，要用“兜底”思维保证生态环境公益诉讼的开展，注重发挥检察建议对生态环境保护之功效，尤其是注重督促生态环境部依法履职、正确履职和积极履行。在行政监管机关不纠正违法或消极履职时，检察机关提起生态环境行政公益诉讼“应以检察建议为依据”[26]，还要注意化解行政机关抵触情绪的问题，及时衔接、转化好行政执法证据与公益诉讼证据，界定好检察机关诉讼过程中的身份定位问题，解决实践中可能存在的程序性争议，保证生态环境公益诉讼的公正。

（一）细化非刑事生态环境案件直接诉讼的标准

检察机关在生态环境司法保护中，具有刑事、民事、行政三位一体的保护模式，生态环境刑事保护侧重于对破坏生态环境资源犯罪行为的打击。从检察机关办理的生态环境方面的刑事案件来看，有些案件既涉及刑事检察，也涉及民事和行政公益诉讼检察。检察机关对生态环境公共利益监督保护的“非刑事”的司法救济方式主要有两种：一是对损害生态环境公共利益行为进行监督而提起民事公益诉讼；二是对不履行监管职责或发生违法行为的生态环境监管机关进行监督而提起行政公益诉讼[27]。刑事案件的检察审查标准和审查方式已有成熟的模式，对民事公益诉讼和行政公益诉讼等非刑事生态环境案件，在共享、分析行政执法机关执法信息的过程中，从掌握的案件线索开始到具体的立案这一时间段，检察机关要做的生态救济工作的具体流程和相关期限要尽量地用条款固定下来，形成必要的检察工作规范和检察业务流程。对生态环境监管部门的行政自由裁量权要有检察介入[28]，对检察介入的限度也要形成相应的规范，在规劝行政裁量权的过程中规范检察权的运行。

检察机关要以检察公益诉讼“兜底”司法保护生态环境为指导思想，在“穷尽”诉前程序为前提、向行政执法机关提出生态环境检察建议时，就应该以及时督促为主，以免引起民事和行政诉讼的重复发生，特别是不干涉私权诉讼和行政执法领域，以免造成司法资源的浪费[29]。在整个诉讼过程中，注重划分清楚生态环境公益“诉前”的时间线，明确好检察机关的督促责任和行政执法机关的反馈、整改责任，防止追责时缺乏相关依据。如检察人员审查损害生态环境案件线索、要求行政执法机关说明情况、发出检察建议、行政执法机关反馈和整改等一系列工作的期限和标准都应该有规范性标准，减少该过程中不必要的自由裁量权。虽然检察建议缺乏刚性，但不赞成检察建议内容的模糊性，而应以非常明确的建议让生态环境行政监管部门予以整改，避免发生责任推诿的情况，从而尽快地开展生态环境救济。检察机关开展生态环境公益诉讼的目的并不是为了诉讼，更不是为了干预生态环境监管机关行政执法，而是督促其积极履职解决生态环境问题。因而，对发出检察建议后在规定的一个月内未答复或没有采取任何纠正措施的行政执法机关，应当提出生态环境行政公益诉讼，不能简单生搬硬套普通刑事监督案件规范和流程。

（二）做好行政执法证据与刑事犯罪证据的转化

检察机关采取司法诉讼对生态环境的保护除公益诉讼方式外，刑事诉讼同样重要。破坏生态环境的刑事犯罪案件线索，大多部分是由行政执法部门移送至公安机关立案，经侦查后移送检察机关进行审查。行政执法和刑事司法是两种法律行为，更为关键的是行政执法案件的证据标准和刑事案件的证据标准不同⑥。生态环境行政执法案件涉嫌犯罪时，行政执法机关通常将案件线索和相关行政执法取证卷宗材料一并移送公安机关，这涉及将生态环境行政执法证据“转化”为刑事司法证据的问题⑦。在司法实务中，公安机关为了节省资源提高效率，将生态环境行政执法取得的主要证据通过协作规定实行“拿来主义”⑧，刑事司法证据制度与证明标准有着自身的规范，这就导致移送至检察机关的证据中可能会存在证据缺失、证明效力不足、取证不规范等问题。

对于生态环境刑事犯罪案件，调查取证活动常常具有非常强的专业性和科技性，检察机关受理公安机关移送的案件后，尤其是在审查批捕过程中，如何公正判别证据的合法性、客观性和关联性也受专业领域的局限。为克服这类问题的出现，检察机关可利用与行政部门的沟通机制，掌握线索的同时与行政机关多交流证据采集方面的问题，将刑事案件中比较具有共性的证据要求和证明标准与行政执法机关说明清楚。为了加强检察机关与生态环境执法机关的配备合作，可以在检察机关与生态环境执法机关之间互派人员挂职学习，提升生态环境执法部门第一时间获取有效证据的能力和检察人员审查生态环境专业性证据的能力。

在生态环境刑事和行政交叉案件中，往往按照“先行政后刑事”原则进行处理[30]，由生态环境行政执法机关先行介入调查核实、依照行政法规进行处罚，如果行政处罚不足以与损害或破坏结果“相当”，并发现破坏生态环境资源行为的危害后果已涉嫌犯罪⑨，由生态环境监管机关移送给公安机关，或者公安机关主动立案，开启刑事司法程序。在行政执法调查取证和公安机关侦查取证方面存在程序规定和证明标准上的差别，这给检察机关对生态环境犯罪案件的证据审查提出新要求，检察人员审查证据时应当坚持“程序正义与实质正义”的原则，主要审查生态环境取证程序是否符合法律规范，尤其是审查取证行为有无违反明确的禁止性规定的情形，通常在审查活动中需要调取现场执法视频资料（记录仪）等，必要时也可以询问在场人员。对行政机关的环境结果测评等专业证据方面向专业机构进行求证。按照刑事证据的合法性、关联性和客观性进行全面审查，防止瑕疵行政证据被直接转化成刑事证据，切实降低刑事诉讼风险。

（三）明确检察机关在生态环境司法诉讼程序中的身份

检察机关是宪法规定的法律监督机关，守护的是国家利益和公共利益，但因为公益诉讼与刑事诉讼的性质存在差异，导致在二审程序中上级检察人员出庭的身份存在分歧。专家学者尤其是民法学专家认为检察机关在生态环境公益诉讼活动中存在着地位模糊、角色冲突、权能不清、规则粗疏等问题[31]。比如检察机关在生态环境刑事诉讼中担任的是公诉人的角色，代表国家提起公诉并承担举证证明的义务，而在非刑事诉讼关系中与被告是平等的，如果对法院的判决不服，依照《公益诉讼解释》规定，适用的也是上诉程序。但在刑事案件中检察机关对其中的刑事部分和附民事公益部分都不服的话，启动的却是抗诉程序。有学者认为，在民事公益诉讼中检察机关的“诉讼地位应当定位于诉讼参与人”[32]。有学者认为，倘若同样是公益诉讼的二审程序，检察机关既可能是上诉方又可能是抗诉方，诉讼地位是不一样的，而且在诉讼“程序选择上具有一定的任意性”[33]，尤其是很难保证不会出现不同的二审判决，打破了私法上的诉权的平衡，真正的司法公正就难以保证和实现。

在司法实务中，生态环境损害通常比较难以恢复，这就引发生态环境公益诉讼必须具有超前的预防功效，而不能完全等同于传统的惩戒或填补损害[34]。就案件的类型方面，检察机关开展公益诉讼检察工作至今，主要是对生态环境犯罪案件会采取刑事附带民事公益诉讼的方式，把民事检察公益诉讼直接嵌入刑事诉讼程序中，让“刑案”成为生态环境民事检察公益诉讼的触发机制，检察机关在司法诉讼中以法律监督者的身份出现。这主要是考虑到《宪法》规定检察机关是作为法律监督机关存在的，立法者将检察机关列为提起公益诉讼的主体，有学者认为是检察机关行使着“一般监督权”[35]，也正是希望国家公权力能够在生态文明建设中发挥作用。这不是对私权领域的侵犯，而是对生态公共权益提供更有力的司法保护。

检察机关在一审程序中与被告方处于平等的诉讼地位接受审判，而二审过程则应该体现检察机关的监督属性，不辜负出台检察机关公益诉讼制度的初衷。作为司法解释的《公益诉讼解释》是“两高”一起颁布的，检察机关应该主动就这种身份分歧状况与审判机关进行沟通，出台类似效力的规定明确自己在二审程序中的抗诉的诉讼身份，而不是简单地划为一般公诉人。同理得出，上一级检察院应该是以监督者身份参与同级人民法院的审判活动。主要考虑到检察机关作为公诉人身份参与刑事、民事、行政生态环境公益诉讼符合检察权的统一性、监督性和权力的平衡性[36]。

四、生态环境司法保护中检察机关诉后监督执行作用

检察机关是生态公益诉讼的发起者、监督者，有对不服的判决结果上诉、抗诉的权利，也有监督有效判决或裁定落实到位的义务。毕竟提起诉讼只是手段，生态环境的恢复才是最终的目的。法院执行难的问题一直是司法实践中不容忽视的现实，被告的罚款是否缴纳、行政机关诉后是否实施具体执法行为和罚款的管理、赔偿金的用途都应当纳入检察机关的监督范围，只有后续判决得到执行，检察机关才算是在生态公益诉讼中发挥了检察职能作用。

生态环境公益诉讼判决结果的执行，尤其是罚款的到账和使用，是受损生态修护、补偿的物质保障，切切实实地关乎社会公共利益，检察机关作为国家公权力的代表有责任对该类资金管理进行监督[37]。而且，污染整治、生态恢复的过程涉及与生态环保相关的部门，有时候还需要多个部门进行合作，使用相关的资金，而检察机关的监督可以规范上述部门的行政行为，避免职务犯罪的发生。

最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。”虽然该条款规定了人民法院有移送执行职责，但现实执行阶段，不能避免法院移送或执行部门执行不及时的问题，检察机关可以督促其执行。甚至于当罚款未到位时，从修护的及时性考虑，可以建议执行机关垫付执行，从而将生态案件对群众、国家的损失降到最小，使得公益诉讼发挥较好的社会效果。检察机关要监督有关行政机关，保证生态修复项目的质量，杜绝违法、违纪现象的发生。在监督的过程中，检察机关可以通过检察建议的形式指出行政机关存在的问题、改正的方向，并跟踪整改的情况。

五、强化生态环境检察队伍专业化建设

从公益诉讼制度确立以来，检察机关内部原先承担该项工作的部门主要是民事行政检察部门，直到2019年全国检察机关“重塑性”内设机构改革中，最高人民检察院专门设立了公益诉讼检察厅（第八检察厅），省市县检察机关也设立了相应的公益诉讼检察部或办案专业团队。但是，与2014年最高人民法院系统中设立专门的环境资源审判庭采取刑、行、民“三合一”审判体系相比，检察系统生态环境诉讼机制的建设有待改革创新。考虑司法诉讼程序的连贯性以及“诉审”的专业对口等问题，有专家学者建议设立与法院相似的“三合一”检察办案体系，实行生态环境资源检察办案的“机构、人员和程序”的“三合一”[38]，全力开展对生态环境资源专业化保护。

当前，检察机关办理公益诉讼案件从信息收集、线索梳理、评估分析、调查取证以及依法督促行政机关履行监管职责等与传统的检察职能有很大的不同。比如，传统公诉业务中，检察机关主要是对公安机关侦查活动获得证据进行审查、开展非法证据排除，不包括督促协调行政机关履行职责等工作。在检察机关内部对生态环境公益诉讼案件的办理，还存在诸多的问题。比如，办理生态环境资源案件的专业化团队的能力问题，而且许多地方还未能解决检察机关孤立办案的问题，未能构建起全国和地方公益诉讼信息平台，以致影响检察机关对生态环境领域案件线索的发现能力和生态环境公益诉讼案件的办理能力。

因为生态环境诉讼不同于一般诉讼，其对涉及大气、水文、地理、生物等多领域的专业性知识的要求更高。因为检察人员在办理生态公益案件时需要通过环境专业知识对污染的行为、后果等事实进行审查认定，与此同时面对相关的客观证据、鉴定结果等部分也需要了解、掌握技术指标进行甄别。特别在定性环节，除了一般的法律规范，在具体规定条款欠缺的情况下，还需要在专业思维理念的指引下选择所能适用的规则。这对于办理生态公益诉讼的检察人员来说是一个无法回避的现实问题。要真正地解决人员不足、知识欠缺等问题就必须有针对性开展环境诉讼队伍的建设。

直接引进有环境法背景的人才是比较容易出成效的做法，但比较难实现。因为该类案件的办理主要集中在基层检察院，而该类专业性人才多拥有硕士以上学位，他们的就业选择往往不在基层。因此，目前较能够实施的专业化建设焦点，仍在现有干警身上。加大对在职干警培训力度，利用在职干警在法律专业方面的优势，集中学习环境资源专业知识，利用检校合作等方式，邀请高校老师、环保监管技术人员上课，并鼓励干警参加生态环境类的在职学习。立足检察机关的岗位练兵，定期召开联席会议研究实务疑难问题，对专业知识进行考核，筛选出适合生态公益诉讼的人员上岗，努力培养一批精通办理生态环境资源案件的复合型人才。

六、结束语

环境生态危机和新冠肺炎疫情暴发是人与自然的错位以及人类异化消费导致的“恶性”后果，许多国家和地区通过立法来保护生态环境和野生动物，抑制“过度生产和异化消费”，“革除滥食野生动物之陋习”[39]，重建人类的生态消费观和生产观，把“生态正义”作为人类“消费的伦理尺度”[40]，合理推进社会物质生产，以法治来体现对生态公益的保护和对生态正义的伸张，全力遏制现代工业化、信息化所引发的资源枯竭、生态恶化和自然失衡等问题，构建起“人与自然和谐共生”的司法环境，促进“种际”“自然”和“社会的生态正义”[41]。在参与生态环境公益诉讼时，检察机关兼有诉讼结构中的当事人与宪法定位的法律监督者的双重身份，两项身份的内在本质是相同和一致的。生态环境问题通常具有多样性、系统性、专业性、动态性、复杂性、可变性等特点，对现代生态环境问题的治理权能必然是主要依靠生态环境保护行政执法部门的公共权力，检察机关守护着生态环境“托底”的司法保护功能。

在我国，检察机关开展生态环境公益诉讼还处于起步阶段，这不仅是因为之前条款未作明确的规定，也同之前的司法诉讼环境有关。之前的司法生态诉讼多由个人或者行政执法机关提起，诉讼力量的不对等、行政执法的低效率都使生态破坏行为没有得到惩罚性约束。当前，面对新冠肺炎疫情，人们思考如何构建和谐共生的生态环境以及加速推动生态文明建设，尤其是加大对生态环境的保护力度，检察机关应多发挥能动性，积极主动地参与到对物种、自然和环境保护中来，既要做好原告，也要做好监督者。在生态环境治理中最大限度地履行好检察职能，以人与自然的“物我两旺”为目的[42]，有效提升生态环境治理能力，强化对生态违法与犯罪行为的惩处和治理，突出民事和行政司法诉讼对生态公益的守护，为建设资源节约型、环境友好型社会贡献检察智慧和检察力量，切实助推生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。

注释：

①2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过对《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条做出修改。

②2019年1月2日，最高人民检察院与生态环境部、国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。

③《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

④我国现有的生态环境犯罪行为包括：非法处置进口的固体废物罪；非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪；非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪；非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪五个罪名。

⑤我国生态环境公益诉讼制度的法律依据主要包括《民事诉讼法》第五十五条，《行政诉讼法》第二十五条第四款和《环境保护法》第五十八条等。

⑥关于行政执法案件与刑事司法案件对证据的证据能力要求的差异，参见李惠宗：《行政法要义》，台北：元照出版公司2013年版，第279—280页。

⑦2012年修订后的《刑事诉讼法》第五十二条规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、资料、电子视听数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”2016 年最高人民法院和最高人民检察院联合制定《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，2017年环保部（现为生态环境部）会同公安部、最高人民检察院印发了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。

⑧《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十条：“环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”

⑨《环境保护法》第六十九条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”