论党内法规制定中的前置审核程序——基于推进党内法规制度供给侧结构性改革的思考

祝 捷，宋润润

（1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 党内法规研究中心，湖北 武汉 430072）

2019 年7 月，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话中强调，要搞好制度供给侧结构性改革，空白缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，成熟经验及时推广[1]。党内法规制度供给侧结构性改革是多年来党内法规发展实际状况的深刻总结，也是党中央主动适应、把握、引领党内法规持续良好发展做出的重大战略部署。党内法规作为党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度，是管党治党的重要依据。制定党内法规是一项严肃、复杂的活动，涉及党内权力的配置、调整和监督[2]，具有高度的政治性，需要遵循一系列的程序步骤。制定党内法规的过程，既是为党员、党组织行为活动设定规范的过程，也是全党意志得到集中表达的过程，对于党内法规制定工作的规范和监督直接关系着党内法规的质量。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》强调，提高党内法规制定质量，要加强前置审核，重要党内法规应在经过党内法规工作机构初步审核后再报请审议审批，确保及时发现和消除党内法规草案中的问题。前置审核作为在党内法规制定过程中对送审草案进行审核监督的一种事前控制方式，旨在将党内法规审查监督的关口前移，将党内法规质量把控的阵地前移，对于推进党内法规制度供给侧结构性改革具有重要价值。

一、党内法规制度供给侧结构性改革的基本逻辑

一个命题的产生需要有科学的理论逻辑和实践基础。党内法规制度供给侧结构性改革是建立在党内法规制度发展的现实基础之上的，它的提出不仅符合党内法规制度发展的理论逻辑，同时也是对当前党内法规实施实况的积极呼应。

（一）党内法规制度供给侧结构性改革的提出背景

“一切划时代的体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[3]党内法规制度体系产生于党的建设实践的需要，发展于党的建设实践的需要。党内法规制度供给侧结构性改革最直接原因就在于所供给的党内法规基于各种原因无法满足党的建设发展需求，供给侧与需求侧之间出现结构性失衡。党的十八大以来，党内法规建设突飞猛进，党内法规建设呈现出基础主干法规更加健全、实践急需的法规及时出台、配套法规更加完备、法规之间更加协调统一的特点，党内法规制度体系的框架基本形成，大规模制定党内法规的压力大大减轻。习近平总书记指出，我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力，强调既要建章立制，也要落地见效[1]。党内法规发展初期，各方面党内法规空白缺位较多，更加关注是否有相应的制度来满足基本的规范需求，对于数量的侧重也带来了相应的隐患或者后果，具体表现为供给与需求不相匹配，供给质量存在偏差，执行效能有待提升等问题。从不同领域看，党的领导方面制度总体上偏少、偏弱，党的建设方面制度相对多一些、强一些，但党建的各个领域进展快慢不一、质量参差不齐。从各个层级看，中央党内法规比较健全、质量较高，但部门和地方的配套规定有的还存在照搬照转、落不了地的问题。从各类规范看，实体性规范总体上比较多、比较全，但程序性规范还较为笼统，保障性规范还存在一些缺位。另外，党内法规制度的系统性、集成性还有差距，有些党内法规叠床架屋、相互打架，容易造成制度效应“对冲”[4]。在量的短缺问题基本解决的情况下，质的提升成为供给侧更为关键的问题，从数量规模型立规向质量效益型立规转变，是党内法规建设即将进入“后立规时代”的必然要求[5]，如何提高立规质量、优化供给结构成为立规工作的主要矛盾。

（二）党内法规制度供给侧结构性改革的核心要义

党内法规制度供给侧结构性改革的概念由经济学中衍生而来，作为党内法规制度需求侧的对应性概念而存在。供给与需求是经济分析中不可拆分的一对，供给能够创造需求，需求也能倒逼供给，它们共同构成了经济发展的“一体两面”[6]。供给侧结构包括两个方面：一个是供给数量，一个是供给质量。供给数量在于各个方面需求都能够实现制度供给，供给质量在于所供给的党内法规是适应党的建设实践需求的，供给与需求实现有效对接，是否符合需求与检测党内法规质量评估的相关指标如党内法规的合法性、可操作性、实施效果等密切相关，供给侧结构性改革不仅要实现供给，更重要的是实现有效供给。党内法规制度供给侧结构性改革，就是以供给侧为改革突破口，通过调整与优化要素配置，在观念、机制、技术等层面全面推动党内法规制度的改革与创新。既要关注供给和需求的静态平衡，又要考虑制度环境的动态发展，在兼顾需求侧的同时以供给侧为主导推进结构性改革。其目的非常明确，就是以改革创新的办法和精神推进制度供给结构调整，减少无效供给，扩大有效制度供给，提高供给结构对需求结构的适应性，促进党内法规制度的良好发展，实现党内法规结构的优化、质量的提升、实施效果的提高以及制度创新动力的增强，最终建立起完善的党内法规体系，更好地满足全面从严治党、依规治党的实践对于党内法规制度的需求，这就是党内法规制度供给侧结构性改革的核心要义所在。

（三）党内法规制度供给侧结构性改革的实现路径

《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。党内法规是一个由不同类型党内法规构成的具有内在统一的规范体系，从内容上看，党内法规是党员、党组织行为活动的基本依据，党员、党组织的行为活动是党内法规的调整对象，具体体现为“1+4”制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。党内法规制度供给侧结构性改革，是唯物辩证法关于矛盾重点论和两点论在党内法规制度建设实践中的具体运用，要求我们在党内法规制度建设中既全面把握又精准发力，既解决好制度“有没有”的问题，更解决好制度“能不能落地”的问题[4]。

基于此，党内法规制度供给侧结构性改革的主攻方向是优化党内法规制度供给结构，提高党内法规制度供给质量，增加制度有效供给。有效供给的基础在于高质量的立规，搞好党内法规制度供给侧结构性改革，首先要以《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）为基本遵循做好党内法规制定工作，统筹推进各领域各层级各类型党内法规制度的立改废释，牢牢抓住质量这个关键，党内法规制定工作是党内法规制度供给侧结构性改革必须首先关注的问题。建立严格的审查监督制度是对党内法规制定活动进行监督的重要途径，是提升党内法规质量，维护党内法规体系统一性、权威性的一项基础性工作。前置审核制度就是在党内法规制定过程中进行质量审核监督的一个重要环节，前置审核工作直接影响着供给质量。在不同的审查监督方式中，本文强调前置审核在党内法规制度供给侧结构性改革中的重要意义，源自党内法规制定活动有其自身的特殊性，源自前置审核监督方式有着优于其他监督方式的不可替代性。

二、前置审核之于党内法规制度供给侧结构性改革

2019年中共中央印发了修订后的《制定条例》，其中第二十七条明确规定，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核，并对前置审核主体、内容、结果进行了规定。相比较修订前，前置审核这一概念以党内法规的形式规定下来，但前置审核这一制度并非首创，在党内有其自身的发展历程。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定，需经中央审议批准的党内法规草案，由中央办公厅负责校核，并向中央提出校核报告。2013 年《制定条例》将“校核”修改为“审核”，无论是“校核”“审核”还是“前置审核”，表达方式虽然不一样，但基本精神是一样的。《暂行条例》颁行之前，党内法规与党内其他规范性文件的制定程序并无明确区分，依据公文相关规范进行处理。回顾党政公文处理发展历程，1923 年《中国共产党中央执行委员会组织法》规定，秘书员负本党内外文书及通信及开会记录之责任，并管理本党文件；本党一切函件须由委员长及秘书签字[7]。签发制度的确立使公文处理走向正规化。1951 年《公文处理暂行办法》是新中国成立后第一个文书处理方面的文件，规定会办的文件，主办部门必须负责办理会签、会核手续。奉上级机关交办代拟文稿，此项文稿应由首长核稿。1964 年《国家行政机关公文处理办法（草案）》规定各级领导干部必须认真核稿，秘书机构应当协助领导做好核稿工作。1981年《国家行政机关公文处理暂行办法》要求各级国家行政机关的办公厅（室）应当协助领导认真做好公文的审核把关工作。1987年《国家行政机关公文处理办法》规定，各级国家行政机关的办公厅（室）在将公文送领导人签发之前，应认真做好审核工作，第一次明确规定了公文审核的时间是在领导人签发之前。1989 年《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》，第一次把审核文稿规范为“文件的校核”，专门用一章的篇幅阐述了公文校核的意义、目的、重点和方法，党政机关的公文校核工作逐渐走上规范化的轨道[8]。可以说，《暂行条例》中的校核与公文处理中的校核一脉相承。从“校核”到“审核”再到“前置审核”，这一制度在党内法规制定的过程中越来越得到强调，规范也越来越细化，与公文处理中的校核为领导人决策当参谋、做助手，协助机关领导人，保障公文质量的定位相比较更多了现代法治的意涵。

（一）前置审核具有权力分工与制约的内在意涵

现行《制定条例》下的党内法规制定活动由党内法规制定主体主导。根据其制度设计，制定党内法规需要经过规划与计划、起草、审批与发布几个具体程序。以中央纪律检查委员会作为制定主体制定党内法规的过程为例，中央纪律检查委员会首先可以根据职权和实际需要，编制本系统党内法规制定工作规划和计划，且在执行过程中可以根据实际情况进行调整。其次决定制定的党内法规由其自行组织起草。再次党内法规草案由其所属法规工作机构进行前置审核，并由其领导机构会议〔根据《中国共产党工作机关条例（试行）》［以下简称《工作机关条例（试行）》］规定党的工作机关的领导机构和决策形式是部（厅、室）务会或者委员会（一般由正职、副职、派驻纪检组组长或者纪工委书记及其他成员组成）〕审议批准。最后经审议批准的党内法规草案，由法规工作机构审核并按照程序报批后以中央纪律检查委员会文件形式发布。就整个制定程序来看，现有的党内法规制定程序主要的功能在于强化了党内法规制定主体内部各个机构在制定党内法规方面的程序职责。虽设置了征求意见、调查研究等一些具有外部性的程序，使得广大党员能够参与其中，但党内法规制定主体占有相当的优势和控制地位不言而喻，不同的制定程序在党内法规制定主体内部的不同机构之间运行，这样的制度设计存在的最大风险就是程序空转、流于形式，规定的所有环节都照着做了，但最后可能还是个别人说了算，容易在党内法规制定过程中出现“一言堂”的倾向，是否制定、何时制定以及怎么制定都由制定主体领导或上级组织决定，主要体现领导意志或上级意志[9]。另外，对于党内法规制定程序的监督力度有限，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条明确将“是否符合制定权限和程序”作为审查机关进行合法合规性审查的重要内容，但在其第五章对于审查的处理当中规定，不符合制定权限的应当不予备案通过，对于制定程序不规范的属于第十八条党内法规和规范性文件没有原则性问题的情形之一，审查机关对报备机关进行书面提醒，但可以予以备案通过。在这样的一种制度设计下，前置审核成为通过对党内法规制定主体内部机构“分权”的形式实行的“自我约束和控制”，蕴含着权力分工与制约的内在逻辑，是党内法规制定主体内部的监督审核，是一种立规自制规则，与党内法规制定质量息息相关。

（二）前置审核是加强党内法规监督的应有之义

制定党内法规，应当严格遵循效力位阶要求，基于此形成了对于党内法规制定活动进行监督的基础。《制定条例》规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有下列情形之一的，党中央予以责令改正或者撤销：（1）同党章、党的理论和路线方针政策相抵触；（2）同宪法、法律和行政法规相抵触；（3）同上位党内法规和规范性文件相抵触；（4）其他应当责令改正或者撤销的情形。不同部委制定的党内法规对同一事项作出的规定相冲突的，提请党中央处理。而备案审查制度则让这一条款落到实处。不同于党内法规制定过程中的前置审核，党内法规的备案审查是在党内法规发布后，党内法规的制定机关按照一定的程序，向主管负责机关提交党内法规的文本及相关必要材料进行备案，并由主管负责机关按照法定的程序和要求，对报送备案的党内法规的内容和形式进行审查，以保证党内法规同党章相一致的一种制度[2]。但这种形式的监督存在两个方面的不足：一方面在于时间上的滞后性。《制定条例》第三十五条规定，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30 日内报党中央备案。中央办公厅按照有关规定负责具体审查工作。备案审查发生于党内法规发布实施后，不影响已经制定的党内法规的效力，属于事后监督形式[10]，具有一定的滞后性。另一方面在于范围上的不全面性。备案审查监督限于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，对于党的中央组织制定的党内法规如何进行监督，则无制度依据，也无备案审查权限，还停留于自上而下的外部监督，也就是制定主体外的主体对其进行事后的监督。在这样的一种制度事实下，党内法规制定主体特别是党的中央组织在制定党内法规过程中如何来确保党内法规质量，这一议题显得十分重要，前置审核有助于弥补外部监督、事后监督形式的不足。

（三）前置审核是保障党内法规质量的必要之举

在多元价值并存的现代民主社会，以议决模式体现的立法程序是法律之合法性得以证成的条件[11]。审批程序是决定党内法规草案能否成为党内法规的关键程序，是党内法规制定主体行使制定权的重要体现。根据党章规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。审批程序就是民主集中制在党内法规制定过程中的落实和体现。在党内法规发布生效之前，由党内法规审议批准机关按照一定的程序、要求对送审草案进行审批，并决定其能否发布，这是个别意志转化为党的集体意志的关键。《制定条例》第二十八条规定，中央党内法规草案的审批按照下列方式进行：（1）准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准；（2）条例草案一般由中央政治局会议审议批准；（3）规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准；（4）对调整范围单一或者配套性规定、办法、规则、细则草案，可以采取传批方式，由中央办公厅报党中央审批。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规草案，由其领导机构会议审议批准。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规草案，由党委全体会议或者常委会会议审议批准。相比较前置审核，会议审批相对来说存在时间、专业等方面的天然不足。如党章规定，中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。再如《中国共产党地方委员会工作条例》规定，地方党委全体会议每年至少召开2 次，遇有重要情况可以随时召开。常委会会议一般每月召开2 次，遇有重要情况可以随时召开。提供给审批的时间有限，难以做到充分的调查、了解，前置审核程序可以在审批之前有充分的时间和措施展开了解审议草案，为党内法规会议审批提供决策依据和专业服务，提升党内法规审批的质量和效率。

三、党内法规制度供给侧结构性改革视野下前置审核的完善

前置审核虽是《制定条例》明确规定的制度，但其整体的运行还是在党内法规制定主体内部，是具有自我约束性的程序设计。加之现行党内法规制定过程的隐蔽性，很难在实践中得到有效实施，制度虚置的风险大，也无法对前置审核工作做到有效监督，无法保障审核结果的公正和质量。党内法规制度供给侧结构性改革的推进需要从系统的、整体的视角审视前置审核这一制度的发展。从前置审核制度本身来说，需要更加精细化的设计才能够有效发挥价值。从前置审核在整个制定程序中的作用来说，需要赋予一定的效力提升制度独立性。从前置审核与备案审查的关系来说，要从审查标准、处理方式等各个方面进行科学协调。

（一）明确细化前置审核自身的制度设计

《制定条例》规定，法规工作机构是进行前置审核的主体。党内法规的制定是一项技术性很强的工作，不仅要求文字严谨、内容规范，而且要求通过抽象的语言文字准确表达对具体工作和具体行为的规范要求。法规工作机构是党内专门从事党内法规工作的机构，进行送审草案的前置审核是其职责所在，相比较而言，其内部工作人员具有专业的法规素养，长期从事党内法规工作，对相关问题的理解和处理更为娴熟，具有专业性优势。但程序法治追求“看得见的正义”，任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧得以安排和落实，法律上实体性意义的目标追求只有被置于程序性的逻辑框架中时，才能真正体现出其实践意义。《制定条例》对于前置审核的程序并未明确规定，前置审核主体即法规工作机构功能有限，需要更加精细的程序规则和权限设置，才能进一步明确并激发其固有职权。前置审核主体能就审核过程中的问题进行什么样的行为活动，也就是说这个审核权到底有哪些权能，应当包括征求意见、调查研究、专家论证、召开听证会、进行部门协调、出具前置审核报告等。前置审核主体应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，形成前置审核报告，报告应当包括党内法规送审草案拟解决的主要问题、确立的主要措施、主要内容、为进行前置审核进行的活动（包括与有关部门的协调情况、征求意见、调查研究等）以及前置审核意见等，由前置审核主体主要负责人签署，提交审批。

另外，在组织性质上，法规工作机构并无制度上的明确依据。《工作机关条例（试行）》规定，党的工作机关分为党委办公厅（室）、党委职能部门、党委办事机构、党委派出机关。其中党委办公厅（室）是党委的综合部门，负责推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务。党委职能部门是负责党委某一方面工作的主管部门，按照规定行使相对独立的管理职能，协调指导本系统、本领域工作，如组织部、宣传部等。党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构，一般是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的议事协调机构的常设办事机构，承担议事协调机构的综合性服务工作。党委派出机关是党委为加强对特定领域、行业、系统领导而派出的工作机关。实践当中法规工作机构一般是设立在党委办公厅（室）下的内设机构，如中央办公厅法规局、中央纪委法规室、省区市党委（办公厅）法规处（室）等，所依据的应该是《工作机关条例（试行）》第八条“党的工作机关根据工作需要和精干效能的原则设置必要的内设机构”。主体能力地位决定了其所行使的权力能力，作为前置审核主体的法规工作机构的性质是内设机构，对送审草案按照要求范围进行审核，并将审核结果反馈给审议批准机关，辅助审议批准机关更好地在审批过程中形成共识并作出决策，其所作出的审核意见效力有限，无权决定送审草案的命运，对外发布指令如建议起草部门和单位修改草案等需要经过批准。

（二）增强前置审核在制定程序中的效力

“程序的目的和功能是形成决定。”[12]前置审核主体对送审草案进行审核后，认为存在不符合审核标准的情形，应当予以纠正，对此《制定条例》也作了相关规定，对于符合审核标准的送审草案应作出审核通过、提交审批的意见。对于存在问题的送审草案有两种处理方式：一是与起草部门和单位沟通协商。对于存在问题的送审草案，经过审议批准机关批准，向起草部门和单位提出修改意见。二是向审议批准机关提出退回的审核建议。前置审核在党内法规制定程序中本身起着承上启下的作用，前置审核意见是审核主体对送审草案按照程序进行审核后对其提出的意见，是规划计划、起草等环节的一个总结，是审议批准机关进行审批决策的重要依据。只有审核，没有落实，制度只是一纸空文。效力是制度贯彻落实的基础。前置审核主体在其职责范围内可以对送审草案作出评价衡量，赋予审核意见一定的效力是尊重审核主体职责的体现，也是发挥前置审核价值的需要。《制定条例》应当明确强调未经前置审核的，不得提交审议批准机关进行审议批准，审议批准机关在审批过程中对前置审核未通过但是审批通过的草案要明确说明理由，尊重前置审核意见，真正发挥前置审核制度价值。一方面，听取说明。审核意见书是前置审核主体完成工作的凭证。审核主体应当认真研究各方面意见和相关问题，根据审核的不同情况作出不同审核意见。需要注意的是前置审核过程中的讨论、征求意见等活动目的在于为审核意见提供更充分的理由，而不在于帮助起草部门进行重新论证、补充论证。对于审核过程中的分歧、争议焦点，作出审核意见的依据、过程，与起草部门的沟通协商等审核过程，形成前置审核报告与审核意见书一并提交。可以在审批过程中，设置专门的环节听取前置审核主体的前置审核说明。另一方面，强化审核主体责任。前置审核的优势只有转化为制度的效能，才能保障制度存在的价值。审核主体要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，要充分发挥前置审核对确保党内法规质量的把关作用，不得以征求意见、会签、参加会议审议等方式代替前置审核。如果前置审核主体未履行或者未严格履行审核职责、怠于行使职责导致党内法规违法，要追究有关人员的责任。

（三）协调处理前置审核与备案审查关系

备案审查是上级党组织对于党内法规的事后监督，作为事前审查的前置审核，是将监督审查的关口前移，有效弥补事后审查的不足，节约监督成本。前置审核与备案审查之间是互补的关系，需要协调好两者之间的关系。第一，在审查标准方面。相比较备案审查内容，前置审核对于合理性层面的审核较少涉及，备案审查对于合理性审查要求相对严格，如对于是否适应形势发展需要，是否可能在社会上造成重大负面影响，是否违反公平公正原则等都要进行审查，属于全面严格的审查。但实践中一般采用形式审查为主、实质审查为辅的方式，主要审查备案资料是否齐全，份数是否足够，无法在审查中对每一部报送审查的党内法规都深入细致研究、逐条审查内容的合法性和合理性[13]。《关于加强党内法规制度建设的意见》中指出，党内法规工作机构承担党内法规制度规划计划、起草审核、备案清理、督促指导和服务党委领导立法、法律顾问等职责，现有的机构职能和人员配备在面对大量复杂的党内法规备案工作时，显然无力完成对每一部法规的实质性全面审查[14]。前置审核作为党内法规制定过程中的重要环节，要建立全面严格的审查标准，既要进行形式审查，也要进行实质审查，尽可能在党内法规发布以前发现问题，以确保发布的党内法规质量过关。备案审查作为事后审查方式，经过前置审核之后备案审查可以侧重于形式审查和核心关键点的审查。第二，在处理方式方面。前置审核阶段，审核主体主要侧重送审草案的审核，不参与送审草案的修改，起草部门和单位更了解制定主体的需求，如若存在问题退回起草部门和单位进行修改，也可让审核主体集中精力专注于审核工作，提高审核效率和质量。备案审查阶段，法规工作机构可以更多地去参与修改问题，争取早点解决问题。第三，在效力方面。前置审核一般不追究起草主体的责任，此时的草案并未发布，不会产生实质的影响，前置审核的目的在于保障出台高质量的党内法规，追究起草部门和单位责任会打击其积极性。不追究责任并不意味着会放纵起草部门和单位的随意性，其总希望送审草案顺利批准。不追究责任也不意味着不追究审核主体不作为、怠于履行审核职责，起草单位和部门不配合的责任。而在备案审查中，必须根据具体情形追究相关主体的责任，特别是在党内法规已经产生了实质性消极影响的情况下。

四、结语

任何制度的发展和完善都需要历经一个过程，前置审核现阶段面临的最大困境就是全方位、全覆盖的制度要求与匮乏的制度保障、有限的审核能力之间的矛盾。一方面，《制定条例》对前置审核的规范内容相对抽象宽泛，为实践留下了不少模糊地带。前置审核在党内法规制定程序中的独立性、重要性地位难以体现，其效力十分有限，对前置审核程序也没有独立和成体系的规定，缺乏相应的运行保障机制。另一方面，作为前置审核主体的法规工作机构，几乎参与了规划计划、起草、审核、备案审查等各个环节。除此之外，还要承担党内规范性文件的工作，工作内容多、强度大、要求高，但实践中法规工作机构的组织人员配备、专业素养等远远满足不了需求。要充分认识党内法规制度供给侧结构性改革背景下推行前置审核的重要意义，进一步完善前置审核工作制度，加强党内法规工作机构建设，与备案审查制度进行有效衔接，做到各有重点，层层保障。