社会组织承接政府职能转移的实践难题与制度完善——以GZ市为例的分析

张 婷 婷

(中共广东省委党校 法学教研部，广州 510053)

一、GZ市社会组织承接政府职能转移的时代背景

(一)管理型政府转向服务型政府

改革开放以来，政府职能从全能管理型政府到有限服务型政府的定位转变，尤其是党的十九大报告站在国家治理体系和治理能力现代化的高度提出建设服务型政府的要求，使我们深刻认识到：社会治理不仅仅是政府单方面的责任和义务，同时也是企事业单位、社会团体乃至每一个人的共同责任；政府提供的不仅是管理，而且还有服务；在政府和社会组织关系中，政府不再是“高高在上”的管理者，社会组织也不是“惟命是从”的被管理者。

服务型政府建设的核心理念是社会治理[1]。相较于管理型政府的社会管理理念，服务型政府的社会治理理念更强调政府与社会组织之间的协同治理，注重兼顾和协调有限政府建设与市场、社会主体活力激发之间的平衡。首先，社会治理意味着现代政府是有限政府，政府不能也不适宜处理社会上所有的大小事务，这是社会组织承接政府职能转移的前提和基础。政府尽可能少管甚至不管，如把一部分政府职能下放到市场，通过充分调动市场主体自主性的方式，达到发挥市场在资源配置中的决定性作用的效果。其次，社会治理是一种协同治理、共同治理，这是社会组织承接政府职能转移的重要依据和主要着力点。在公共管理和公共服务领域，主体是多元而非单一的。换言之，提供管理和服务的主体不限于政府一方，可以是企事业单位、社会组织，甚至是个人，社会治理是社会各方成员的共同责任。最后，社会治理中各方是平等与合作的关系，这是社会组织承接政府职能转移的重要保障。政府与社会组织之间不是盲目的竞争与排斥关系：政府尊重社会组织在社会治理中的地位与其所发挥的作用，甚至采取鼓励的方式激发社会组织在社会治理中的自主性；政府进行有效的社会治理活动离不开包括社会组织在内的非政府团体的协助与参与，社会的大发展大繁荣离不开政府与社会各方的共同努力与合作；社会组织的存在与健康发展离不开政府的许可与支持，这是由我国对社会组织的管理实行严格的许可与登记制度决定的。由此看来，发挥社会组织在政府职能转变过程中的承接作用，是建设服务型政府这一时代变革的应有之义，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是紧跟时代步伐落实党和国家重大发展战略的集中体现。

(二)社会组织自治能力与社会责任提升

自治能力的提高是社会组织承接政府职能转移的客观要求，是社会组织胜任政府职能转移、提供人民满意且政府放心的公共服务的重要保障之一。而社会责任的提升，则是社会组织主动参与社会治理、承接政府职能转移的重要影响因素。

首先，社会组织自治能力的提高集中体现在以下两个方面：一是社会组织对政府的依赖程度呈降低趋势。从目前看，尽管政府与社会组织之间不对等的“强弱”现状并没有发生根本性改变，但不论是从资金来源方面还是其他资源支持方面，社会组织对政府的依赖程度皆呈现下降的趋势。例如，社会组织通过调查、收集数据等方式，开发各类符合社会公众需求且具有市场竞争力的经营性项目，以改变仅靠政府购买社会组织服务的单一方式获取资金支持的被动局面。二是社会组织更加注重内部组织建设和自身能力培养，坚持以需求为导向的独立运行机制，反对“唯政府”倾向，坚持以提供优质的公共服务为宗旨开展工作，体现了社会组织自我建设、自我服务的决心。其次，受“共同体”理念的影响，社会组织的生存和发展离不开社会这一大环境的滋养，对于社会自身发展中遇到的各种问题和困境，社会组织不能独自发展而不受其影响。社会组织在社会发展和自身发展中天然地承担着不同程度的社会责任。可以说，责任是共担的，只是在最终分配与落实上存在个体上的差异，这是由社会成员的角色分配差异以及社会成员之间不同的发展水平和发展程度所导致的承担社会责任能力大小差异决定的。因此，社会组织在不同的发展阶段，其所承担的社会责任大小会有所不同，GZ市的社会组织亦不例外：随着组织发展程度愈加成熟，其在公益、社会保障、促进就业、医疗卫生和环境保护等方面的关注与投入也在增加，在GZ市社会组织信息公示平台上披露的信息也更详细和具体。据不完全统计，2018年4月至2019年4月，共有33家慈善组织在GZ市登记成立，占同期新成立社会组织总数的33%。(1)数据统计来源：GZ市社会组织信息公示平台，http://www.gzmz.gov.cn/。可见，不论是新成立的社会组织性质上的变化还是原有组织在慈善、环境保护等方面投入比重的增加，都集中体现了GZ市社会组织的责任意识和责任能力的提升。如果说服务型政府建设理念为GZ市社会组织承接政府职能转移提供广阔的发展空间，那么社会组织自身能力的提高以及社会责任意识、责任能力的提升，则为其承接政府职能转移提供充分的硬件条件。

(三)社会组织走向成熟化、专业化

社会组织成熟化、专业化发展是适应日益复杂的社会需求的必然结果，也是提升社会组织参与社会治理效果的有效路径之一，符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。GZ市社会组织在创新运营模式、开拓服务领域以及人才培养建设方面进行不断的探索与实践，推动了组织专业化发展，这是社会组织承接政府职能转移的重要保障。

第一，在运营模式上，探索寻求外部合作，替代组织独自发展的模式。合作的力量是无穷的，能够产生“1+1>2”的联合效果；合作是建立在彼此需要的基础上，实现互利共赢。以GZ市社会工作组织为例，自2008年以来GZ地区涌现出许多以高校资源为依托的社会工作组织[2]。这类社会工作组织通过与各高校建立紧密的合作关系，利用高校所具备的丰富教学资源，以邀请高校教师授课和开展各类培训课程等方式，将专业理论知识与社会工作实务进行有效结合，弥补了社会工作组织在人员培养过程中专业理论知识的先天性不足。可以说，寻求外部合作的运营模式，使得GZ市社会工作组织获得了雄厚的智力支持和人才储备，推动了社会组织的专业化发展。

第二，在服务领域上，由单一的服务项目提供转为精细化服务供给。在初步发展阶段由于自身能力不足等因素的限制，社会组织多以提供某一特定的服务项目为工作内容。但随着自身能力的提升以及社会需求的日益复杂，为满足社会的现实需求以及促进自身生存与发展的需要，社会组织在保持原有服务领域基础上进行不断的开拓和探索，以一种持续性的扩张方式助推社会组织的精细化、综合化发展，在提升社会组织市场竞争力的同时其专业化水平得到了显著提高。

第三，在人才培养与建设方面，GZ市社会组织注重组织成员的个人素质提升和分工专职模式的构建。社会组织的成立、发展以及提供服务的各个环节，都需要人员的参与，可以说社会组织能力的体现，就是每一位成员能力的展现。随着社会组织进入成熟发展阶段，GZ市社会组织加强人才建设，注重人才专业服务水平的提升，人才队伍构成由兼职人员居多转变为专职人员比重更大，且成员之间的工作分工更明确、更具体，确保“专人专项”的工作安排，从而提高了社会组织的整体专业化水平。

二、社会组织承接政府职能转移的实践难题

(一)申请—审核制的问题及其分析

根据GZ市民政局制定的GZ市具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录管理办法第8条规定，GZ市社会组织如果要承担政府转移职能或者接受政府购买服务必须按照如下顺序进行：(1)社会组织在十月份提出申请；(2)登记管理机关在11月20日初审；(3)登记管理机关在11月30日前将拟制的目录进行网上公示；(4)12月31日前将最终结果进行公告，确定符合资格的社会组织目录。该条是社会组织承接政府职能必须遵守的规定，可归纳为申请—审核制。该机制在现实中具有以下问题。

首先，申请—审核制强调政府在职能转移过程中的主导地位，社会组织参与度被无形削弱，违背“应转即转”的改革精神。GZ市社会组织承接政府职能转移的改革初衷，是“放管服”背景下的简政放权，意在鼓励社会力量广泛参与公共事务。而按照GZ市政府制定的申请—审核制，即使是GZ市政府的一些不必要职能，如果相关的社会组织没有进行申请，或者政府不愿意进行职能转移而在社会组织申请时不予核准，那么相关的政府职能就仍然握在行政机关手中。这是与政府职能转移的初衷相违背的，并且这种申请—审核制具有强烈的行政管理色彩，与“服务政府”理念下进行的政府职能转移有些格格不入。

其次，申请—审核制导致社会组织承接政府职能的意愿不高，影响政府职能转移的效果。申请—审核只在特定的时间(10月份)进行申请，逾期不再受理。而且申请需提交的材料多且复杂，如社会保险证明和财务年度报告获取需要一定的时间和经费，一些财力不足的社会组织就会打“退堂鼓”。

最后，申请—审核制的审核标准不明确，自由裁量空间过大。如GZ市具备承接政府转移职能和购买服务资质的目录管理办法第6条规定的“健全的法人治理结构，完善的内部管理制度、民主监督制度”，其作为评定社会组织能否承接政府职能条件具有一定的合理性，但审核标准不够具体明确，这将会给登记机关留有一定权力寻租的空间，易造成不公。

(二)绩效评估机制的问题及其分析

政府在职能进行转移之后，尽管其不再直接行使相关职能，但也应当对承接职能的社会组织进行监督，以确保社会组织正当地行使相关职能，提高效率[3]。而GZ市政府购买社会服务考核评估实施方法相关规定，存在评估范围窄、内容单一、机制不科学等问题。

首先，评估范围窄。GZ市政府购买社会服务考核评估实施办法规定适用的范围是：全部或部分运用财政资金(含政府管理的社会资金)向社会组织或有关服务机构购买的社会服务项目(以下简称服务项目)的考核评估。GZ市社会组织目前有7901家，具有承接资质的社会组织只有214家，而实际能够承接职能或者接受购买服务的只有99家(2018年)。按照上述规定，2018年GZ市社会组织考核评估只涉及12%的社会组织，其他88%的社会组织处于评估空白区。作为公共诉求的表达者、公共服务的提供者或潜在提供者，社会组织的考核评估范围设定不应仅以“是否运用财政资金购买”为标准。凡是涉及公共利益、公共安全者，都有必要纳入政府监管的范围。这既有利于保持社会组织的公共性本质，也有利于社会组织自身建设。

其次，评估内容单一。根据GZ市政府购买社会服务考核评估实施办法“购买方或社会主管部门根据本办法，牵头组织开展对服务项目的考核评估工作”规定，现有评估内容只涉及与承接职能或购买服务相关的事项，这会让承接职能或接受购买服务的社会组织不能把政府转移职能作为一项事业来发展，对该职能的投入也会大打折扣。

最后，评估机制不科学。GZ市政府购买社会服务考核评估实施办法规定了两种评估机制：一种是购买方、社会组织管理机构、行业主管部门、服务提供方派代表或者邀请相关专家进行评估；另一种是由第三方机构进行评估，但必须经过社会组织管理机构同意。考察这两种评估机制，第一种比较民主，各方人员都有参与，但实际上是不稳定的评价机制，会造成评价的非专业性、敷衍性，且流于形式，评估成本高；由第三方机构进行评价，是较为理想的一种方式，但我国目前完全独立、运行良好的第三方评价机构还有很长的建设过程。

(三)资质认定机制的问题及其分析

所谓资质认定，就是登记管理机关根据一定的认定条件，以此决定是否给予社会组织承接政府职能资质的过程。GZ市具备承接政府转移职能和购买服务资质的目录管理办法第5条列举10项对GZ市社会组织资质认定的条件，在第6条中列举5项优先资质条件。

首先，资质认定不应有普通资质和优先资质之分。GZ市2018年具有转移职能和购买服务资质的社会组织只有214家，数量稀少，没有必要进行细分优劣。强行区分优劣会让少量的社会组织垄断政府职能转移和购买服务，使后成立的社会组织无法与之竞争，从而限制了社会组织的发展。

其次，加重社会组织的责任负担，给社会组织带来过大的压力。GZ市社会组织虽然近年来发展较快，但发展水平和自身能力仍然处于较低阶段，仍然是以政府补贴资金作为主要活动经费，自身独立性不够。在这种情况下，政府部门不应当突出强调社会组织的社会责任，应适当放低标准，让社会组织的活力充分激发出来。如规定中要求配备专职工作人员，这是对社会组织提出的较高要求。事实上，大多数的行业协会成员具有一定的稳定性和专业性，利用业余时间即完全可以完成组织的相关工作。

最后，不应当强调社会组织的协助义务。GZ市政府在目录管理办法中列有与承接资质和提供购买服务不相关的条件，如第5条中“按时提交年度报告”，这会加重社会组织的负担。事实上，对于社会组织而言，其年度报告不应涉及其是否具有承接资质和提供购买服务能力的问题，因为承接资质和提供购买服务能力应由人员的数量和专业程度以及专业设备的先进与否决定。GZ市社会组织资质认定条件有些“理想主义”色彩，对社会组织的发展会产生负面影响。

三、社会组织承接政府职能转移的制度完善

构建社会组织承接政府职能转移的法律机制，成为GZ市进一步推进行政体制改革、深化“放管服”工作的重要路径。GZ市需要从以下三个方面构建社会组织承接政府职能转移基本法律制度。

(一)职权承接主体、承接范围法治化

社会组织承接政府职能转移面临双向性选择难题，即政府需要找到适格的承接主体，社会组织也需要找到与自身职能相对应的政府职能。换句话说，政府应当率先确定哪些社会组织能够承接政府职能，哪些应当被排除在外。同时，在确定职能承接主体范围后，必须解决职能转移范围的难题。因此，上述内容的法治化构建，有助于在地方社会组织承接政府职能转移过程中排除主体、职能不确定等因素，实现职能转移的确定性。GZ市社会组织承接政府职能转移，需要从以下三个方面落实职能承接与转移范围的法治化。

首先，建立宽松的职能承接主体制度，以竞争机制替代承接条件。职能承接主体是对政府公共服务职能的接纳和履行，目前GZ市政府职能转移主要依赖于社会组织和企业，其中以社会组织承接为主要表现形式，这说明GZ市政府职能承接主体较为单一。既然无法实现公共职能承接主体的多元化(即包括社会组织、企事业单位、商事企业等多种组织形式主体)，那么应当加快推进公共职能承接条件宽松化，从而扩充公共职能承接主体。具体来说，GZ市应当降低政府职能承接条件，废除职能承接优先条件，同时根据承接主体的竞争条件来确定具体的职能承接者。

其次，明确职权转移的具体类型。GZ市社会组织在承接政府职能转移过程中，所涉及的职能往往局限于“边缘性”职能和“事项性”职能，远未达到国务院的要求。《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》指出：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。”GZ市政府除了坚持履行行政许可、行政制度监管和行政处罚等核心职能前提下，应当根据当前社会组织实际发展情况和成熟度，通过制定地方政府规章的形式来明确可转移的具体政府职能，制定职能转移目录，让政府各部门和社会组织都能预先明晰政府职能转移的具体内容。

最后，推动职能承接方式的多样化。当下GZ市社会组织承接政府职能转移主要聚焦于“政府购买公共服务”，是职能承接的主要方式，凸显出政府在职能转移中居于主导地位。为进一步提升社会组织承接政府职能转移效果，应当在“政府购买公共服务”方式外，创新性地开展多种形式的职能转移与承接方式(如合作服务、市场化服务等方式)，并按照“回报机制”和“风险分担机制”进行分类承接，建立“移交—替代”型、“授权—补助”型、“委托—购买”型等多种政府职能转移模式。其中，“移交—替代”型职能转移模式分为两种模式：(1)政府移交职能后，不再履行该项公共服务职能，仅由承接该职能的社会组织来全权行使该项职能；(2)在职能移交后，政府与社会组织共同享有职权，社会组织主要履行公共服务职权，政府则转向职能监管。“委托—购买”型职能转移模式主要体现为政府购买公共服务。该模式所确立的双方权利和义务关系，又被称为合同承接型职能转移模式。在该模式下，社会组织应当按照合同条款履行相关的购买事项，并在购买事项完成后接受委托部门的验收。“授权—补助”型职能承接模式旨在通过政府扶持的方式，推进社会组织自身公共服务能力的提升，从而进一步补充行政机关公共服务范围和质量。上述多样化的职能承接模式，有助于政府公共服务质量的提升，能够进一步拓展社会组织履行公共服务职能的空间。

(二)设置社会组织承接政府职能转移程序

在社会主义法治国家建设进程中，社会组织承接政府职能转移同样应当强化实体法治与程序法治。GZ市在社会组织承接政府职能转移过程中，主要通过GZ市具备承接政府转移职能和购买服务资质的社会组织目录管理办法来确定相关社会组织，但在遴选符合职能承接资质的社会组织后，又将政府与社会组织之间的职能转移交由政府相关部门自行确定。从中可以发现，社会组织承接政府职能转移的具体程序缺乏法定性，且政府对职能转移的自由裁量权过于宽泛。有鉴于此，建立社会组织承接政府职能转移的法定程序，即成为GZ市进一步提升社会服务质量的重要前提。根据GZ市“职权承接主体、承接范围法治化”建设进程，政府职能承接程序应当按照职能承接类型来分别设置。

职能转移程序设置应当借鉴我国“特许经营权”加以完善，具体路径如下：(1)职能转移的可行性评估。评估报告应当严格将公共职能转移的范围限定为可用性公共产品，并强调社会组织不承担市场需求风险。(2)提出职能转移的部门依托职能转移可行性评估报告，向本级人民政府提请召开部门协调会议，会同职能相关联的有关部门对职能转移实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。提出职能转移的部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定职能转移实施方案。(3)人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责职能转移实施方案的具体实施工作，并明确具体授权范围。(4)实施机构根据经审定的职能转移实施方案，确立职能转移的具体形式(包括“移交—替代”型、“授权—补助”型、“委托—购买”型等)，并通过招标、竞争性谈判、委托等方式选择职能承接主体。(5)实施机构应当与依法选定的职能承接主体签订职能承接协议。(6)职能转移协议的履行。(7)职能转移事项的变更和终止。(8)职能转移中的争议解决。

此外，由于政府职能转移模式的差异性，不同类型的职能转移模式所需要的具体程序也存在差异。因此，在GZ市社会组织发展程度差距明显的前提下，社会组织承接政府职能的具体方式以及政府转移自身职能的具体方式均应当分类规划、分阶段推进。具体而言，对于发展成熟的社会组织，可以由政府部门直接转移相适应的公共服务职能；对于基本成熟的社会组织，政府部门可以采用“授权—补助”型、“委托—购买”型等形式加以培育，提升社会组织自身的公共服务水平，为直接承接政府职能转移做好准备；对于发展条件较差、自身发展不成熟的社会组织，可以采用政府扶持的方式加快自身的发展。

(三)明确社会组织承接政府职能转移的责任

对于法治国家而言，权力运行的法治化是保证国家和地方稳定秩序的重要影响因素。因此，从宪法到行政法规，再到地方各级政府公布的地方政府规章，依法而治始终构成公权力运行的标尺。但在社会组织承接政府职能转移问题上，职能转移势必面临责任的转移/不转移的诘问。按照行政法“权责一致”原则，社会组织承接政府职能后应当据此承担作为/不作为的责任。但实际上，我国行政体制“放管服”改革，旨在将政府管理效率不高且能够交由社会自我管理的事项交由社会来管理。申言之，社会组织承接政府职能转移，是政府“去服务化”以及强化社会组织的社会责任。在这一逻辑下，社会组织承接政府职能转移，并不是给予社会组织更多的公共服务职能，也不存在“权责共同转移”的难题。与之相反的是，政府职能转移后，该职能所附随的法律责任是否会消失，成为当下GZ市需要加以明确的问题。尽管传统行政法中“权责一致”原则确立权力与责任相一致、无权即无责的理念，但我国作为一个法治国家，行政机关的法律责任已经在法律、行政法规及各级地方政府规章中加以明确。有鉴于此，对于政府而言，公共职能转移仅表明公共服务事项的转移，而非法定责任的消失。只要相关法律责任未加修改，政府部门仍应当承担相应的法定责任。区别之处在于：公共职能的转移，削弱了政府履职过错与法律责任之间的因果联系，也强化了政府的监管职能。尤其是要求政府进一步加强公共职能承接组织的监督，保障公共服务质量的切实提升。

那么，社会组织与政府分别应当承担何种形式、何种程度的法律责任呢？在此，职能转移的类型构成社会组织与政府法律责任分配的标准。对于社会组织而言，社会组织承接公共服务职能，意味着负有推进社会有序发展的义务。无论该义务源自自身的职能还是出自政府职能转移的结果，都是对社会和政府所作出的服务承诺。因此，社会与政府均有权要求社会组织正常履行公共职能，甚至对于履职能力不强的社会组织，由政府收回已转移的职能，并给予相应的处罚。对于政府而言，法律规定构成政府承担责任的重要标准。需要注意的是，因为政府职能转移会导致政府监督的强化，势必要求政府承担更强的监管义务和监管不力之责。因此，在社会组织承接政府职能后，政府既要承担法定责任，还要承担监管责任。

结 语

GZ市社会组织承接政府职能转移的立法实践表明，社会组织承接政府职能转移，已经在某种程度上凸显出改革的实际效果。它既减轻了政府管理社会的压力，同时也通过职能转移进一步挖掘社会组织的社会服务效用。随着GZ市社会组织的快速发展，该市社会组织在一定程度上能够承接相应的政府职能。目前，社会组织承接政府职能转移最大的难题在于如何通过法治化的方式总结和巩固政府职能转移的成果。为此，地方立法机关(包括地方政府规章的制定机关)应当积极推动职能承接主体、承接范围的制度化、法治化；地方立法应当同我国行政体制改革方向相一致，立法为改革服务，以立法推动改革，持续推动我国行政体制的完善。