南京建设全龄友好型城市的理念与策略

冯解忧

实施积极应对人口老龄化国家战略，促进人口的长期均衡发展需要坚持“以人为本”，全面回应各年龄段人群对美好生活的需求，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，建立全龄友好的社会环境。这既是我国人口发展形势对城市建设提出的迫切要求，也是城市对自身未来发展方向的积极探索。

南京市第十五次党代会将“建设全龄友好型城市”作为今后五年的重点工作任务之一，把每个南京人的“幸福”都融合到城市发展的大蓝图当中。“全龄”，意味着每一代人从出生、成长、接受教育、工作、结婚、生子、起居、养老等不同阶段的物质和精神需求。“友好”，意味着在城市的规划、设计和建设中既能考虑到全龄人口的需求和利益，提供普惠性的、高品质的公共服务，也能满足部分小众、个性化的需求。建立全龄友好型城市，需要以各年龄群体的多层次需求为导向，将包容互助和柔性关爱渗透到城市规划、建设、治理、运行的各个环节之中。全龄友好型城市的建设为南京市未来的发展提出了极大的挑战，但也将成为应对人口老龄化、完善生育配套政策、优化宜居环境建设、推动各领域各行业转型升级等城市整体环境提升的基本着力点，为城市发展带来新的机遇。

一、 全龄友好的理念及其对城市建设提出的挑战

全龄友好理念来自于全球的人口老龄化和加速的城镇化问题。近几年，全球加快智慧城市（smart city）的建设，但智慧城市的相关研究将城市中不同年龄分开研究，导致智慧城市的建设策略无法普惠每个市民。面对这一问题，2014年英国布里斯托大学首次提出“全龄友好城市项目”（allagefriendlycityproject）的概念，聚焦在城市交通、住房福利、全城信用体系三方面建设，旨在关注城市设计和规划中常被忽略的两个人群——儿童和老年人。2015年，该项目又对“儿童友好型城市”和“老年友好型城市”的衡量标准进行了分析，确定了两者中缺失的问题，即在发展单一年龄群体的“儿童”和“老年”友好的城市中同龄人群聚集在一起，公共空间和资源的使用中不断出现“年龄群体冲突”。这种冲突的产生是由社会设计机制产生的，部分原因是不同代人在公共场合缺乏融合的机会。单一年龄的城市建设理念倾向于对不同年代人群在设计上的隔离，由此使各年龄段人群没有机会学习或了解对方，以及对方所能提供的东西，忽略了彼此之间有很多共同点，如同样希望获得安全的公共空间、同样对犯罪有恐惧感、同样需要社交、同样面临陈规定型的观念，并同样可能在工作场所处于不利地位。年龄结构变化带来群体诉求的差异性，但是儿童、年轻人和老年人的需求和利益并非排斥，而是互补的。各年龄人群不应隔离，而是可以融合的。因此，“全龄友好城市项目”倡导一个能够对全龄友好的城市，并提出未来城市建设的四个关键领域：创建全龄化的交通系统、重新认识住房、鼓励各年龄人群之间的交流，以及建立代际之间的信任。

我国从2018年开始引入全龄友好的概念。在研究层面，最早由吴聘奇在社会规划重构中提出，其倡导进行科学合理的社区规划，为老年居民提供适宜环境，借助先进平台推动老年人以积极参与的方式融入社区生活，最终形成老年友好型的全龄化社区。之后又有学者从城市住区建设、城乡生活公共空间、社区规划重构等方面对全龄友好的概念进行了探究与拓展。在实践层面，2020年开始，深圳市、重庆市、北京市、成都市、上海市、雄安市、南京市等先后在政府工作报告中提出了建设全龄友好型城市的目标要求，其中成都市的“一生之城”、雄安市的“15分钟生活圈”、深圳市的无障碍城市建设、上海市的“场景化”社区设计策略、重庆市的新绿色城市内涵等都基于自身特点，从不同方面对全龄友好型城市的建设提出了创新性政策措施。然而，总体来看，现有的各地方的全龄友好型政策依旧没有脱离单一年龄群体的设计理念，在公共空间和场景设计上，还是倾向于将老年人、年轻人和儿童的需求隔离开来，一方面顾虑各年龄人群在城市中的归属感和安全感，另一方面很难提供高质量、无障碍和低成本的交通系统来鼓励各年龄人群的流动和公共生活。因此，所谓的“全龄友好型城市”虽然已经有了积极的宣传理念，但在理念的理解、實际操作和政策设计上，依然存在很大的不足。

二、 全龄友好型城市对南京市的指导意义

从人口年龄结构来看，2020年南京市0—14岁的少年儿童人口为1 187 619人，占总人口比重12.75%，低于全国平均水平;15—59岁的劳动年龄人口为6 359 338人，占比68.27%，高于全国平均水平;60岁及以上的老年人口为1 767 728人，占比18.98%，高于全国平均水平。总体来看南京市的人口特点，劳动年龄人口依然较多，但高龄少子化的压力也更加严峻，生育的下行趋势明显，老年人口加速上升。这对南京市的基本公共服务体系提出了很大挑战，亟需根据人口结构变化及时调整，建立覆盖全民全生命周期的基本公共服务体系。

（一） 以儿童作为城市建设的社会纽带，实现全龄交互融合

儿童作为中国家庭的核心，无论在家庭层面，还是社会层面，都具有很强的纽带作用。在家庭层面，儿童可以联结父母和祖父母，实现代际之间的互动;在社会层面，儿童可以连接同一小区或同一学校的同龄家庭，实现邻里或社区之间的家庭互动。因此，建立儿童友好型城市可以连接儿童、中年人、老年三代人群，充分实现各年龄之间的交往和融合。

目前被认为是“儿童友好型城市”基本要素的属性主要包括：为儿童提供包括身体、经济和心理方面的安全感知;增加城市空间的便利性和流动性，使儿童能够在城市中畅通的行动;增加儿童在社区和城市中的归属感和被欢迎感;建设一个适合步行的城市;使每个孩子能够平等地享受上述待遇。总体来看，建立儿童友好型城市，以儿童作为社会联结的纽带，是一件产出远大于投入的政策举措。

（二） 提倡积极的社会参与，将个体价值嵌入城市

全龄友好型城市的建设需要各年龄主体的积极参与，鼓励各年龄主体在社会中发挥作用，尤其确保老年人成为社会的积极参与者，克服年龄歧视，打破不同年龄主体之间的社交屏障。老年人可以被鼓励继续从事生产，并与年轻一代分享技能，少年儿童可以从中学会与老人相处，获得关注与照料。社会成员之间通过系统进行有效的交换，以支持信任体系的建设和现有社会资源的更新。城市环境对于各年龄主体的社会参与应当提供充分的便利，公共空间应为社会化而设计。在交通设施、户外空间、道路设计、数字网络、工作时间等方面应为各年龄主体提供参与社会的条件，使其有条件、有时间、有主动性的参与到城市的社会生活之中，将个体的价值嵌入整个城市。

（三） 建立充分信任的城市精神，增强社会连接性

全龄友好意味着城市内部的人群具有高度多样性。如何建立起一个各类群体共同认可且信任的城市精神关系到整个城市的凝聚力，并由此消解多元群体内部的差异性和不满情绪，促进共同感的形成。通过自我调解的同类人群担保系统，增加个体对城市和社区的信任感。此外，各类群体共享公共空间也需要在物理上和心理上建立起充分的连通性，鼓励跨代际的接触。易于连接的城市被认为是产生社会资本、社会网络和社会信用的重要手段，从而使每个人都能联结到一个安全而丰富的代际关系或社会网络之中，进而增强整个社会的信任感和凝聚力，实现城市内部的稳定。

（四） 关注个体的全生命周期，重新认识家庭重要性

家庭涵盖了老年、中年、青少年和儿童各年龄段的人口，它是全龄友好理念在城市建设中最核心的单元，是每一个个体全生命周期的完整体现，也是整个城市活动的组成细胞。建立全龄友好型城市必须关注个体在家庭中的生命周期变化，并依据其所处的不同年龄阶段提供相应的家庭支持性政策，在托育、就业、税收、住房、养老、社会保障等方面提供相应的帮助，允许政策随着个体生活方式的改变发展出灵活性和适应性的特点。充分认识家庭的重要性，保护好家庭的发展，发挥家庭的功能，维护家庭在稳定社会方面的作用。

三、 南京市建设全龄友好型城市的策略

（一） 建设全龄友好型的城市空间

1. 城区层面打造全民宜居型的人民之城

打造全民宜居的全龄友好型城市。南京作为第一批城市更新的试点之一，全龄友好应是其主要的发展方向。首先，在空间资源的分配和设计上，将城市更新的可持续模式纳入各年龄群体的差异性需求。打造成年人的“健康城市”生活圈、老年人的“平安城市”活动圈、少年儿童的“创乐城市”成长圈。其次，在城市建设和公共服务上，从安逸住房、绿色环境、舒适交通、稳定医疗、公共教育、养老服务、日用品供给、垃圾处理等方面打造良好的人居环境。再次，在文化环境的营造上，宣传乐观包容和友善公益的价值理念，注重各年龄人群的心理健康建设，鼓励参与社会活动，实现自我价值，丰富市民的精神文化生活，让人文之光照亮前行之路。

2. 社区层面建立全龄共享型的公共空间

建设代际融合的全龄共享型社区。首先，整合现有设施，充分利用闲置资源，实现公共空间资源的均衡分布。依据老人、儿童、年轻人、上班族等不同年龄群体的需求差异，分时分类共享公共设施，体现公共空间的参与性和公平性。其次，以一老和一小为主体导向加强老人和儿童互动空间的营造，划分相互隔离又相互联系的动态活动区和静态活动区，通过互动、娱乐空间的结合，串联老年人和年轻人，形成全龄社区的代际融合氛围，实现交往互动的全龄融合。再次，为老年人、婴儿、残障人士等弱势群体增设无障碍设施，满足其出行需求;增设休息座椅，照顾其身体机能;增设清晰易懂的标识系统和照明系统，提供安全的步行环境。

3. 家庭层面提供满足全生命历程的居住空间

提供满足全生命历程的多代居住空间。首先，在住房政策上，提供家庭可支付得起的住房，住房福利向养老和养小家庭倾斜，鼓励多代同堂的家庭居住模式。其次，在住房设计上，注重利于居家养老和儿童养育的住房结构和居住环境，满足人的整个生命历程中不断变化的住房需求。再次，在价值导向上，重视家庭的亲和力和凝聚力，重塑良好的家庭价值观，发挥家庭在情感交往、抚养赡养、教育传承、娱乐放松等方面的功能。

（二） 建立全龄友好型的社会规范机制

1. 发展社会包容机制

社会包容机制重视提升个体的全面参与能力。在整个生命周期中，人的能力和需求都在发生变化。人的能力存在不同水平，且随着年龄增长，能力逐渐衰退。社会包容机制通过提供多样的空间内容和使用机会，满足不同年龄群体，尤其是弱势群体的多样化需求，从而增强每个人的社会参与程度。此外，社会包容机制也强调“分享”，打造更开放的空间，通过社会凝聚力的构建以及公共空间和服务的可及性，促进社会融合，避免代际冲突，实现代际和谐的建设目标。社会包容机制可以用在城市空间设计、公共服务供给、社区环境共建、群体社会交往等各个方面，力求以公平的方式对待每一个人，让所有人受益。

2. 完善矛盾调解机制

近年来，公共空间使用过程中不断出现“年龄群体冲突”，不同年龄群体在生活方式和服务需求上具有很大的差异，容易产生矛盾，而现有的司法、行政等手段无法缓解，需要更加灵活有效的预防、疏导和化解机制，创建和谐的邻里关系。首先，建立社区零距离工作模式，设立协调员或调解工作室，在社区和居民之间架设沟通桥梁。其次，发挥居民自组织功能，举办邻里大会，加强居民之间的交流，营造融洽邻里氛围。再次，多运用人情关系等伦理因素，讓本土调解员化解细碎矛盾，促进家族调解、亲友调解、邻里调解等传统办法。

3. 创新全龄互助机制

在老龄化和少子化的双重压力背景之下，可探索将养老和养小相结合，创新全龄互助模式，鼓励老年人参与机构或家庭中的儿童养育，也鼓励儿童参与敬老、爱老活动。由此既为老年人提供社会参与机会，增强老年人的获得感与认同感，又为儿童提供体验社会的机会，丰富其精神文化生活，此外还增加了年轻家长与老人和儿童互动的机会。首先，应加强老人与儿童互动空间的营造，划分相互隔离又相互联系的动态活动区和静态活动区，满足无障碍设施和空间安全性的要求。其次，研究设计免责保险机制，使老年人带孩子或孩子敬老爱老活动风险可控，放心而为。由此串联老年人、儿童和年轻人形成全龄社区的代际融合氛围。

（三） 完善全龄友好型管理运营方式

1. 深化柔性管理服务方式

全龄友好型城市从发展理念到可行政策的转化，关键在于管理服务方式的转变。“以人为中心”的人性化管理，是在研究人的心理和行为规律基础上采用的非强制性的内化的自觉行动。要把握城市管理的平衡，做到管而不死、活而不乱。用智慧缓解社会矛盾，在细微处进行创新，做到张弛有度、刚柔并济。让城市有温度、质感和个性，也让市民在心理上找到认同感和归属感。

2. 探索社区标准化考评方式

全龄友好应进入社区工作的标准化考评体系，和网格化管理相结合，为全龄友好型城市的建设提供一个测量的标准。从公平性、灵活性、可识别性、可及性、舒适性、多样性、连贯性、安全性、参与性等多个方面进行设计，从而为全龄友好型社区的营建提供指导意义。

3. 健全全民社会保障体系

全龄友好需要社会保障的日趋健全。社会保障体系在实现广覆盖的基础之上，要尽量做到城乡统一，提高质量。尤其关注特殊困难群体，如残障人士、空巢老人、失独家庭、留守儿童，系统集成社会救助、社会福利、优抚安置等制度，建立健全分层分类的救助制度体系，兜底保障逐步实现精准化、多层次、全覆盖，织密社会保障安全网。

四、 结语

建设全龄友好型城市是高龄少子化的人口发展形势对南京提出的迫切要求，也是南京作为“人民城市”的价值追求，更是其对自身未来发展方向的积极探索。通过全龄友好型城市的推进，可以促使全年龄人口的社会参与和社会凝聚，为少年儿童的健康成長、年轻人的安居乐业、老年人的情感慰藉、家庭的健康发展、特殊群体的无障碍活动提供更多的社会支持。全龄友好型城市的建设既关乎人民群众的生活，也关乎社会经济的发展，既是机遇又是挑战。未来的研究和设计中，仍然需要对城市建设中的全龄友好问题进行深入的思考，制定具体的全龄友好型城市的内容框架和评价体系，因地制宜地制定符合地方实际情况的政策工具，为政策制定者和实践者提供更多的理论支撑。

参考文献：

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（责任编辑：悠然）

（校对：乐天）