荷兰奶业补贴政策对我国奶业振兴的启示

（河北农业大学经济管理学院，保定 071000）

针对当前我国奶业发展所面临的奶牛养殖成本居高不下、乳制品竞争力不足、上下游利益联结机制不合理、资源和环境约束日益严峻等问题，2017年中央一号文件提出了奶业振兴目标，随之内蒙古、山东、河北、黑龙江等奶业主产区陆续出台了一系列产业扶持政策。如何进一步优化我国奶业产业政策体系，保障各项补贴政策的合理有效落实，充分发挥产业政策在推进我国规模化养殖进程，提高奶源自给率和奶业竞争力等方面发挥最大效用，以增强政策对我国奶业高质量发展的支撑能力，是实现奶业全面振兴的关键，也成为亟需解决的问题。荷兰作为世界第二农畜产品出口国，其乳制品业具有较强的国际竞争力。近十年来，荷兰奶牛养殖结构形成了奶牛场数量逐渐减少，而养殖规模持续增长的发展特点。“从牧场到餐桌”的乳业全产业链由约18 000名奶农、53家乳品加工厂以及25家乳品企业构成。在以“家庭牧场+企业”为基础的现代奶业生产合作模式中[1]，奶农既是直接生产者，又是乳企的股东，参与公司的运营管理，并享受盈利分红[2]。荷兰之所以能够跻身世界乳业五大国，离不开政府以及欧盟会员国政策的鼎力支持。为借鉴国外奶业政策发展经验，刘芳[3]、王世群[4]总结了欧盟、美国、新西兰等发达国家的奶业支持政策体系；丁凡琳和董晓霞[5]、韩柱[6]分析了日本奶业政策的发展历程，并为完善我国奶业政策提供了建议；魏艳骄等[7]从奶牛养殖主体、乳业社会化服务主体以及乳制品加工主体三方面探寻全球四大乳业发达国家的国际经验；李健华[8]分析了芬兰、冰岛和荷兰农业补贴政策的框架体系、内容特点以及组织实施状况；曹暕等[9]归纳了以色列奶业政策的特点。以上这些研究均为我国奶业补贴政策的制定提供了参考。本文旨在对比分析中荷两国奶业补贴政策体系的演化过程，深入剖析荷兰奶业补贴政策的特点，为进一步完善优化我国奶业补贴政策体系，实现我国奶业振兴目标提供可供参考的经验建议。

1 荷兰奶业补贴政策改革发展历程

荷兰奶业补贴政策主要执行欧盟共同农业政策（CAP），补贴的对象主要是家庭农场，其发展演化过程如表1所示。1962年，为提高家庭农场主抵御自然风险和市场风险的能力，保障其收入的稳定增长，建立了欧盟共同农业政策。其核心是建立包括目标价格、门槛价格以及干预价格的价格支持体系。在1960年代初至1990年代初，CAP试图通过各种干预措施来实现欧盟国内市场上农产品价格的上涨。如通过为牛肉、牛奶等商品安排共同市场组织（CMO）来保护国内市场免受国际竞争的打压。1984年建立的乳制品配额制通过对国内供应数量进行限制将国内价格维持在一个较高的水平上。随后，CAP经历了几次里程碑式的改革。

表1 荷兰奶业贴补政策改革发展历程

1．1 第一次重大改革——MacSharry改革

1962年的价格支持政策推动荷兰奶农的生产量急剧增加，欧盟不得不以内部价格购买所有剩余产品。1992年，欧盟对CAP进行了首次重大改革，即MacSharry改革，降低之前的价格支持水平，转向基于农场的种植面积或牲畜存栏数进行直接支付[10]。通过对农场主进行直接补贴来提高其收入水平，同时实施农业结构调整政策，标志着取消价格支持体系的开始。

1．2 第二次重大改革——2000年议程及2003年中期审查改革

2000年，欧盟颁发了2000年议程，进一步降低干预价格，扩大直接补贴的范围和力度，通过增加直接支付来补偿价格削减[11]。2003年实施中期审查改革，进一步削弱了农产品生产与补贴之间的联系，使用将付款与生产“脱钩”的单一付款系统[12]，该系统包括单一农场付款（SFP）和单一区域付款（SAP）两种支持形式。家庭农场不论生产水平或类型如何，只要遵守食品安全环境以及动物福利等相关标准，即使没有生产都将获得直接支付。自2007年起，荷兰采用单一农场付款方式，每年向奶农支付的费用完全由欧盟资助。由表2可以看出，近10年来，每年的资助金额在农场总产值中所占比重在5.1%～10.4%之间，在家庭农场收入中所占比重最高达72.8%，最低为23.1%，均值为51.22%。 由此可见，荷兰政府直接支付补贴对家庭农场收入的影响非常大。

表2 2008-2017年荷兰奶牛养殖直接付款补贴状况

1．3 第三次重大改革——走向2020共同农业政策

牛奶配额成功解决了供过于求的问题，但同时也扭曲了市场；由于在竞争较弱的地区保持牛奶产量，致使部分奶农的生产率较低。为了应对全球对牛奶的日益增长需求以及全球贸易自由化协议，使欧盟的乳制品政策更加具有竞争力，于2008年的“健康检查”中提出废除牛奶配额制度。2010年，欧盟对CAP进行了新一轮重大改革，公布了《走向2020共同农业政策——应对未来粮食、自然资源和区域挑战》，明确规定了自2013年起只向那些关注生态环境保护和动物福利、所生产的产品符合食品安全和质量标准的家庭农场提供直接补贴。为了避免因取消牛奶配额而导致的奶量快速增长，以及高牲畜密度带来的氮、磷高排泄量等环境问题，荷兰政府出台了一项新的政策——“乳品法”，并于2014年开始实施，以支持荷兰奶业的“软着陆”[13]。2015年4月1日欧盟正式废除了牛奶配额制度。

2 荷兰奶业补贴政策的特征

2．1 奶业补贴政策目标的明确性

基于欧盟共同农业政策，荷兰奶业补贴政策的目标可概括为：通过促进技术进步确保奶业产业生产的合理发展；通过对生产要素特别是劳动力要素的最佳配置来提高生产率；通过增加奶农的个人收入，确保农业社区的公平生活水平；稳定奶业市场；确保生鲜乳及乳制品的供应量；确保以合理的价格向消费者提供乳制品。其核心目标是促进荷兰奶业健康可持续发展。1962-2015年期间，荷兰奶业补贴政策的历次调整均以此核心目标为出发点和落脚点。

2．2 奶业补贴政策目标的立法性

欧盟农业政策的目标源于1958年1月1日生效的《罗马条约》，随后于2009年12月生效的《里斯本条约》将《罗马条约》更名为《欧洲联盟运作条约》，其合并版本重申了CAP最初的目标，并构成了目前共同农业政策法律基础的组成部分。欧盟将共同农业政策的目标列入立法，该法律依据成为荷兰奶业补贴政策得以实施、不断演化并取得进展的前提和基础。同时，比较明确的法律依据，使得每年的补贴预算相对固定，奶农可以根据其享受的相对稳定的补贴项目和金额合理安排生产活动。

2．3 奶业补贴政策手段的多样性

纵观CAP的改革发展历程可以发现，补贴政策手段是随着CAP政策目标的不断调整而逐步丰富和优化的。荷兰对奶业的支持主要反映在生产补贴方面，先后经历了完全单一的价格支持、与生产相关的直接补贴、与生产“脱钩”的单一家庭农场付款和只向注重生态、资源、动物福利的农场提供补贴四种方式的演变，补贴工具的运用比较丰富。

3 我国奶业产业补贴政策演化历程

结合郑军南等[14]将改革开放后我国奶业产业政府规制划分的四个阶段，梳理我国奶业补贴政策的变迁历程如下：

3．1 快速发展阶段（1978-1992）

自1978年开始，国家和地方政府陆续出台了“以奶换料”的平价饲料供应政策，实施合理的收购价格政策，并引进联合国世界粮食计划署和欧洲经济共同体的援助项目。奶制品行业的投资主体日益多元化，资本来源逐步丰富化，奶牛存栏、原料奶以及奶制品产量稳定增长，我国奶业基本完成了从卖方市场向买方市场转变的历史性跨越。

3．2 波动发展阶段（1993-2003）

该时期我国逐步放开饲料价格，取消了“以奶换料”的平价饲料供应政策，但因牛奶销售价格改革未能及时同步进行，奶料比价下降致使奶农收益急剧下滑，极大地挫伤了奶农养牛的积极性[15]。我国奶业发展缓慢并趋于停滞，1993年前后出现了全国范围的杀牛倒奶现象，牛奶产量第一次出现负增长。随后进行的奶业市场化竞争改革，取消了国家层面的成本补贴、定价控制、市场准入等规制措施，放开了乳制品市场和牛奶购销价格。各奶业发展区域通过采取奶牛购买补贴，来应对奶业波动，刺激了牛奶产量再次快速增长。

3．3 提质发展阶段（2004-2013）

自2004年开始，随着奶业行业集中度不断提高，行业竞争日益加剧。乳制品安全事故频发，产业链严重受损。为了振兴我国奶业，促进奶牛养殖业增长方式的转变，先后出台了一系列补贴政策[16]。 2005年出台了奶牛良种补贴政策，重点支持农民兴办的奶牛养殖小区，只针对荷斯坦牛实行实物冻精的补贴方式。随后，不断扩大奶牛良种补贴实施范围和补贴标准，并建立后备母牛补贴制度。2007年颁布了《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》，将牧业机械和挤奶机械纳入财政农机具购置补贴范围。2008年出台了标准养殖场建设补贴政策，中央财政安排2亿元资金针对奶牛标准化规模养殖小区建设予以不同额度的补助。2011年建设资金增加到5亿元。2015年中央财政安排10亿元，对存栏量300头以上的养殖场给予补贴。2008年奶牛保险被列入中央财政农业保险补贴范围。2012年实施了“振兴奶业支持苜蓿发展政策”，中央财政每年安排项目资金达5.25亿元。2015年开展粮改饲和种养结合模式试点。各种奶业新政的出台和实施，标志着我国奶业开始从数量扩张型向质量提升型转变。

3．4 转型发展期（2014至今）

自2014年起我国奶业产业进入从数量型向质量效益型转变升级的关键时期，奶源基地建设成为加快奶业转型升级的重要驱动力[17]。受国际奶业市场的冲击，我国原料奶价格持续下跌，乳品企业拒奶限奶致使奶农倒奶现象再次发生。由于取消散户养殖和加速推进老旧奶牛养殖小区改造升级成标准化养殖场的政策措施，使奶农面临着巨大的生存压力。为确保我国奶业平稳地转方式、调结构、降本提质增效，国家先后出台了一系列补贴政策。如2018年出台的《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》中提到，加大政策扶持力度，继续实施良种繁育体系建设、标准化规模养殖、振兴奶业苜蓿发展行动、养殖废弃物资源化利用以及生鲜乳收购运输监管体系建设等等。随后多个奶业大省如内蒙古、河北省等相继出台了加快奶业振兴的实施意见，均加大了各项补贴的范围和力度。

4 荷兰奶业补贴政策发展经验对我国的启示

与荷兰奶业补贴政策相比，中国的奶业补贴政策起步相对较晚，且存在奶业补贴政策目标不明确、政策工具单一、政策手段滞后等现象，起到的效果也不明显。通过详细分析荷兰奶业补贴政策演化过程及其特点，探索有助于进一步完善我国奶业补贴政策体系的可行性建议，对促进我国奶业产业的健康可持续发展有积极意义。

4．1 增强我国奶牛养殖补贴政策的立法性和稳定性

荷兰奶业补贴政策的制定和执行，均是以现行法律授权为依据。政策立法保证了政府对奶业支持项目支出的稳定性与连续性。而我国中央政府在某一时期对奶业的补贴政策则是应急和被动的，支出弹性较大。这致使在我国奶业每一发展时期，政府补贴政策措施的滞后性与不稳定性都成为我国奶业产业波动的原因之一。因此，应尽快增强我国奶业补贴政策的立法建设，确保奶业稳定发展。

4．2 高度重视产业预测和预警，加强我国奶业补贴政策调整的及时性和主动性

与荷兰相比，中国奶业存在补贴政策目标缺失、政策手段被动和滞后等问题。在萌芽发展期，政府在产业进出限制、产品质量等方面均缺乏相应的有效政策目标和要求。为培育产业、促进产业迅速增长，国家相继出台了系列价格规制、资金支持等数量导向型的补贴扶持政策；而随着产业规模的不断扩张，当出现无序发展、恶性竞争甚至产品质量危机和环境恶化时，再出台质量导向型的产业补贴政策。为此，建议政府规制部门应在深入研究我国奶业产业发展规律的基础上，注重产业预测和预警，提前制定尽可能完善的补贴政策体系并主动实施，以发挥最大效用。

4．3 积极探索促进我国奶业资源、环境可持续发展的补贴方式

大规模高密集奶牛养殖产生的空气、水、土壤污染会给生态环境带来极大压力。近年来，奶业发达国家都十分关注生态保护和可持续发展。如荷兰政府为抑制磷酸盐产量的增长，于2014年出台了一项新的政策——“乳品法”，并与乳业部门一起制定了一系列措施，反观我国在这方面的支持政策相对薄弱。在目前我国奶业振兴的关键时期，需重点支持规模养殖场粪污资源化利用配套实施建设项目，在支持合理使用农用有机肥、节水养殖工艺及设备改进方面，积极创新补贴形式，减轻奶业环境污染，提升资源循环利用效率。

4．4 创新适用于不同地区、不同养殖规模及组织形式的奶业补贴手段

我国幅员辽阔，东西南北地区间奶业养殖发展水平差异性较大。对于内蒙古、山东、河北等生鲜乳主产区的奶业振兴，除应加大基础补贴力度外，还需积极拓展新的补贴方式。例如，可结合智能化奶牛养殖场建设等专项资金给予补贴性贷款等。从全产业链视角，要加快奶牛养殖的标准化、规模化和专业化，提升我国奶业在价格和质量上的国际竞争力，推动产业转型升级，可借助合作组织等社会力量，同时借鉴荷兰家庭牧场+奶业合作社这一成功经验，给予重点补贴和培育。