构建法治化营商环境司法保障研究

2021-01-10董梦晔

西部学刊 2021年23期

摘要：法治是最好的营商环境。法治化营商环境建设，司法保障的作用体现在：司法公正是优化营商环境的有力保障，诉讼效率是营商环境的重要评价标准，法院破产审判工作有助于规范企业破产重整。目前我国的法治化营商环境建设存在司法公信力有待提高、诉讼效率难以满足市场需求、法院在企业破产重整领域的作用发挥不足等问题。破解这些问题，构建法治化营商环境，应维护司法公正权威，优化司法资源配置，提高解纷效率，提高办理破产案件的专业水平。

关键词：营商环境;司法公正;解纷效率;破产重整

中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）23-0088-03

“营商环境”一词源于世界银行的“Doing Business”项目调查。自2003年开始，世界银行以国家为考察单位、以具体城市为考察对象，对全球191个经济体的经济包容性、可持续增长的能力进行评价，营商环境是其中一个重要的评价指标。为给经济的发展创造条件，降低市场参与人的制度性交易成本，我国对有关法律制度进行了完善，使之发挥了为经济发展保驾护航的作用，在《营商环境报告》中的排名由2006年的第91名攀升至2020年的第31名。在世界银行《营商环境报告》涉及的十个指标中，司法应有所作为的指标有两项：即执行合同与办理破产，我国在这两项指标均无明显的进步，究其原因有二：一是司法的公信力不足，二是司法机关在企业破产重整方面未能发挥应有的作用。眭鸿明教授认为，法治化营商环境通常指一个国家或地区在社会经济交往中，通过有效的制度，严格规范的执法，公正严明的司法，对市场主体人身、财产权益实行全面、平等的保护，对市场管理行为实施有序的制约，并将社会经济交往的主要环节纳入法治化轨道，进而形成的公平公正的社会经济交往的制度化、系统化、规范化的法治氛围及社会意识。作为法治化营商环境建设的最后一道屏障，司法机关应当树立权威，发挥在化解市场纠纷、指引企业重整重生、规范企业退出市场等方面的积极作用。

一、司法保障是法治化营商环境建设的重要支撑

（一）司法公正是优化营商环境的保障

健全的法律体系可以维护正常的市场经济秩序，保护交易当事人的人身及财产安全，稳定交易当事人对于制度的合理预期，防止市场盲目发展可能会带来的环境污染、资源浪费、生态破坏等问题，为交易当事人提供有效的、有信服力的纠纷解决机制。但是，法律体系的建成并不意味着依法治国的目标已经实现，也不等于已有的制度体系能够符合不断变化的国情。一方面，司法机关应当坚持公正的立场，以法律为准绳，以基本事实为依据，公平、高效地解决市场纠纷。另一方面，司法权还是依法审查、制约、控制行政权力的重要抓手。市场经济不可避免地会受到政治、经济体制力量的深刻影响，出于维护本地区利益以及领导干部政绩的考虑，地方政府很容易存在偏袒本地企业的倾向性。与行政机关不同，司法机关不代表任何特定的社会利益，衡量事实的唯一尺度是法律，依法评价发生利益冲突的各方当事人的行为，对于打破地方保护主义的壁垒，维护市场的统一与公平意义重大。

（二）诉讼效率是营商环境的重要评价标准

《营商环境报告》将“执行合同”（Enforcing contracts）作为重要指标，实际上考量的就是法院在处理个案中的诉讼效率，即诉讼主体在合理程序规则之下，依照法定程序，以最少的诉讼成本、在最短的时间内解决诉讼主体之间的纠纷。诉讼效率是司法活動的重要价值目标，要求法院以更加高效的审判方式，合理分流不同难易程度、不同类型的案件，以迅速、公正的司法裁决维护司法的权威。对于市场参与人而言，如果民事诉讼不追求诉讼效率，无故延期、久拖不决，不仅会耗费大量的时间和金钱、影响其诉讼目的的实现，甚至有扩大经济损失之虞。解决纠纷的效率某种程度上决定着营商环境法治化水平的高低，效率低下的民事诉讼将会降低市场参与人对于法治的信任，阻碍法治化营商环境建设。从这个意义上来说，只有兼顾司法效率与司法公正，推动诉讼进程依法、公正地进行，减少市场参与人为了解决纠纷付出的时间、经济成本，诉讼目的才能够实现。

（三）法院破产审判工作有助于规范企业破产重整

《营商环境报告》中“办理破产”指标评估的是企业破产程序的债权回收率、时间、成本，以及适用于清算和重组程序的法律框架的力度。运行良好、充满活力的市场经济不仅需要便捷的市场准入机制，还需要健全、健康的市场退出机制。我国2007年颁布的《破产法》确定了破产审判工作应当运用重整、和解法律手段救助市场主体;同时使用清算手段促使丧失经营价值的企业和产能及时退出市场，实现优胜劣汰。2018年3月《最高人民法院印发〈全国法院破产审判工作会议纪要〉的通知》要求各级法院加强破产审判专业化建设，完善破产管理人制度，完善破产重整机制，完善“执转破”有序衔接。2020年4月，最高人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》规定了破产案件的快速审理方式，即对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产清算、和解案件，人民法院可以适用快速审理方式，在自受理之日起六个月内审结。最高人民法院近几年的工作报告显示：2017年全国审结破产案件1.2万件;2018年全国审结清算破产案件2.6万件;2019年全国审结破产重整等案件4626件;2020年全国审结破产案件10132件，其中破产重整案件728件，盘活资产4708亿元，破产清算让532家有发展前景的企业重获新生，帮助48.6万名员工稳住就业。这表明法院在审理破产案件方面发挥着越来越重要的作用。

二、目前法治化营商环境建设存在的问题

（一）司法公信力有待提高

司法公信力是衡量一国或者一地区法治化水平的基本标志。随着司法体制改革的逐步推进，我国司法的权威性有较大幅度提升，但是公信力不足的问题依然不同程度地存在。其原因主要有以下两个方面：其一，司法权力地方化现象普遍存在。虽然宪法赋予司法机关审查地方规范性文件合宪性、合法性的权力与责任。但是，依据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，经审查认定规范性文件不合法的，人民法院仅享有向制定机关提出建议的权力，并没有进行合法性审查的权力。加之地方法院由地方同级（极少数情况产生于上级）人民代表大会产生并对其负责，地方各级人民法院的经费均由同级人民政府承担，对法院履行职能有一定的影响。其二，法院独立审判权受到过多干涉。实践中有关部门、有关人员干涉司法，对个案下达“指示”“批示”的情况时有发生，行政化的办案模式干涉法官在个案中的判断，影响着个案的公平与正义，对司法公信力产生负面影响，这在一定程度上增加了群众对于司法公正的质疑，不利于增进人民群众对于司法的信任。

（二）诉讼效率难以满足市场需求

我国的民事诉讼在立法和实践上强调实体正义，对于诉讼效率关注不够，甚至有过分地追求实体正义而牺牲效率之嫌。根据世界银行《营商环境报告》“执行合同”指标显示，我国解决争议所需的时间（自原告接受诉讼服务决定起诉之日至判决执行完毕之日止），在2015年至2019年期间均为496.3天，在2020年缩短至496天，没有明显的进步。究其原因有以下几个方面：其一，目前的纠纷化解体系依然呈现“调解少、诉讼多、信访多”的特点，非诉讼的纠纷解决方式并未得到当事人的认可，法院办案压力过大。其二，现行民事诉讼简易程序除审判组织采用独任制区别于普通程序外，在起诉方式、受理程序、传唤方式、开庭程序、结案方式等方面与普通程序无异，未能在实践中起到提高诉讼效率的作用。其三，有的案件法院庭前准备不充分，法官对于基本案情了解不够，庭审效率不高，庭审时出现突发状况导致案件延期的情况不在少数。其四，执行难的问题依然普遍存在，有的政府部门和社会组织对于法院判决的配合程度不高，跨地区的案件执行难度较大。

（三）法院在企业破产重整领域的工作相对滞后

自2007年《破产法》实施以来，不论是在办理破产案件的制度支持方面，还是在办理破产案件的数量、专业水平方面，法院都发挥着重要作用。然而，2015年至2020年，我国在世界银行营商环境评估中关于“办理破产”领域的排名始终相对靠后，基本在51至61名，“办理破产”分项的“回收率”“时间”“成本”“结果”“破产框架指数”等指标的得分甚至几乎没有任何的变化。以我国办理破产重整案件最多的浙江省为例：2020年，浙江省法院共受理破产申请审查案件3428件，其中破产清算3393件（99.0%）、破产重整35件（1.0%）、破产和解0件。2019年，浙江省法院受理的破产案件数量达到2373件，其中破产清算2318件（97.7%）、破产重整54件（2.3%）、破产和解1件（0%）。以上数据表明，法院办理破产案件对于盘活企业、维护债权人利益并无明显助益，具体表现在以下几个方面：首先，法院在简化办理破产案件的程序、提高办理破产案件的效率方面无进展，“办理破产”分项指标“时间”自2015年至2020年均为1.7年。其次，社会公众对于“破产案件”的理解存在偏差，只知“破产清算”而不知“重整盘活”，绝大部分企业在向法院申请破产之时，早已“无产可破”或者“只有少量破产财产”，贻误了最佳的破产时机，压缩了法院作为的空间。最后，破产重整程序在启动以及落实方面也有待完善。有的地区政府不当干预司法，为不符合重整条件的企业启动重整程序，也有的地区法院在启动重整程序后，因为重整草案公示不及时、协商不充分，增加了重整草案通过的难度。

三、法治化营商环境建设的重点

（一）以司法公正维护法治的权威

习近平同志指出，要让人民群众在每一个司法案件中感受到公正。这为司法改革确立了目标，也是司法机关营造法治化营商环境的基本立场。首先，深化司法体制机制改革，切实保障司法机关依法独立、公正行使审判权和检察权，促进司法公正，保障司法权威，为共建更优营商环境提供有力的支撑。要逐步消除地方政府对于司法机关人事权、财政权的掌控，法院要依法独立行使审判权，任何机关、个人不得在法律规定的范围之外进行干涉。其次，要以司法权监督行政权，打通法院审查行政机关规章、地方性法规等的通道。司法机关应当以国家权力机关制定的法律以及司法解释为唯一依据，公正、公平地对个案进行理性的裁判。司法机关依据个人、企业的申请或者依职权主动对地方性法规、政策进行合法性审查，防止地方行政权力滥用，共建法治化的营商环境。最后，要完善司法体系内部的错案纠正机制。司法机关要为错案当事人及其代理人提供畅通的申诉、举报途径，及时公布审核结果，建立一套行之有效的内部监管机制，防止错案发生，在错案发生后能够及时纠错，为个案的公平正义保驾护航。

（二）優化司法资源配置、提升解纷效率

破解“案多人少”困境的关键也在于法律及其司法解释的修改和完善，将“多元化纠纷解决方式”“案件繁简分流”“电子法庭”“整合相关部门资源”等能够提高司法效率的做法以制度的形式固定下来并进行推广，促进司法效率的提高。首先，要构建高效便捷的纠纷解决机制。充分利用和解、调解、仲裁等非诉讼的纠纷解决方式，发挥其程序灵活、简便快捷的优势，有效衔接诉讼与非诉讼的多元解纷方式，以司法机关的强制力确认非诉讼调解协议的法律效力，保证非诉调解协议的执行。其次，要根据案件的简易程度，由当事人自主协商或者是法院决定适当简化立案、送达、庭审的程序性规定。在庭审中，法官仅围绕诉讼请求进行实质性审查，不拘泥于庭审的形式要求。最后，可以将上海关于建设电子法庭的经验推向全国，提高法院的办案效率。通过电子法庭网上立案、在线交换质证意见等方式，节约诉讼资源，让诉辩双方更好地围绕案件争议焦点进行庭前准备，提高庭审辩论的针对性和确定性，避免证据突袭，提高庭审效率。

（三）提高法院办理破产重整案件的专业水平

第一，推动破产法修订，建立促进利害关系人及时启动破产程序的激励约束机制，鼓励利益相关人及时启动破产程序。推进破产案件的繁简分流，从制度层面打通简易破产案件的“快车道”，畅通简易破产案件中企业的退出通道，为复杂重整案件保留更多的司法资源。第二，鼓励债务人与债权人在向法院提出重整申请之前协商确定重整计划，在获得多数债权人同意后，由法院审核重整计划草案的程序合法性，确认重整计划的法律效力并直接进入执行程序。第三，提高破产审判专业化水平，增设破产法庭，提高破产审判的专业化水平，将破产作为独立的案件类型纳入考核体系，确定合理的薪酬激励机制，激发法官工作的积极性，让他们有更多的精力、更专业的能力、更积极的态度去思考、研究，去拓宽破产案件的受理面，攻克重整启动难、重整时间跨度大等问题。

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