基于价值链重构的全球经济治理体系调整的趋势与出路

张韦恺镝 黄旭平

摘 要 随着经济全球化遇挫和非传统安全因素的增加，全球经济治理体系面临的制度困境日益突出，这体现在全球经济治理规范缺失、治理机制效率低下、治理手段碎片化和内卷化等方面。造成这一制度困境的主要因素是传统的全球经济治理以美元霸权为基础，但随着数字经济的兴起，全球经济治理中无论是治理主体还是治理对象、治理方式，均出现了重大调整。全球价值链重构对传统的世界经济秩序造成了重大冲击，正成为全球经济治理的重要趋势和因素，也成为变革全球经济治理体系的重要动力。

关键词 全球经济治理体系 全球价值链 美元国际体系 碎片化治理

全球经济治理体系的缺陷因一些突发事件而被放大，尤其是当前的新冠肺炎疫情这一全球性的公共卫生危机所产生的诸多严重后果，对传统的全球经济治理的框架体系产生了重大挑战，导致全球经济治理体系面临制度困境。当前，全球价值链重构成为世界政治经济格局深刻变化的重要因素，也深刻地影响全球经济治理体系的调整与演变。

一、传统全球经济治理体系的局限性

全球经济治理是一个庞大而不确定的体系，其效力受诸多因素的影响。从机制与功能的角度来审视，全球经济治理体系的局限性主要源于其制度性因素的影响。

（一）关于全球经济治理理念与制度研究的文献回顾

全球治理在很大程度上依赖于“它能够有效地发挥所设定的功能从而证明其存在的合法性”A Buchanan， R O Keohane. The Legitimacy of Global Governance Institutions[J]. Ethics and International Affairs，2006， 20（4）：405-437. ，而全球治理合作框架则依赖于“其重要支柱：一个强有力和合法的多边组织能够确保和平与安全的长久实现;一系列常设的职能机制，它们提供的各式论坛为全球经济的运行制定了基本规则，并提供必要的资源和专业知识。在这些正式组织之外也需要一些灵活的议程设定式的组织”[美]斯图瓦特·帕特里克. 全球治理改革与美国的领导地位[J].现代国际关系，2010（3）：54-62. 。

联合国将全球经济治理界定为“多边机构和进程在影响全球经济政策、法规与规章方面发挥的作用”Global Economic Governance and Development[R].United Nations Document， A/66/506 10， October 2011：2. 。这一界定稍显笼统，学界有不同的理解。从理念层面来审视，全球经济治理的内核是国际经济秩序的基本原则与规范，在此基础上构建国际经济主体间的互动方式、维系该秩序所必需的国际组织及其决策与运行方式孙伊然. 后危机时代全球经济治理的观念融合与竞争[J].欧洲研究，2013（5）：1-22. 。但有学者认为，由于自由化、市场化、金融化和放松管制，真正主导世界经济的并非单个国家，而是跨国公司庞中英. 1945年以来的全球经济治理及其教训[J].国际观察，2011（2）：1-8. ，全球治理是以跨国公司为代表的强势行为体对以市民社会为代表的弱势行为体利益的适度妥协，是新自由主义主流价值对环境、社会等非主流价值的某种撤退，以缓解经济全球化带来的社会分化和冲突加剧，但实际目的仍在于保持其自身的主导地位，以更大的柔性确保其可持续性Stephen Gill. New Constitutionalism， Democratisation and Global Political Economy[M] // Rorden Wilkinson， ed. The Global Governance Reader. London and New York： Routledge， 2005：174-186.。有学者认为，战后西欧国家经济恢复，一度与美国进行经贸规则的制度竞争，但这种制度竞争体现为美欧在布雷顿森林体系内制度领导权之争，以及在区域制度下引领国际经贸规则及标准的能力之争，而21世纪国际社会权力结构呈多极化发展，对美欧等大国垄断下的国际制度单向流动形成挑战，例如，中国逐渐由单纯的规则跟随者（follower），成长为美式规则的撼动者（shaker）和新制度的制定者（maker）Henry Gao. China’s Ascent in Global Trade Governance： From Rule Taker to Rule Shaker， and Maybe Rule Maker？ [M] // Carolyn Deere-Birkbeck， ed. Making Global Trade Governance Work for Development. 2011：153-161. 。

學界关于全球经济治理的研究多从国际政治的基础理论出发，围绕全球经济治理的主体、规则、组织形态、治理方式等领域进行深入探讨，取得了诸多有价值的成果;亦有从国际政治经济学的视角研究全球经济治理的理念与制度构建、中国的角色与作为等内容。本文则试图从全球价值链重构的视角讨论全球经济治理问题，以期揭示新的时代格局下由全球价值链重构而牵引的全球经济治理的特殊性，进而刻画出其演变规律与趋势。

（二）传统全球经济治理体系的若干局限

二战后，全球经济治理制度在稳定国际经济秩序、防范与遏制经济危机、促进全球经济发展等方面做出了巨大贡献。然而，从全球经济运行与发展来看，传统的全球经济治理制度在治理理念、组织结构和运行模式等方面还存在一些缺陷，在国际货币体系、国际贸易体系和可持续发展等全球核心议题上，传统全球经济治理功效式微。

其一，传统全球经济治理体系无法有效地应对世界经济结构的转型与调整。随着经济全球化的深入发展，新兴经济体在世界经济中的份额不断上升，对世界经济发展的贡献与影响力也日益增强，甚至成为应对全球金融危机、气候变化等一系列全球经济治理活动的重要力量。有研究测算，2015—2030年间，作为新兴经济体代表的中国贡献全球公共物品的能力及其影响力将不断强化广东国际战略研究院课题组.中国参与全球经济治理的战略：未来10-15年[J].改革，2014（5）：51-67. 。尽管国际经济格局处于调整与演变中，但二战结束后形成的国际经济秩序与美元国际体系却并未发生实质性改变，美国等西方大国仍然控制着全球治理的制度设计、权力结构和运行体系，新兴经济体无法获取与经济发展相称的国际话语权。更为严重的是，美国等西方大国声称对诸多条约、协定等条款的含义、适用范围和法律效力拥有解释权，甚至可以不经讨论地修改全球经济治理规则。

其二，传统全球经济治理体系无法有效地应对国际分工的演变和全球价值链的调整。由西方国家主导建立的全球生产体系，契合了经济全球化的逻辑，20世纪80年代后得到迅猛发展。由此，各国经济发展出现很大差异，与国际分工的深度调整相辅相成。伴随着大型跨国公司海外并购规模的大幅度攀升，美国等西方国家大规模的产业转移在很大程度上实现了产业链的全球布局，并且将供应链延伸至全球各节点，而一些新兴国家成为承接美国等西方国家产业转移、供应链布局的重要基地。这一全球价值链分布区域的变迁，对传统全球经济治理模式产生了重大挑战。一方面，通常由美国等西方国家占据的链主企业，通过控制价值链核心环节或产业入口，影响甚至干预价值链上的企业决策，将产业链的标准、规则等推行至东道国市场和政策层面，事实上主导着全球经济治理。另一方面，在当下的全球价值链布局中，新兴经济体广泛而深入地参与了国际分工，成为全球价值链中不可替代的环节。在当前的全球生产体系中，一些新兴经济体的民族企业已经开始在部分产业链的关键性节点上占据优势地位甚至主导地位，能够对该产业链的价值实现产生重大影响，理论上存在发展中国家的民族企业反向主导某一产业领域的现象。

其三，传统全球经济治理体系无法有效地解决全球性经济问题。全球性经济问题从来就是一个复杂的体系性问题，需要国际社会共同努力方可解决。全球经济治理首先需要考虑解决全球经济运行失衡和分配不公Ricardo J Caballero， Emmanuel Farhi and Pierre-Olivier Gourinchas. An Equilibrium Model of Global Imbalances and Low Interest Rates[J].American Economic Review， 2008， 98（1）：358-393. 。有论者认为，全球经济治理制度的核心是围绕确立美元作为主要国际储备货币地位而进行的一系列制度设计，在此基础上进行了延伸、扩展、逐步演化而形成的现行国际货币体系，始终存在美元既是国家货币又是国际货币的矛盾陈文玲，颜少君.世界经济格局变化与全球经济治理新结构的构建[J].宏观经济管理，2012（3）：3-10. 。2007年，美国次贷危机最终演化成国际金融危机便是传统全球经济治理制度失效的结果。“危机肇始于全球金融体系的中心国家，这一事实让人们相信体系本身出现了问题;受此影响，金融全球化已失去往日的可信度和吸引力”Dani Rodrik. The Globalization Paradox： The Democracy and the Future of the World Economy[M]. New York： W. W. Norton & Company， 2011：xii-xiii. 。而近年来数字经济的蓬勃发展及由此带来的深远影响，亦未成为全球经济治理关注的热点。因此，现有的全球经济治理制度在应对人口、资源与环境问题，处理国际货币体系的缺陷、金融与贸易风险问题，防止全球供应链中断等方面，缺乏有效的手段，因而无法取得令人鼓舞的成果。而美国特朗普政府的单边贸易保护主义政策和措施，更是充分地印证了现有的全球经济治理制度的局限性。

二、美元国际体系的缺陷对全球经济治理体系的影响

国际体系是由诸多相互影响与作用的国际行为体组合而成的一个有机整体，反映了各行为体之间复杂而多元的联系，但亦是一个没有拘束力的政治系统。尽管二战后的国际体系经历了冷战及其解体的重大变动，国际货币体系的储备货币事实上经历了由黄金美元到石油美元的演变，但美元在国际货币体系中的领导地位从未改变;同时，二战后确立的以美元为核心的世界经济秩序由一系列制度机制构成并确保其顺畅运行，其中的美元国际体系是基石，全球价值链在很大程度上依赖美元而运转。由于存在“特里芬悖论”，全球经济运行失衡无法避免，甚至有崩溃的可能，因此，美元国际体系是全球经济治理体系的制度性缺陷的根源。

（一）价值观的多元化引发的治理理念冲突

现有的全球经济治理体系是由西方國家主导设计的，基本上体现了西方世界的价值观与文化传统;加上西方国家在现有世界经济格局中总体上的优势地位，因此，全球经济治理制度安排上更多地反映了西方新自由主义治理理念。随着广大发展中国家的快速发展，尤其是新兴市场经济体的实力增强和独特的发展道路的成功，越来越受到国际社会的关注和尊重，导致价值观的多元化趋势日益显著，影响传统的全球经济治理理念。价值观的多元化引发的治理理念冲突，不可避免地引起全球经济治理体系在组织结构、决策机制、运行方式等方面的冲突。例如，WTO关于国际商品贸易和服务贸易的规则，就相关条款的制定与修改、解释、执行等方面，存在一定的竞争与分歧，某些领域甚至存在冲突。以争端解决领域为例，由于治理理念的分歧，中国自加入WTO后，就成为反倾销、反补贴调查的第一大目标国。

国际社会普遍认为，国际贸易是发展与持续经济增长的引擎，维护多边自由贸易体制是全球经济治理的重要内容。2012年6月，参加联合国可持续发展大会的各国领导人申明：一个开放、公平的多边贸易体制加上有实际意义的贸易自由化，可以在刺激全球经济增长与发展方面发挥重大作用从而惠及处在各个发展阶段的所有国家United Nations Document. The Future We Want[R].A/CONF. 216/L.1， 19 June 2012：52. 。在基辛格看来，任何架构都不能取代自由市场在全球经济体系中的中心地位[美]基辛格.全球化时代世界经济治理体系的变革[J].经济研究参考，2011（49）：3-6. 。然而，美国特朗普政府却罔顾国际社会为降低关税、削减非关税壁垒、完善多边自由贸易体制而做出的努力，顽固地奉行单边贸易保护主义，特朗普则公开宣称需要签署更加有利于美国的不平等贸易协议，从而对全球经济治理体系的制度性建设造成重大伤害。

（二）全球经济治理体系的制度设计不利于后发国家

全球经济治理体系由一系列规范、组织体系和运行机制构成，主要依托于全球性国际经济组织、重要的区域性国际经济组织、专门性国际经济组织或主要的国际非政府组织来实施。全球经济治理体系的重要目標是协调世界各国尤其是大国间的经济政策冲突，但如前文所述，无论是作为全球经济治理主体的世界贸易组织、国际货币基金组织，还是世界银行、亚太经合组织等，在自身制度设计上都存在一些问题，包括组织章程与规则不完善、新兴国家的份额和投票权偏少、运行机制缺陷明显、缺乏独立自主性并易受强权国家政治因素影响、对组织成员缺乏较强的约束力，执行效率低下，进而导致治理领域严重失衡，缺乏公正性、公平性和代表性。在奈瑞·伍茨看来，现行全球经济治理机制由于长期被少数发达国家所主导，原有的全球经济治理的三大支柱已不能适应全球经济力量的转变，如今变得低效和边缘化[英]奈瑞·伍茨.全球经济治理：强化多边制度[J].外交评论，2008（6）：82-95. 。例如，全球美元货币体系的缺陷是造成全球经济治理制度内在矛盾的重要因素，由于汇率与贸易失衡领域的协调受制于各国主权，IMF始终无法依赖现有机制、协议加以解决。再如，现有国际经济组织的争端解决机制下，同样的裁决结果对不同国家可能具有不同价值，强权国家可以迫使贸易伙伴服从，但胜诉的弱国却无法要求违背协定的强国遵从裁决Gregory Schaffer. The Challenges of WTO Law： Strategies for Developing Country Adaptation[J].World Trade Review， 2006， 5（2）：177-198. 。正如有学者指出，有权势的国家尤其是美国用全球治理机制压制南方的弱势国家，使其无法推行有利于民众福祉的发展型战略Peter Evans. Is an Alternative Globalization Possible？[J].Politics & Society， 2008， 36（2）：282. 。这些弊端导致全球治理体系的制度性失灵，国际规则体系不能有效地管理全球事务，不能应对全球性挑战，致使全球问题不断产生和积累，导致世界秩序失调秦亚青.全球治理失灵与秩序理念的重建[J].世界经济与政治，2013（4）：4-18. 。

（三）全球经济治理体系的决策机制缺乏强制性的约束力

从当前全球经济治理体系的制度设计来看，全球性国际经济组织、重要的区域性国际经济组织和专门性国际经济组织是全球经济治理的直接施行者，而上述国际经济组织是由各主权国家为实现共同的经济目标而创设或加入的，自愿与平等是其重要的组织原则，因而上述国际经济组织并不存在一个超越国家主权的决策、争端解决、执行和监督机构，国家间利益冲突时有发生，致使难以达成可执行的集体决定United Nations Document， A/66/506[R].Global Economic Governance and Development，10 October 2011：2.，因而其治理机制缺乏强制性。例如，由于WTO议事规则和决策机制的不完善，导致谈判拖沓冗长且成效低下;因原则、程序、可操作性、执行时限等问题，贸易解决争端机制的效率难如人意。再以寻求发达国家和新兴市场国家对话合作并促进国际金融稳定和经济持续增长为宗旨的G20为例，由于G20成员国占有全球GDP的85%、国际贸易的80%，以及世界人口的2/3，G20能够比G8更好地反映全球经济变化的现实[美]斯图瓦特·帕特里克.全球治理改革与美国的领导地位[J].现代国际关系，2010（3）：54-62. ，但多国协商机制降低了论坛的决策效力，使得基于G20的全球经济治理更多的是具有象征意义。挪威外交部部长就曾激烈地批评G20损害了普遍性、包容性的国际制度，如联合国的合法性德国《明镜》周刊. 挪威外长激烈批评G20[EB/OL].http：//www.spiegel.de/international/europe/0，1518，702104，00.html. 。

（四）先发国家提供国际公共产品的意愿减弱

由于世界各国经济社会发展的非均衡性，需要部分先发国家更多地提供国际公共产品。在“集体行动”逻辑的支配下，一些国家必然会产生搭便车的行为，但先发国家不能将此作为减少甚至拒绝提供国际公共产品的抗辩理由，这是因为先发国家在获取有限的全球资源和全球市场进而获取资本回报方面具有无法超越的优势。罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈曾经指出：如果要促进涉及发展中国家的国际机制合法化，发达国家就必须转让重要的实际资源，主动做出实质性让步，使国际机制适应第三世界的需要[美]罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖[M].门洪华，译.北京：北京大学出版社，2002：246. 。例如，应对气候变化这一全球性问题，发达国家坚持保护知识产权，而发展中国家则认为保护环境不仅需要更多可得的知识、技术，还需要经济均衡发展以保证对新技术研发的资金支持赵晨光.海利根达姆进程与全球治理[J].外国问题研究，2012（3）：62-67. ，双方的分歧无法在短期内消除。在此方面要取得实质性进展相当困难。不仅如此，全球治理的局限性被发达国家带头挑战和破坏规则的行为而放大。例如，美国为推进其海洋霸权利益，拒不批准于1982年签署、1994年生效的《联合国海洋法公约》。

三、西方主导的全球经济治理日益强化其政治目的

理论上来看，国际社会在解决生产、贸易、投资、金融等全球性问题上已经形成了一整套行之有效的全球性制度安排，尤其是一些全球性经济组织，理应扮演合格的协调人的角色。“在一个政策机构内将可信度和合法性结合起来是一种微妙的平衡艺术，尤其对国际性问题而言。可信度要求科学技术的投入，尽可能地与政治压力隔绝开来。合法性则是相当于政治性的投入……协调机构则一定程度上需要充当问题分析的中间人，使之既在政治上受欢迎又保持其完整的科学性。”世界银行.2003年世界发展报告[M].北京：中国财政经济出版社，2004：171.然而，从当前的全球经济治理实践来看，一些国际上的强势力量，往往以经济治理为切入点，过多地夹杂诸如意识形态控制、国家利益优先、选民和利益集团至上等政治目的，强行将经济治理与其他手段捆绑以实现特定的政治企图，尤其是以国内政策手段实现其全球经济利益。

战后基于布雷顿森林协议的三大全球性经济组织的设立，确立了战后国际经济秩序的基本规则，为形成普遍性的市场规则奠定了基础，成为开启全球经济治理的重要标志。这些经济组织的宗旨、章程、规则和程序，通常更多地体现了西方国家的意志，基于这些组织规程的全球经济治理體系，通常会要求对象国单方面地调整其贸易、投资、汇率、产业及财政、货币政策等诸多领域的国内政策，以迎合被设定的治理目标。一旦对象国接受这一治理体系的建议、调解和争端解决方式，则意味着在一定程度上接受其中附加的非经济条款，并承担因此造成的国内政策环境变化的负面结果。通常，对象国将会采取更加谨慎的态度，来评估全球经济治理体系及其具体治理方案的可行性。由于经济政策存在传导机制，西方国家国内的经济政策如果附加过多的对外干预因素，必然会对他国产生显著的“溢出效应”，并会因此招致对方的反击，从而破坏国际经济运行的协调性，事实上削减了全球经济治理的效力。

从全球经济治理实践来分析，一些国际上的强势力量在经济治理体系中夹杂政治因素，通常表现在如下若干方面。

一是拒绝履行相应的国际义务。由于世界经济发展的非均衡性，发达国家凭借综合国力占据全球的优势资源，获得了优先发展的条件，也产生了更多的消耗和排放，因而应当承担更多的国际义务，但始终有强国充分享受全球经济治理的收益却逃避承担某些应有的国际义务。例如，《联合国海洋法公约》是调整全球海洋秩序的基本规范，而作为世界上最主要的海洋大国的美国是极少数未批准该《联合国海洋法公约》的联合国成员国之一，但美国动辄援引《联合国海洋法公约》作为介入其他国家的岛屿与海洋权益争端的依据。“美国一直以《公约》已成为习惯国际法的一部分为由，享受着《联合国海洋法公约》所包含的各项海洋权利，同时规避着《公约》的义务”沈雅梅.美凭啥老拿海洋法公约说事[N].环球时报，2014-04-29（14）.。再例如，美国以“其他国家受益，不利于美国”为由先后退出《京都议定书》和《巴黎气候协定》，对全球环境与可持续发展造成严重的负面影响，国际社会批评声不绝于耳却无能为力。并且，特朗普一再威胁美国有可能退出世贸组织尽管从法理角度对美国任性地退出国际组织和条约是否具有合法性的判断还可以研究，但其行为事实上冲击了不稳定的全球秩序和全球经济治理体系。 。美国的单边主义行径严重损害了国际多边合作制度和全球经济共同发展，严重地挑战了脆弱的全球经济治理体系，具有严重的危害性。

二是动用国内法干预他国的国内经济政策。互不干涉内政是公认的国际法原则，民族国家有权选择和制定符合自身国家利益的经济政策，不受外来势力的非法干预。从和平与发展成为时代主题以来，通过暴力手段干预他国主权的方式已被国际社会所唾弃，发达国家通常采用非物质手段来达成这一目的，其中，任意延伸国内法的管辖范围是一种常见手法。近年来，被称为“长臂管辖”的美国的《反海外腐败法》依据该法案，在全球任何地方发生的案件，只要涉案企业或其下属任何部门与美国有某种联系——如用美元进行交易，一封简单的电子邮件——美国司法部门就可以对其展开调查或实施制裁。 ，连同具有特定背景的《赫尔姆斯—伯顿法》1996年11月，联合国大会以绝对多数通过了反对美国单方面地对古巴采取禁运的决议，并以有损全球贸易自由为由强令美国废止《赫尔姆斯—伯顿法》。《达马托法》等，正在扩大域外适用效力，适用于全球所有的企业与个人。由于同被美国制裁的国家进行贸易往来，许多欧洲企业付出了高昂的代价，例如，西门子公司、法国巴黎银行分别被罚款8亿美元和创纪录的90亿美元，阿尔斯通被强行拆分且核心业务被竞争对手——美国通用电气公司收购，等等，仅欧洲就已有超过200亿欧元的企业罚款落入了美国政府的账户[法]阿里·拉伊迪.隐蔽战争[M].法意，译.北京：中信出版社，2019：引言X，97. 。不仅如此，在美国的域外法还扮演着刺探商业机密、以“抹黑”“制造陷阱”等手段扰乱竞争对手甚至盟友的市场秩序的角色。对此，《隐蔽战争》作者阿里·拉伊迪调侃道：“人们天真地认为法律（指美国的域外法——引者注）为正义服务，然而它却被用于其他目的：为大国的经济利益服务”，是“一种大规模的司法经济武器”。这种域外立法是美国地缘经济战略的组成部分，是另一种制造战争和捍卫美国全球领导地位的手段。他援引米歇尔·科纳尔的观点，认为美国对实质性侵害进行大范围的扩张解释是妄自以“世界管辖权”来适用国际法转引自：[法]阿里·拉伊迪.隐蔽战争[M].法意，译.北京：中信出版社，2019：引言VI-IX，30-32. 。在实践中，美国政府曾威胁将制裁俄罗斯与德国、奥地利等欧洲国家合作的“北溪-2”天然气管道项目，指控华为5G技术存在数据风险和技术监控漏洞，逼迫其他国家抵制华为参与5G建设，惩罚决定购买俄制防空导弹系统的北约成员国土耳其，阻挠中资企业在西方国家的并购——例如，以将向中国提供重要国防技术为由阻止中国企业收购乌克兰马达西奇公司的股份，等等，世界各国深受其害。在美国前财政部副部长戴维·科恩看来，美国的单边制裁无疑严重地打击了伊朗和委内瑞拉的经济，但美国并没有得偿所愿。美国的制裁在世界范围内引发仇美情绪，并让美国潜在的国际合作伙伴望而却步，从长远看将损害美国外交利益并威胁美国经济转引自：“长臂管辖”霸凌世界尽显美国强权逻辑[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/world/2019-05/26/c_1124543134.htm. 。

三是在国际条约中移植国内法。国际条约及此类条约的贸易协定、议定、协议等签订多是主权国家充分协商的产物，总体上遵从了公平、公正、自愿的公认原则，尽管政治妥协是其中的必要环节，但在国际条约实践中，往往更多地体现了强势国家的意志。以多边贸易协定《知识产权协定》（TRIPs）为例，因其保护的内容几乎覆盖了知识产权所有领域且超过了现有国际公约对知识产权的保护水平，而成为知识产权保护领域中最权威的一个国际公约。该公约在很大程度上满足了美国的诉求，例如TRIPs的诸多程序设定条款甚至实体规定条款直接源自于美国301 条款。站在世界科技发展之巅的美国，在大多数领域有着强烈的获取垄断利益的动机，这也正是国际垄断资本的诉求。该公约不仅保护的范围几乎涵盖了知识产权的各领域，而且保护程度之高超过了多数现有的国际公约的规定。不仅如此，它还将贸易制裁同争端解决机制相挂钩。更令人担忧的是，具有域外管辖权且适用领域广的301 条款不仅没有因为TRIPs的生效而落幕，而且因其触发启动条件低而被美国当成进攻性武器频频使用，对他国形成了事实上的强大挑战。

四是以国内经济治理手段取代全球经济治理体系权利。经济全球化的良性发展依赖于全球经济治理体系的权威和作用发挥，一国国内经济治理手段如果有悖于全球经济治理体系的既定规则、原则或协议，则往往使得全球经济治理陷入困境而难以发挥应有的功效。例如，一些国家为应对新冠肺炎疫情而实行的出口限制，意在缓解国内消费品价格上涨和可能出现的市场短缺，但有可能造成防控物资的紧张、市场价格的上涨和某些产业链的断裂。美国国家经济顾问委员会主任库德洛甚至向全美呼吁，所有在中国的美国公司全部撤离中国，美国政府为此支付搬迁费用。再如，美国甚至没有依据2018年版《美国主要贸易伙伴外汇政策报告》中给出的三个标准2018年4月发布的《美国主要贸易伙伴外汇政策报告》认定汇率操纵国的标准有三个：一是至少大于200亿美元的与美国的显著的双边贸易顺差;二是实质性经常项目顺差至少超过GDP的3%;三是长期单边干预外汇市场，在过去12个月内进行反复的外币净买入，并且总额达GDP的2%。 ，于2019年8月6日将中国列为“汇率操纵国”美国当地时间2020年1月13日，美国财政部取消了对中国“汇率操纵国”的认定。 。但根据国际货币基金组织（IMF）相关规定，一国是否存在货币操纵，应该由IMF来判定。IMF的一项重要目标是避免成员国通过操纵货币获得不正当的或者不公平的贸易竞争优势，避免竞争性贬值。国际货币基金组织执董会于2019年8月9日发布报告，结论是中国没有大规模地干预人民币汇率。

以美国为首的西方国家始终强调全球经济治理体系中实力的重要性，以实力确保国家利益优先于全球经济治理目标。由于国家利益边界的交叠是产生国际纷争的重要原因，谋求国家利益的方式或手段应当限定在一个国际公认的制度框架内。然而，美国特朗普政府以美国优先为出发点对诸多贸易伙伴频频发起贸易战，以实力胁迫对手从而实现其政治目的，事实上挑战了全球经济治理体系。

一是美国优先的思维是对自愿平等原则的挑战。全球化曾在一定程度上是“全球美国化”，要成长为现代国家就需要“复制美国社会、政治和经济结构的政策”Klein C. Cold War Orientalism： Asia in the Middlebrow Imagination，1945-1961[M].Ewing： University of California Press，2003：198. 。冷战期间，美国获得了相对的全球经济治理中心的地位。从国际货币制度（布雷顿森林體系）到国际贸易制度，从G7到G20的政策协调，美国都发挥了事实上的组织者和领导者的中心作用，在很大程度上限制或“锁定”了其他国家经济发展的路径Jeseph M Grieco and G John Ikenberry. State Power and World Markets： The International Political Economy[M].New York：W. W. Norton and Company，2003：292. 。

美国的价值观全球扩张具有强烈的意识形态倾向。约瑟夫·奈援引基辛格的观点说，“美国不能只是为了维持力量均势而在世界上继续有目的地存在下去，除此之外，还要推广美国的观念和价值”约瑟夫·奈.美国霸权的困惑[M].北京：世界知识出版社，2002：73.。在美国的政治精英那里，美国天然是“‘世界各国的民主自由楷模’，是‘世界新秩序’的领导者”J.D.亨特.文化战争：定义美国的一场奋斗[M].北京：中国社会科学出版社，2000：66.。“克林顿主义”是这一意识形态的典型，它宣称：“世界上任何遥远角落的任何国家所发生的内部事务，都直接关系到美国的国家安全”，美国“不仅要为维护和推进美国的利益而战，还要为维护和推进美国的价值观而战”王宏周.评美国对外政策的“新干涉主义”思潮[J].国外社会科学，1994（5）：31-36.。

无论全球经济治理机制如何运行，治理的成效既依赖于利益当事国自愿遵守规则与裁决，更依赖于相关国际经济组织的平等决策机制。然而，美国优先的信条左右了美国的绝大多数政治精英的思维方式和行为模式。美国已退出了《巴黎气候协定》、联合国教科文组织、全球移民协议、伊朗核协议、联合国人权理事会等国际多边组织与多边协议，藐视国际协定的权威性，扰乱全球经济治理秩序。通过国内政策和贸易保护工具干预贸易与投资流向。例如，美国政府要求苹果公司等美国企业海外工厂回迁，警告通用汽车如果继续在墨西哥生产将要支付高额关税，威胁哈雷公司不得将生产业务转移出美国，通过社交媒体点名批评企业高管，以各种借口加强对正常并购交易的审查。上述行为足以显示美国政府破坏了市场机制。鉴于美国政府直接干预市场主体的商业决策，恐吓阻挠美国企业的跨国投资，诺贝尔奖获得者、哥伦比亚大学经济学家斯蒂格利茨批评美国为“流氓国家”。

福山坦言：“美国给世界政治注入了巨大的不稳定因素。‘美国优先’主义的政治，所走向的只能是‘美国独行’的世界”;美国《时代》周刊也尖锐地指出，“美国优先”可能终结已经持续72年的“美国领先”单边主义得不到“通行证”[N] .人民日报，2018-09-28（02）.。由于美国在多数国际经济组织中享有优势地位，美国优先的意志很容易被夹杂进全球经济治理实践中。一旦全球经济治理机制与美国政策需要产生分歧，美国政府会选择“退群”的方式来攫取其国家利益;如果一些全球经济治理组织对实现美国全球利益十分重要，美国政府便会强化在这些组织中的领导权，甚至将其据为牟利的工具。正如戴维·兰普顿所说的，“美国人最支持这样的外交政策：实施这一政策能令人信服地既服务于美国的利益又能服务于美国的理想”D M Lampton，Same Bed. Different Dreams： Managing Us-China Relations， 1989-2000[M].California：California University Press， 2001：131.。美国优先，实际上就是美国单一国家利益优先。这一唯美国利益是图的做法，在很大程度上损害了全球经济治理平等自愿、共同利益的原则，从而损害了治理效力。

二是极限施压手段是对公平诚信规则的挑战。贸易战是美国当局缓解国内矛盾和维护垄断集团统治的重要手段。特朗普自诩的“交易的艺术”的一个重要手段是通过“反复无常的变化给对手施加压力”，然后“给出次优条件让对手急于接受了事”。这一生意场上屡试不爽的谈判伎俩被美国政府生硬地套用于国际经济交往领域，实为“儿戏”。由于缺乏公平与诚信，这种极限施压手段是导致交易成本大幅度攀升的重要原因。自从2018年5月底美国政府公然撕毁墨迹未干的联合声明、单方面挑起美中贸易战以来，美国政府一再地出尔反尔，不断发难，导致美中经贸摩擦在短时间内急速升级;美国与欧盟、日本、墨西哥、加拿大的经贸摩擦也在升级。美方这种看似“精明”的不断撕毁契约的背信弃义行为，不仅极大地损害了中美经贸关系，也极大地损害了美国的国家信誉，动摇了美国的国际地位和战略利益。更为严重的是，美国政府事实上挑战了多边贸易体制和自由贸易原则，破坏了现行国际经济秩序，留下了“强权即公理” “强权即治理”的负面形象。

由于美国在大多数国际经济组织中居于主导地位，如果美方将极限施压手段引入全球经济治理实践，将会加大治理主体与客体间信息甄别、沟通协调的交易成本，不仅损害全球经济利益，更会动摇全球经济治理体系的基础。

三是实用至上的信条挑战了包容开放的理念。实用至上的信条深度地嵌入美国政府的内政外交政策上。美国建国初期，由于英国无以匹敌的生产能力，美国成为英国产品重要的倾销市场。1824年，亨利·克莱（Henry Clay）在竞选总统时，提出了美国体制的两个原则：工业化和贸易保护参见克莱1824年3月30—31日在国会的演讲。Remini， Clay. Annals of America， Vol.5， 1821～1832[R]. 225-232.。与先前的荷兰、英国的机构相比，美国的多国公司更依赖国家力量为自己的扩张创造条件乔万尼·阿瑞吉.现代世界体系的混沌与治理[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2003：109.。可以认为，美国经济是在30%进口关税的铜墙铁壁的保护中步入成年期的托马斯·K·麦格劳.现代资本主义——三次工业革命中的成功者[M].南京：江苏人民出版社，2000：350.。二战后，美国成为资本主义世界最强大的经济和贸易国家，在资本、技术、人才、市场等所有方面都拥有显著优势。为了对外经济扩张，美国积极主张削减关税，成为贸易自由化的积极推行者，因为确保市场准入的自由体制有利于其资本向全球扩張，牟取巨额利润。美国想要保持国内经济的持续增长，就必须致力于构建一个开放且稳定的国际经济体系Andrew Heywood. Global Politics[M].New York：Palgrave Macmillan， 2011：460-461. 。1948年关贸总协定实施以来，美国一直倚仗其超级强国的实力，利用全球多边贸易谈判，在国际贸易领域主导游戏规则的制定，为美国产品进入他国市场创造有利条件。

在罗伯特·吉尔平看来：“在每一种国际体系中，组织和控制其间诸部分互动进程的，都是那些在不同等级层次的国际权力和国际声望中占支配地位的国家。”罗伯特·吉尔平.世界政治中的战争与变革[M].上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2007. 二战以来，美国一直是全球经济治理的主导者，从国际经济交往中获得了巨大的经济利益，因而也是国际公共产品的主要供给者之一，正如加德纳所言，“与其说这反映了美国的利他主义精神，倒不如说反映了一种开明的自利”。Richard Gardner. The Bretton Woods-GATT System after Sixty-Five Years： A Balance Sheet of Success and Failure[J]. Columbia Journal of Transnational Law，2009，47（1）：41. 美国同时也在某种程度上受到全球经济治理制度的约束，因而其供给国际公共产品通常以符合美国利益为标准;进入21世纪以来，美国国力的相对衰落，导致美国领导国际经济治理的动力和意愿也在下降。

全球经济治理制度的运行需要包容开放的国家责任，发达国家与后发国家在占有全球资源、获取全球发展机会与利益等方面存在显著的差异，因而在供给全球公共产品上的义务亦有区别。然而，传统的全球经济治理成效在很大程度上取决于美国供给国际公共产品的力度，这又取决于美国对全球经济治理所带来收益的判断，因此必然陷入逻辑上的冲突。

四、价值链博弈中全球经济治理的新趋势

全球经济治理体系的演变受制于世界经济发展格局的变化。20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃后， G7成为发达国家之间博弈与妥协的产物，并在相当长的时期内主导了全球经济治理体系。2008年，国际金融危机爆发后，次年召开的匹兹堡峰会上成立的G20首脑会议成为国际经济合作的首要论坛，亦是全球经济治理体系的重要支撑。全球经济治理体系的这一变化，实际上反映了新兴经济体在全球经济发展与贸易方面地位的提升，也表明了全球经济治理体系的多元化正成为一种趋势。其内在逻辑是，新兴经济体随着产业技术进步与经济实力提升，进而在国际市场上的某些领域的议价能力上升，开始谋求改变长期被国际资本盘剥的不利的国际分工地位，从而在客观上影响或改变了某些产业的传统价值链结构，导致全球经济治理体系的调整。碎片化治理的强化成为世界经济非均衡发展中的新变量。

世界经济非均衡发展的多维度、多重结构意味着要素的流动与商品服务贸易存在诸多不确定性，传统的国际分工体系与全球价值链构造面临经济周期和突发事件的重大挑战，例如，20世纪90年代的亚洲金融危机、21世纪之交的新经济与互联网革命、“9·11”事件、2008年国际金融危机、2020年全球新冠肺炎疫情蔓延造成的非传统安全等等。与此相适应，全球经济治理体系也发生了重大调整，主要的国际经济组织如WTO、IMF和某些区域贸易协定，如北美自由贸易协定、甚至一度活跃的TPP，均出现了变革或变化的迹象。总体而言，全球经济治理体系出现的碎片化治理倾向得以强化，主要由三种力量所推动。

一是区域贸易协定开始活跃。全球经济治理发端于19世纪初期欧洲的“国际莱茵河委员会”，此后建立的多瑙河欧洲委员会、国际电报联盟、邮政总联盟等专门性的国际经济组织，为协调国际公共事务、推动国际经济交往提供了制度性依据。二战期间由44个主要国家参与制定的“布雷顿森林协定”为战后国际经济秩序奠定了基础，亦成为战后全球经济治理的蓝本。到20世纪50年代中后期，特别是60—70年代，国际经济组织发展极为迅速，超过1500个。冷战结束后，真正意义上的全球经济治理体系得以确立。

在全球经济治理体系内，始终存在区域化治理与集团化治理两种倾向。冷战格局的形成，世界经济的主体基本上被割裂为两个自我循环的体系，尽管以军事和政治为指向，但经济的集团化局势亦不容置疑刘强. 当前大国关系及其对国际安全战略态势的影响[J].南京政治学院学报，2018（6）：102-111. 。20世纪80年代中期以来，世界各国经济联系日益密切，同时国际经济竞争日益加剧，此前冷战期间两大阵营内部的各个国家之间也产生了争夺产业控制力和市场的激烈竞争，例如欧洲国家与美国、日本的竞争，欧洲国家因地理位置的接近而组建区域经济联盟参与全球经济竞争，由此，经济集团化或区域经济一体化迅速发展，产生了集团化或区域化的经济治理的需求。

集团化或区域化的经济治理，首先是帮助提升全球竞争力的需要。经济全球化的深入发展使得任何一个国家都无法掌握实现经济持续发展的所有条件，即使像美国这样的强国也需要获取他国的人才、資源、消费市场。经济集团化或区域经济一体化可以帮助现代国家打破贸易保护主义、融入全球市场，并以区域经济集团为依托提升参与全球市场竞争的能力。其次亦是适应区域经济一体化发展的需要。区域经济一体化的一个重要特征便是区域经济互补与协作较为频繁。地理区域相邻或文化传统相近并相互影响的国家，经济社会发展水平相当或梯度互补显著，经济依赖关系较深，组建成多种多样的经济集团或区域经济联盟，从而实行集团化或区域化的经济治理，有助于各国的商品和生产要素在区域内便捷流通，对区域外市场采取一致的或共同的立场。

经济集团化或区域化趋势，与其成员的经济互补性、相互依赖性互为因果，并且基于价值链的产业分工成为重要的纽带，其“抱团”发展的目的十分明确，通常成员间互供优惠，对外则联合设置门槛，并且一国经济政策与其外交政策的相互影响较显著。集团化或区域化经济治理通常是建立在双边或多边贸易协定基础上的，典型的如中国—东盟自由贸易区、中日韩自由贸易区、北美自由贸易区等。集团化或区域化的经济治理的强化，在一定程度上是对全球经济治理体系的消解。

二是公司内治理日益强化推升了国家层面的分工与价值链竞争。跨国公司对全球经济的影响日益加深。跨国公司是资本国际化的重要产物，主要由跨国公司扮演投资主体的跨国（境）直接投资，成为生产和贸易的全球化进程深化的主要力量之一。作为经济全球化的一个重要趋势，国际分工体系出现了一些新变化，导致企业竞争方式的调整，跨国公司的发展出现了新的特征。正如迪肯所言，随着通信和运输技术的进步，跨国公司可以在全球范围内组织和控制其价值活动，形成全球生产分工体系P Dicken. Global Shift： Transforming the World Economy[M]. New York：Paul Chapman Publishing LTD， 2000. 。

国际分工体系变化的总体趋势，是由国家分工向产业分工、进而向产业链分工演进，具有显著的全球价值链的财富导向效应。传统的以自然资源为代表的生产要素的国家分工逐步发展为以现代产业技术、制造工艺为基础的产业分工;跨国公司主导的全球生产体系下，各产业部门间的分工发展为产业部门内的分工;由国内市场调节的各部门、各产业间的分工逐步发展为由跨国公司协调的企业内部的分工，国际贸易在很大程度上转型为公司内贸易;曾经盛行的垂直型国际分工逐步发展为以产业链为纽带的水平型国际分工，产业链上的关键节点成为各国跨国公司争夺的核心。由发达国家跨国公司主导的全球生产体系依赖于二战后建立起来的市场规则与产业产品标准，打破了主权国家疆界的限制，尤其是借助于互联网的力量，无论从资源的获取上还是技术的跨国扩散、产业的梯度转移上，都在很大程度上延伸了经济活动和国家利益的范围，在全球范围内获取资源和财富。

公司内治理体系在很大程度上推升了国家层面的分工与价值链竞争，进而影响并冲击全球经济治理体系。里斯本小组早就指出，人们越来越清楚地看到，这些全球性公司在领导与改造世界经济方面正在取代国家与国家机构的某些职能里斯本小组.竞争的极限[M].北京：中央编译出版社，1999. 。随着信息网络技术的迅速发展和远距离运输能力的大幅度提升，多数跨国公司变革了其传统的海外各分支节点相互独立的组织方式，通过公司网络系统统一部署R&D、营销、制造等诸多产业链环节，打造通达迅捷的全球供应链，这使跨国公司的内部贸易成为当今世界贸易的一个主要组成部分。巨额的公司内贸易与跨国直接投资紧密联系，从而建构了事实上的公司内治理体系。更为重要的是，跨国公司在各自主导领域发起的产业技术标准和市场规则的制定，以公司内贸易的形式主导商品生产、贸易和投资，掌控主要产品的定价权，在一定程度上打破了后发国家建立现代经济体系的努力，固化了不合理的传统国际分工体系，在全球产业链的构建中以价值链为目标、以创新链为手段，在国家层面设置了门槛极高的“赛道”，极大地排斥了大多数后发国家的“参赛”资格。跨国公司通过持续的科技创新和商业模式创新，以链主的身份控制整个产业链的运行、价值创造与价值分配过程，在很大程度上影响了全球贸易规则和全球贸易投资格局，进而影响了全球经济治理体系的成效。

三是数字技术与数字产业对经济运行影响深远。进入21世纪的第二个10年，以5G、人工智能、大数据、区块链为代表的信息网络技术飞速发展并被广泛应用于各产业领域，数据、信息和数字技术成为经济运行的核心生产要素，可望引发新一轮技术革命和产业革命。其中，数字技术的渗透或嵌入正在改变社会分工样式和生产方式，日渐形成了以数字产业或数据产业为载体的数字经济形态，成为2008年国际金融危机后推动世界经济发展的重要引擎。数字技术的应用与数字产业的兴起在一定程度上改变了传统的经济治理模式。

数字技术具有强大的渗透性和撬动性。数字技术嵌入传统产业本质上是先进的数字技术对传统产业技术结构的系统整合。例如，区块链技术不仅提升了数字编码、信息传输与存储的数量、速率、品质与安全，而且已成为变革生产工具、革新生产要素和大幅度提高生产效率的强大手段，不仅如此，还将增加产业链中不同模块或单元相互交融重组的可能性，改变了企业之间的基于产品、技术等平面的上下游连接关系，从而衍生出新业态、新模式，增加了传统产业附加值。由此，作为核心生产要素的数字技术在价值链构建与实现中具有重要的话语权，掌握先进数字技术的市场主体成为建立某种经济秩序的重要力量。

数字技术还具有强大的孵化性和拟合性。数字技术能够催生各种类型的数字产业，并能动态地适应商业环境的变化，推动产业结构的优化。近年来，互联网金融资本在全球扩张，形成了一个独特的异常活跃的技术—资本利益集团，通过诸多金融手段控制了一批引领消费升级的先进终端企业，占据价值链的中枢，实现了自行设置治理议题的目的。

五、小结

作为一个复杂的结构，国际体系反映了国际行为体的力量结构状态。国际体系是多元力量博弈的结果，反映了特定的国际竞争的客观状况。治理主体权力结构的变動是全球经济治理体系变迁的内在的自然的逻辑，但由于美元国际体系成为全球经济运行的核心，对全球经济治理体系的制度设计嵌入更多的因素，而全球价值链的收缩又在一定程度上影响全球经济治理体系的变革。囿于其固有缺陷，期待全球经济治理体系在美元国际体系下依赖金融领域的自我修复是不现实的，而将视角转向全球价值链，在全球利益共同体基础上协调生产贸易的全球布局，畅通全球供应链，并会商全球经济治理的规则和议题，是一个重要的思路。

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（责任编辑：清宁）