粤港澳大湾区建设绿色发展湾区路径研究

陈鹏

（广东省清洁生产协会，广东广州 510030）

1 引言

建设粤港澳大湾区是国家重大战略，作为我国生态环境最好、开放程度最高、经济活力最强的区域之一［1］，粤港澳大湾区是我国深入推进协调发展、创新发展、绿色发展，在更高水平参与国际合作和竞争的重要区域，在国家发展大局中具有重要战略地位。

2 粤港澳大湾区绿色发展的目标定位

2.1 重大意义

2018 年10 月，习近平总书记考察广东时强调，要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。粤港澳大湾区建设一开始就要把生态保护放在优先位置，对标世界一流湾区，深化同香港、澳门生态环保合作，建设宜居宜业宜游的美丽湾区。

粤港澳三地共享一片天、同饮一江水，加强粤港澳大湾区生态环境保护，推动粤港澳大湾区绿色发展，是粤港澳三地人民群众的最大共识和必然选择。建设绿色发展大湾区有利于从城市群尺度加强生态环境保护与协同治理，有利于推动大湾区经济高质量发展和生态环境高水平保护，有利于培育绿色发展新动能，有利于先行先试构建最严密的生态文明制度体系。

2.2 目标定位

2.2.1 坚持新发展理念，建设绿色发展示范区

充分发挥湾区的区位、国际化水平、经济水平及创新能力等优势，实施绿色引领，全方位、全地域、全过程推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。依托香港、澳门、广州、深圳4 个核心城市创新资源集聚和运营总部密集基础，加强湾区内产业对接和协作发展，构建绿色低碳现代化产业体系，将大湾区率先建成生态环境高颜值、经济发展高质量的绿色发展新高地。

2.2.2 加快全面开放合作，打造共建共享标杆区

将香港、澳门的绿色发展和生态保护融入生态文明建设大局，创新粤港澳三地生态环保联防联控机制，完善生态环境保护协调机制，率先在湾区试行与国际接轨的生态环境管理体系。推进珠三角“无废城市群”建设，探索打造“无废大湾区”，将大湾区建设成为世界一流、中国特色的生态文明深度合作新标杆。

2.2.3 提升公共服务能力，建设美丽宜居先行区

构建便捷、绿色、智能、安全的现代化基础设施体系，完善城际和市域铁路网络布局和轨道交通布局。打造凸显南岭特色和南粤特点的文化标识地，强化乡村规划引领和乡村环境治理，促进城乡有机融合、均衡发展。建立多层次、跨区域、高水平的公共服务网络，提升社会保障服务水平，将大湾区打造成为美丽宜居宜业宜游新典范。

2.2.4 加大改革创新力度，建设制度创新试验区

推进环境管理制度创新融合，建立环境标准制度衔接机制，率先建立与国际接轨的大气环境质量标准。健全生态环境资源监管体系，完善大湾区环境监测预警体系。建立有利于绿色金融发展的区域统筹协调和数据信息共享机制，创新提供绿色金融产品和服务，积极融入绿色“一带一路”倡议，将大湾区打造成为生态文明制度创新的试验田。

3 国际国内比较和经验借鉴

粤港澳大湾区在生态环境保护、绿色低碳转型和高质量发展协同推进方面，与国际三大湾区和国内重点区域还存在差距与不足，大湾区内部不同地区发展水平差异明显，既面临历史性机遇，也存在一定的挑战。

3.1 国际国内比较

3.1.1 与国际三大湾区比较

一是生态环境形势仍然严峻。2020 年粤港澳大湾区PM2.5平均浓度为20 μg/m3［2］，分别是旧金山（9.6 μg/m3）、纽约（6.5 μg/m3）和东京湾区（6.7 μg/m3）［3］的2.08，3.08，2.98 倍；臭氧（8 h）浓度达171.6 μg/m3［2］，超过世界卫生组织空气质量准则过渡时期目标值（160 μg/m3）7.25%。二是绿色发展水平有待提高。以煤等化石能源为主的能源结构短期内难以转变，粤港澳大湾区煤炭消费在一次能源消费中占比超过20%，而东京湾区基本没有煤炭直接消费，纽约湾区煤炭消费在一次能源消费中占比6%以下。大湾区单位GDP 能耗分别是纽约、旧金山和东京湾区的2.1，1.9，2.3 倍；大湾区单位GDP 用水量307.4 m3/万美元，分别是纽约、旧金山和东京湾区的3.3，1.8，1.9 倍［4］。三是绿色低碳协同发展的政策标准有待加快建立。粤港澳三地缺乏统一的政策标准体系和管理机构，绿色建筑、低碳交通、节能低碳产品等建设、运行标准还不统一，鼓励绿色低碳发展的金融、财政政策方面普适性不强。以旧金山湾区为例，在大气质量控制方面，专门成立湾区空气质量控制局，是美国第一个区域空气污染控制机构，任务是监管旧金山湾区域9 个县的固定源空气污染［5］。

3.1.2 与国内重点区域比较

一是大湾区的生态环境质量整体优于京津冀、长三角区域。空气方面，2020 年京津冀及周边地区“2+26”城市平均优良天数比例为63.5%，PM2.5浓度为51 μg/m3［6］；长三角地区41 个城市平均优良天数比例为85.2%，PM2.5浓度为35 μg/m3；珠三角城市空气质量优良天数比例为92.9%，PM2.5平均浓度为21 μg/m3［7］。水环境质量方面，2020 年江苏省104 个国考断面中，水质达到或优于Ⅲ类的比例为87.5%［8］；广东省71 个国考断面中，水质达到或优于Ⅲ类的比例为87.3%［9］。森林和绿化方面，2020 年江苏省森林覆盖率为24%［10］，城市建成区绿化覆盖率为40%［11］；广东省森林覆盖率为58.66%［12］，城市建成区绿化覆盖率达43.49%［13］，珠三角9 市全部建成国家森林城市。二是大湾区绿色发展合作机制有待进一步优化。大湾区存在2 种制度、3 个关税区、3 种货币，国际上没有建设先例。大湾区内部政治、经济、文化、法律等存在差异，区域内政策协同性和衔接水平不够，缺乏统一的法律法规和标准体系，阻碍人力、物质、资金、信息资源的流动，影响有关政策措施的制定、落实及连贯性。长三角地区一体化绿色发展仅涉及行政隶属的差别，在体制机制、法规政策、标准体系等方面没有明显差异，通过建立“理事会+执委会+发展公司”三层次架构，形成“业界共治+机构法定+市场运作”三方治理格局，推动示范区绿色一体化发展。三是大湾区节能环保等绿色产业发展有待进一步壮大。节能环保产业集聚度不足，相关园区的数量、规模和知名度都有待提升，《中国开发区审核公告目录》（2018 年版）中的1 568 家开发区，主导产业为节能环保的有53 家，其中，长三角地区有21 家、京津冀地区有16 家，珠三角地区仅2 家。珠三角地区节能环保服务业总体水平较强，但产业链配套能力不强，所需装备、设备等大部分产自于长三角地区，《国家工业节能技术装备推荐目录》（2020 年）工业节能装备部分，公布了6 类通用设备249 项产品，位于广东的仅10 项，长三角地区有113 项，其中江苏、浙江分别为42，57 项。

3.2 湾区环境质量

一是环境质量持续改善压力较大。水环境质量稳定达标基础还不稳固，2020 年水质劣于Ⅲ类的仍占12.7%［9］。大气污染物排放总量仍然较大，根据第二次全国污染源普查数据，广东挥发性有机物（VOCs）排放量86.64 万t，占全国排放总量的8.5%。臭氧浓度仍处于高位，2020 年全省臭氧年平均浓度138 μg/m3，占首要污染物比例的66.8%［9］。二是资源能源利用水平有待提高。发展方式仍比较粗放，珠三角地区区域开发强度大，资源环境承载力已达上限，过半数城市土地开发强度超过国际惯例警戒线30%，其中深圳、东莞更已接近50%，“缺地用”形势非常严峻。能耗双控和碳达峰存在较大压力，完成国家下达目标存在一定难度。三是区域发展不平衡、不充分问题突出。经济发展水平差异较大，2020 年珠三角9 市人均GDP 处于全省平均水平以下的有惠州、中山、江门、肇庆4 市，珠三角地区人均GDP 最高的深圳是肇庆的2.8 倍。污染排放绩效分化明显，广州、深圳、佛山、东莞4 市经济总量占珠三角总量的81.7%，废气排放量、粉尘排放量分别占珠三角排放总量的57.1%，36.1%；江门单位GDP 废水排放量约是深圳的10.4 倍，肇庆单位GDP 粉尘排放量约是深圳的440 倍。

4 粤港澳大湾区绿色发展路径建议

4.1 扩大绿色投资，系统实施粤港澳大湾区生态文明建设重点工程

一是全面系统推进粤港澳大湾区全流域水环境综合治理和示范工程建设，推动东江、西江、北江、韩江、珠三角河网、粤东诸河、粤西诸河等重点流域污染综合整治，推进万里碧道建设，打造“清水绿岸、鱼翔浅底、水草丰美、白鹭成群”的生态廊道。二是统筹推动山水林田湖草系统保护和修复工程。推进广东南岭国家公园建设，系统推动广东省自然保护地体系建设、高质量水源林建设和沿海防护林建设等工程。开展海岸线生态保护修复示范工程，推进实施一批土壤污染修复示范工程项目。三是加快推动珠三角“无废城市群”建设。推进大宗固体废物综合利用示范基地、循环经济示范园区、垃圾分类示范区建设。四是推行绿色制造和绿色技术创新示范工程。创建国家级绿色技术创新中心，打造绿色技术创新企业，建设一批节能环保装备制造基地、国家级节能环保服务园区，谋划一批清洁能源替代示范工程项目，推动建设一批能效领跑者、水效领跑者企业。

4.2 促进绿色转型，加快推进粤港澳大湾区绿色产业创新发展

一是着眼率先建成高质量绿色发展示范区，结合横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区建设，推动传统产业改造升级，培育壮大战略性新兴产业，做优做强高端现代服务业，实现粤港澳产业优势互补、紧密协作、联动发展，加快构建以绿色创新为战略支撑、先进制造业为主体，绿色金融、人力资源相配套的绿色现代化产业体系。二是以“高端化、智能化、绿色化、服务化”为导向，推动珠江西岸先进装备制造业、珠江东岸先进电子信息产业创新集群发展，打造世界级绿色先进制造高地。支持节能环保、新能源、光电装备、绿色建筑等优势产业更好发展，建设一批绿色产业示范基地。三是建立健全粤港澳大湾区统一的用能权、碳排放权、用水权和排污权等生态服务的初始分配和交易制度，逐步形成统一的大生态环境交易市场［14］。鼓励开展集体林权抵押、环保技术知识产权质押融资业务，探索开展排污权和节能环保、清洁生产、清洁能源企业的收费权质押融资创新业务。

4.3 发展绿色金融，积极构建粤港澳大湾区绿色金融服务实体经济新模式

一是推动大湾区实施绿色投融资政策，加快构建绿色金融服务绿色产业新格局。加大公共资金的绿色投资力度，畅通各类机构绿色融资渠道。鼓励金融机构围绕绿色供应链核心企业，创新提供融资产品。鼓励创新开发绿色信贷、绿色债券、绿色基金等绿色金融产品，多渠道支持绿色产业发展壮大。二是研究制定合宜适用的绿色金融标准。依托大湾区绿色产业和金融优势，服务大湾区绿色发展。支持大湾区城市参与国家绿色金融标准制定，鼓励与国际组织合作参与国际绿色金融标准制定。推动大湾区主动适用国际绿色金融标准，探索推动国内和国际标准的互认。三是加强绿色金融人才的培养。加大政策支持力度，培养和引进一批兼具金融和环保技术知识的国际化复合人才。加强与金融机构、行业协会、研究机构的合作，开展绿色金融创新研究，建立绿色金融智库，为政府决策提供支持。

4.4 加强绿色合作，全面深化粤港澳大湾区生态环境领域共治共享

一是加强生态文明制度交流协作，强化共同行动执行力，互通有无、优势互补，交流融合生态环境保护与治理的先进理念、文化，推进生态环境保护机制区域合作，加强生态文明思想、制度的交流传承，扩大生态文明的影响力。二是继续完善深化粤港澳地区各项环保合作机制［15］，进一步完善粤港澳大湾区空气监测网络体系、空气质量实时共享平台和预警应急体系、流域水质监测信息共享平台和预警应急体系、海洋环境管理信息共享平台和预警应急体系等，强化湾区环境执法协作、信息共享与应急联动。探索覆盖整个湾区的船舶控制区、鸟类迁徙生态廊道、海岸带与海岛生态保护等协同共保机制。三是发挥珠三角各级政府持续推进、企业主体治理、市场有效激励、公众有序参与等各项制度和机制的优势，推进生态环境治理体系与治理能力现代化。

4.5 完善绿色政策，加快完善粤港澳大湾区绿色发展政策体系

一是深入开展生态环境保护机制政策创新，优先在珠三角开展环境管理改革试点，加快推进粤港澳三地推进生态环保规则制度的对接融合，推动大湾区节能低碳、生态环保相关政策制度无缝衔接。二是建立健全与国际接轨的绿色评价标准体系，加快制定大湾区节能环保、清洁生产标准，完善环境质量标准和污染物排放标准体系。推动大湾区率先建立与国际接轨的大气环境质量标准，探索制定珠江口入海河口水质标准，探索推进大湾区车用油品和船舶用油标准并轨。三是加快建立以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单以及排污许可制为基础的环境管理制度，探索珠三角先行实施项目环境影响评价备案制，推进排污许可、环境信用评价等制度衔接。四是加快构建绿色技术创新体系，制定大湾区绿色技术推广目录，引导绿色技术创新方向。推动绿色技术创新成果转化示范应用，探索推动绿色知识产权和绿色科技成果交易，提高绿色技术转移转化效率。