再生资源产业园区发展与环境管理

战友 杨晖

（黑龙江科技大学，黑龙江哈尔滨 150000）

1 引言

实践证明，“高耗能、低产值、高污染”式的经济增长模式在资源匮乏、环境状况日益严峻的今天已经难以为继，以循环经济协调经济发展和环境保护的矛盾势在必行。循环经济是物质闭环流动型经济的简称，是在传统经济“资源-产品-废弃物”的单向模式中增加了废弃物回流至资源，类似于污水处理生物法中的活性污泥回用原理，资源在这一过程当中得到合理和持久的利用，废弃物的回收和利用也一定程度上缓解了环境污染问题。国家在“十四五”规划中也提出“加快发展方式绿色转型”的发展目标，全面推行循环经济理念，构建多层次资源高效循环利用体系［1］，这对整个中国社会构建循环经济发展模式至关重要。再生资源行业通过近十几年的发展，相关法律法规与标准体系日趋完善，运营模式和管理手段出现很多有益探索，未来再生资源产业将迎来一个快速发展的时期。

2 国内再生资源产业园区发展历程

我国的再生资源产业要追溯到20 世纪50 年代，源于计划经济体制下的废旧物资回收活动。其早期发展过程曲折而缓慢，但也弥补了当时国内生产力的不足，为当时国家经济建设作出了贡献。直到80年代，国家实行经济体制改革，调整再生资源产业的管理体制，允许私营个体经济体参与经营再生资源相关的业务。自此，再生资源产业在回收环节上迎来了蓬勃发展时期，个体经济以便捷、灵活的经营手段迅速成为回收环节的中坚力量。90 年代，受到国外可持续发展理论的影响，政府和国内学者开始重视可持续发展问题的研究。

进入21 世纪后，随着循环经济理论逐步推广，政府开始加快推进再生资源产业的发展。2002 年，原国家环境保护总局、国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局、海关总署以及相关协会的负责人在浙江宁波召开了再生资源加工园区座谈会，会议主要对园区的发展方向、园区管理模式等进行了探讨，最终达成共识——圈区管理［2］。中国再生资源回收利用协会调研统计，从2005 年至2015 年，中央政府相关主管部门批准的已实施的再生资源产业园区198 个，各省、市、县自行规划建设的再生资源、循环经济、环保产业园区至少有500 个，国内各种规模再生资源产业园区合计700 多个［3］。“十三五”规划中提出推进“城市矿山”的利用，推进生产和生活系统循环衔接，健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接［4］，目的在于解决城市固体废弃物污染问题的同时，将生活和生产中的再生资源都纳入资源化利用当中，进一步完善、规范再生资源回收体系，帮助再生资源行业的企业进行转型和发展，也提升了产业在循环经济中的引领形象。2017 年，国务院办公厅发布“禁洋令”，严格管控洋垃圾的入境行为［5］，致使废钢铁、废塑料等材料进口量都出现了“断崖式”下跌现象，原料的减少使得一些低值生产的企业处于停产状态，企业为了迎合政策需要，纷纷转型高值产品的生产加工，迫使整个行业转型升级，对改善国内环境问题起到了积极作用。2018 年，中华全国供销合作总社出台《关于加快推进再生资源行业转型升级的指导意见》，明确了构建形成“村级回收+乡镇转运+县域分拣加工+再生资源基地综合利用”路线，巩固完善城乡回收利用网络，积极向农村环保领域拓展，培育壮大龙头企业，探索创新经营服务模式等工作重点［6］。2021 年，商务部发布了《再生资源绿色分拣中心建设管理规范》修订版［7］，修订后的标准规范了分拣中心对于废水、废气、噪声、危险固废和一般固废的管理，增加了城市生活中低值废弃物的种类和回收设计要求，量化了分拣中心的面积、分拣能力和单位产能的指标，增加了对分拣中心的质量要求、管理要求和绩效指标，为后续开展分拣中心规划设计工作提供了详细的参考依据。

现阶段我国已转向高质量发展阶段，产业园区化成为再生资源行业集约化发展的主要形态。“十四五”规划对资源循环利用体系建设提出了总体要求，即工业园继续推进循环利用改造，补充和完善循环体系，推进能源资源梯级利用、废物循环利用和污染物集中处置［1］。另外，再生资源产业与实现碳达峰、碳中和的目标息息相关，是实现绿色发展的重要途径，当下除了“两网融合”新型回收体系建设部署和生产者责任延伸制度落实工作以外，全产业资源回收种类拓宽和产业成品提标提质也是再生资源产业的发展重点。

3 国内外再生资源产业园区的环境管理

3.1 国外再生资源产业园区的环境管理

在经济高速发展的大环境下，产业规模不断壮大，资源消耗和废弃物大量增加，人类干预环境的能力越来越强，大大超过了自然资源的负荷能力和生态环境的承载力，发展与环保的矛盾问题日益显现。基于此，西方很多学者开始反思并寻求解决这一矛盾的发展模式，循环经济理论就诞生于环保理念兴起的时期，这一理论发展早期，无害化是对污染物的主流处理方式，直到20 世纪80 年代后期，才转变为一种基于资源再利用的废物处理方法。在90 年代，可持续发展成为世界各国发展战略的趋势，人们意识到只有将环境保护、清洁生产、绿色产品和废物回收有机结合到一套系统中才能缓和发展与环保的对立问题。自此，对待环境管理的问题从末端考虑角度转变到生产过程全生命周期角度，思考环境问题越来越重视综合管理的角度。

循环经济理论和生态学工业理论的重点应用领域是发展静脉产业园，园区在规划建设时，就注重生产企业在物质流、能量流和信息流方面的建设，组建产业共生关系，并且在园区建设完善的公共基础和污染处理设施，为企业在运输及废水、废弃物处理等方面提供服务，目的在于通过产业链耦合和污染物集中管理的方式，将园区内污染物的排放减少到最低水平。

在再生资源产业园区产业链规划和基础设施建设上，国外也有许多成功案例。Audra J 和Potts C 等通过在Choctaw 工业园内建设污水处理厂，引入轮胎再生类相关企业，构建了园区内产业生态链，实现园区中水循环利用和废旧轮胎的再生利用［8］。日本北九州生态工业园聚集了许多工厂，用于回收工业废品。通过整合核心设施，合理处理公司排放的工业废料（主要是残渣和汽车碎片），并在加工过程中回收熔融材料，例如将其加工为混凝土砌块、建筑配重材料等；同时燃烧过程中释放的热量被用于发电，实现了废物附加值的利用，具有一定的经济效益，削减了园区污染物的排放量［9］。

近年来，很多国家对再生资源产业园区的环境管理重视程度日益提高，并且形成了一些富有特色的方式。美国的布朗斯维尔虚拟生态工业园区不需要与行业相关的企业在同一生态工业园区内，企业间通过信息平台建立废弃物质、能量、信息等联系，突破地理位置和行政区划的限制，形成跨区域的共生网络，实现废弃物的再生利用［10］。泰国某园区通过建立地理信息系统，所有商业园区与有关部门联网，以收集来自不同污染源的基本信息和排放点，从而提高环境监测的有效性［11］。澳大利亚政府为减少行政成本，提高行政效率，将环境保护的具体实施部分，如污水处理厂运营和技术服务实行市场化运作，移交给第三方治理企业，将园区环境保护信息咨询等政府服务职能，通过外包、委托代理等形式转移给社会中介组织，政府只对上述项目移交、委托及实施效果进行管理和监督［12］。另外，有别于传统的指令性和经济刺激等管理手段，公众参与作为近些年新发展起来的环境管理手段，在不少地区发挥着重要作用，管理主体呈现多元化发展趋势。在西方国家，居民环保意识普遍较强，当地居民会通过选派代表的方式参与产业园区的建设和管理。

3.2 国内再生资源产业园区的环境管理

我国再生资源产业园区的环境管理，按产业园区整个生命周期角度大致可划分为3 个阶段：第一阶段为园区前期阶段，即园区规划和建设时期；第二阶段为园区发展阶段，即园区发展运行时期；第三阶段为园区退役阶段，即园区永久性地闭园。

园区规划和建设时期又可细分为提出项目建议书、进行可行性研究、编制设计任务书、编制设计文件、工程建设、竣工验收6 个环节，各个环节包括的环境管理程序见图1。地方城市在确定发展再生资源产业园区时会依据当地产业的基础，确定再生资源产业园区的发展主题和方向。在提出园区建议书时期时，也会考虑园区内预设循环经济产业链，如何在园区内实现物质流循环等问题。产业园区规划环评文件是环保管理部门的主要监督手段，在园区规划建设时期，建设方将委托有资质的实体对计划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出补救措施，以防止或限制对环境的不利影响。在园区编制设计文件时，会将规划环评中提到的对策和措施落实到其中，在项目实施过程中，还将与主项目同时建造项目的防污染设备，并接受管理部门监督。

图1 园区规划建设与环境管理程序

园区发展运行时期，企业申请入园时，需要提交立项批文材料、可行性研究报告、项目建议书、规划用地文件、审批的环境影响报告书等环保材料，审核通过签订入园协议。项目施工和竣工验收期间，园区管委会协调供电、供水部门为项目接电、接水，分流雨水和污水管道，并将它们连接到园区总管，监督落实项目做到“三同时”。项目投产运行期，园区管委会可以委托行业协会、清洁生产中心、工程咨询单位等咨询服务机构协助审核清洁生产企业，对未通过审核的企业处以罚款并责令整改。日常污染排放监督采取浓度和总量控制相结合的方式。针对工艺、生产和装备技术落后，环境问题严重的企业，且整改难度大，进行停产整改仍不合格的企业协议退园，对退园后的场地组织环境影响评估，并对所产生的环境污染和治理费用进行索赔。园区发展运行与环境管理程序见图2。园区退役阶段，企业整体搬迁，相关单位会对腾出的园区土地进行检测修复，开展土地收储工作，并聘请专业单位对受损生态系统进行人工修复。

图2 园区发展运行与环境管理程序

4 我国再生资源产业园区环境管理存在的问题

4.1 园区管理主体单一

不少园区的管理模式依然是园区管委会主导，而园区管委会是政府的派出机构，属于直属事业单位，在人员安排上，由少数公务员和多数事业编制人员组成。园区管委会负责园区规划、审批投资项目、管理入园区项目和园区基础设施及公共设施等工作，因其管理具有行政属性的特点，一定程度上极大方便了园区运营者。但管理手段较为单一，缺乏市场化的管理运作机制，与开发运营去行政化和主责主业去社会化的要求不相适应［13］。此外，管理部门需要满足管理程序的合规性，工作有一定的滞后性，问题得不到及时解决，不利于园区的持续健康发展。

4.2 入园审批不规范，人员业务能力不强

一些建设项目不履行审批手续，未批先建、后补手续的问题时有发生。园区在企业引进上急于求成，无视项目的技术含量，将一些污染严重、工艺技术落后的项目引进园区，只重视入园企业的经济指标而忽略环保指标。另外，园区普遍存在环境监察机构不健全、装备差、人员技术参差不齐的现象，对于强制要求的环保程序应做尽做，但疏于对一些日常的弹性管理工作，缺乏日常的环保宣传，忽视园区生态文化建设工作。

4.3 “三线一单”、产业园区规划环评、建设项目环评衔接不够深入

全国各地的“三线一单”工作已编制完成，初步建立了“三线一单”生态环境分区管控体系，但目前“三线一单”与产业园区规划环评、建设项目环评尚未很好衔接。一方面，现阶段规划环评与“三线一单”的具体衔接方法仍处于探索阶段；另一方面，园区规划环评是基于环境质量目标的承载力分析，确定的是园区范围内的污染物排放总量控制上限，建设项目环评及后续排污许可分配给企业的排放量并未与产业园区规划环评的污染物排放总量有效衔接，园区污染物排放量与环境质量之间未建立起有机联系［14］。

4.4 产业园区环评文件质量偏低且落实不到位

产业园区的环境影响评价报告中存在质量问题，如基础数据不真实，评价因素中缺乏相关的污染物，环境影响因素分析不完善，环境影响预测内容不完整以及环境保护论证不符合相关规定等。此外，规划环境影响评价的审查意见也并未形成严格的约束文件，相关要求被“选择性”地实施，为园区的后期环境管理工作埋下隐患。

4.5 忽视日常的环境监测

环境监测是园区开展日常工作的基础性工作，是跟踪环境质量变化的重要手段，为环境管理和科学治理提供很多决策参考和技术支持。园区内监测按监测目的主要分为常规监测和应急监测两类，很多园区在日常生产中较少主动开展环境监测，缺乏这类数据便无法跟踪各项目污染物的变化情况［15］；其次，园区在不同发展阶段需要对环境监测方案进行适当调整，摒弃“一刀切”的监测方案，而且有些已制定的监测方案太笼统，实际操作性不强，无法应对各类突发情况。

5 结论与建议

再生资源产业园发展有效改善了固废资源的环境污染问题，使得以往散点式的污染个体集群起来，共享园区内提供的环保设施，城市固废污染状况呈现向好改善趋势。在政策方面，近些年国家明显加快再生资源行业的发展步伐，如“十三五”规划的“两网融合”、商务部提出构建绿色分拣中心、“十四五”规划的发展方式绿色转型，有国家政策的支持和引导，再生资源产业的发展前景广阔；在管理方面，尽管园区在规划、项目入园审核方面的程序比较完善，但是工作上依然存在不少问题。针对以上分析提出以下建议：

（1）园区多主体管理模式的选择要适合当地经济发展水平、产业结构发展现状、社会文化等方面。

（2）落实园区管理主体责任，实施环保损害责任追究制，常态化日常督查并定期考核，组织人员岗前培训与定期继续教育，同时从物质、制度、精神层面培育园区绿色环保的文化理念。

（3）规划环评向上衔接战略环评（“三线一单”）空间管控要求的落地，向下发挥对项目环境准入的约束和指导作用［14］，是园区管理工作的枢纽环节，产业园区应尽快研究出衔接“三线一单”与项目环境准入的具体操作细则，完善配套制度。

（4）有关环保部门应当提高环评文件抽检的频率，强化日常监管工作，对于出现环评文件评价事故的单位和个人给予行政处罚，记录不良业绩，限制继续承接同类型的环评业务，倒逼评价单位和个人自觉重视环评文件质量。此外，要加强对行政区域内审核部门的指导培训，提高审批能力和工作质量。

（5）重视日常例行监测工作，不断完善污染监管体系，针对监测方案中不同环境状况需要侧重的监测指标、监测方式、监测点位和监测频次制定详实的操作细则，保证应急监测处置工作的顺利开展。