政府对企业绿色技术创新的财政补助策略研究

2022-01-10黄煜傑王佳

环境保护与循环经济 2021年11期

黄煜傑王佳

（1. 上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院，上海 200000；2. 上海市虹口区科技创新中心，上海 200000）

1 引言

绿色经济是实现经济社会与资源环境协调发展的模式，绿色技术是绿色经济的关键领域之一［1-2］。绿色技术主要指将环境保护理念纳入生产流程或供应链中的科学技术，同时也包括那些环境危害相较传统方式更小的产能技术［3］。绿色技术创新既包括技术创新，也包括以环境保护为目的的管理创新［4］，后者往往容易被忽视。管理创新理念最早由经济学家约瑟夫·熊彼特提出，绿色技术管理创新可以理解为在绿色产品全生命周期中，以计划、组织、协调、控制等手段实现资源的再优化配置，实现新诉求目标。我国高度重视绿色技术创新在国家发展战略中的作用。从管理创新角度来看，我国政府在绿色技术创新的顶层设计层面不断推陈出新，充分利用了政策的协调控制能力，刺激绿色技术的发展。例如，早期通过“国家科技攻关计划”“国家高技术研究发展计划”等项目招标择优，以大力度的项目经费直接支持绿色技术创新；2017 年绿色技术银行在上海虹口区启动，并提出综合运用金融创新工具和服务，推进绿色技术转移转化；2018 年，《环境保护税法》、《生态环境损害赔偿制度改革方案》、新修订的《水污染防治法》等多个环保新政落地实施，倒逼企业不断更新绿色技术以满足节能减排的要求［5］。党的十九大报告中指出要“构建市场导向的绿色技术创新体系”，对绿色技术创新提出更高要求，即企业的绿色技术创新应始终从市场需求出发，把准绿色技术需求的脉搏，立足于解决实际的资源环境问题。

2 政府财政补助现存问题

针对绿色技术领域，我国政府在财政政策方面的成就与突破已较为显著。其中，合理应用财政工具是政府目前进行绿色技术管理创新的重要手段。由于绿色技术自身的公益性、经济正外部性特点，以及企业自发进行绿色技术创新的动力相对欠缺，可以将财政补助看作对绿色技术带来的外部效益的收益返还，也可将其看作一种激励性措施，带动企业加大绿色技术的研发投入。研究表明，政府补助在企业绿色技术创新过程中具有信号传递效应，政府补助可以通过环境规制“倒逼”企业进行绿色技术创新［6］。因此以财政补助的形式刺激绿色技术供给十分具有必要性。然而，由于财政政策尚不完善、政企间信息不对称等因素，政府对企业绿色技术创新的补助存在以下问题：

（1）财政补助方式与企业发展情况不匹配。有的企业需要解决短期的资金问题，而有的企业希望从长期可持续发展的角度获得帮助，不同的财政补助方式其作用效果也具有很大的差异，若补助方式选择不当，则导致补助效率低下。

（2）补助额度难设置。政府希望通过财政补助激励企业加大绿色技术研发的投入，而企业追求自身经济效益最大化。当政府的补贴额度过低或过高时，企业做出不加大绿色技术研发投入的决策来获得更高的收益；当企业积极性不高时，政府也可做出不补助的策略避免财政资金的不当浪费。政企间存在的博弈关系使得政府补助难以达到最优额度，对绿色技术的资助效果大打折扣。

（3）缺乏资金的绩效管理。实施财政补助之前，若忽略对企业前期绿色技术研发的绩效考核，会使得财政补助丧失其公平性；财政补助实施之后，若对资金使用情况不进行跟踪，会造成资金使用不当、补助效率降低。

财政补助是企业绿色技术研发的重要动力之一，因而财政工具的不当使用对绿色技术创新体系的影响不容忽视，对政府财政补助策略开展研究十分必要。本文将对政府财政补助进行系统性分类，分析各种方式的作用效果和适用情形，提出根据不同的企业类型选择财政补助的策略，目的是通过该策略有效避免上述问题，提升政府财政补助的效果。

3 财政补助方式与补助效益

3.1 财政补助方式

目前我国尚没有针对绿色技术创新出台专门性的政策文件，现有关于绿色技术研发的财税政策分散于环境保护政策和高新技术政策的体系中，相关政策亟待完善。学界和政府部门分别从理论研究和现实需求的角度提出了绿色技术创新财政支持政策的完善思路。

以梁云凤等为代表的绿色财税政策专家学者，在其相关著作中提出要按照绿色经济需求完善财税政策，财税政策必须与经济发展阶段和经济发展模式相适应才能引导经济运行、推动经济发展等观点，并提供了一些建立健全相关制度的思路［2］。

工业和信息化部等在对《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》的解读中提出，要落实税收、绿色信贷、绿色采购、土地等优惠政策，加快支持企业绿色转型，提质增效［7］。

本文以“绿色”“绿色技术”“环保”“可再生”等关键词检索了国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、科技部、生态环境部等政府部门发布的现有相关政策文件，结合学界观点与现实需求，补充完善已被学者和行业专家提出但尚未正式形成文件的相关制度，将政府财政补助方式进行系统性梳理，见表1。

表1 绿色技术政府补助类政策梳理

政府财政补助可以分为直接补助和间接补助，许多学者对财政补助进行实证分析时都采用该分类标准。直接补助指政府直接向被资助企业拨款，即政府的财政支出，资金来源是政府性基金与专项资金。直接补助主要包括财政补贴和奖励资金两种，财政补贴指中央财政安排资金直接资助重点项目，形式可以是投资补贴、价格补贴或亏损补贴，因此补助可作用于项目的各个阶段。奖励资金则需要企业或项目进行申报，根据技术研发和技术改造的效果确定最终奖励额度。因此奖励资金作用于绿色技术研发行为后期，且与研发效果挂钩。间接补助是通过融资支持、税收优惠等方式给予企业政策红利。融资支持主要指政府为企业的绿色技术研发项目拓宽融资渠道，在发行债券和信用贷款等服务中利用政府权能给予让利和担保，使企业顺利筹措研发资金。税收优惠包括对研发阶段产生的研发支出与研发后期形成的绿色技术产品实施税收优惠政策。此外，对风险投资机构的所得税优惠政策，事实上也是对绿色技术研发企业的一种融资支持。

政府直接补助具有资金运用形式灵活、资助效果迅速的特点，可在短期内对某些特定企业或者某个产业提供到位的资金支持；间接补助则兼具针对性与公平性，既不会增加政府财政支出的压力，又有利于企业的长期可持续发展。

3.2 财政补助效益

政府财政补助具有激励作用与挤出作用的双重效益［8］，刘虹等［9］、熊和平等［10］、臧冲冲［11］、李经路等［12］等学者通过实证分析的方法，验证了“政府补助的效益呈现出‘倒U 型’分布”的假设。理论上存在最优补贴值，当补助力度过低或过高时，挤出作用占主导地位，企业研发积极性低，政府补助效益低下；当补助力度接近最优值时，激励作用占主导地位，政府补助效益高。

以实证研究验证该假设的方法为：收集上市公司财务数据，将“政府补贴的平方项”纳入回归模型中作为自变量，通过回归分析最终得出该自变量的系数为负，且在统计意义上显著则可证明“倒U 型”的存在。在刘虹的研究中，其按照上述方式得到所有自变量参数估计值后，用求极值点的数学方法求得了一项“最优补贴值1.33 亿元”［9］。然而该方法可能会因为数据的选取、自变量的选取等因素导致结果差异，且基于大量上市公司数据得出的最优补贴值，对单个企业来说参考性并不大。因此本文将在这一部分结合定性与定量描述，从另一个视角——某一企业在一定政府补助的条件下进行绿色技术研发投入决策的角度，来说明双重效益的作用机理。

政府财政补助的效益可以量化地概括为一定政府财政补助（SG）下，企业的绿色技术研发的边际投入（MResultR&D）。政府补助之所以能激励企业的技术创新活动，一方面，由于政府补助为研发项目的风险提供了保值工具；另一方面，为企业的绿色技术开发和应用活动提供了资金保障，有效地解决了企业资金瓶颈难题［8］。然而从企业决策角度看，环境战略保守、研发实力较弱的企业，则很可能将补助资金挪作他用，以追求经济效应的最大化，这就是挤出作用。

对企业绿色技术研发投入决策构建仿真模型，变量见表2。

表2 变量名称与解释

同时做出以下假设：

假设1：只有当总利润（BR＆D）大于政府补助时，企业在当前补助力度下才更可能做出加大研发力度的决策，即激励作用大于挤出作用：

假设2：研发回报RR＆D是政府补助与企业投入的函数：

以随机Logit 模型来计算企业选择加大研发力度策略的概率：

式中，ε 为随机误差项，服从Logistic 分布，ε～L（0，1）。

以加大研发力度的概率乘以研发投入额度，作为企业最终决策的绿色技术研发投入结果：

利用MATLAB 程序对企业研发投入做仿真分析，对仿真过程中涉及的部分变量和函数作如下假设：

假设3：某企业有100 个单位的资金可用于绿色技术创新，政府对该企业的补助额度服从［0，50］（单位资金）区间内的均匀分布。

假设4：研发回报函数为一个正比例函数，f（x）=（1+β）x，β 代表投资回报率，令1+β 在0.90～1.10 之间波动，即研发回报位于亏损10%到盈利10%之间。

将不同投资回报率下的仿真结果以散点图形式展现，见图1。

图1 不同回报率下的仿真效果

图1 中的散点图横轴表示政府补助力度，按0到50 个单位资金均匀排布；纵轴为在该补助力度下，拥有100 个单位资金的企业会选择投入多少到绿色技术研发中。由仿真结果可以看出，当投资回报率为负时，政府补助呈现其挤出作用，企业最终投资的边际值始终为负；当投资回报率为正时，政府补助呈现其激励作用，企业最终投资的边际值始终为正。

本研究中，假设投资回报率为稳定数值，而实际中投资回报率存在波动且难以预计。因此，政府补助实际上呈现出何种效应主要由企业对研发回报的预期来决定，这与企业自身对研发风险的抵抗能力、企业所处生命周期等因素息息相关，这在熊和平的实证研究结论中也有所体现，其研究发现成长型企业的研发力度曲线呈明显的“倒U 型”，而其他类型的企业数据并没有得出类似的结果［10］。

根据前文的论述，要求政府给予企业“最优补助”不太具备可操作性，基于以上研究结果，本文认为让政府根据企业风险抵抗能力等特性来安排补助更具操作性，且能够有效避免补贴产生挤出效应。

4 政府对企业绿色技术创新的财政补助策略设计

根据前文研究内容设计企业绿色技术创新的财政补助策略，流程见图2。

图2 企业绿色技术创新政府补助制定流程

政府依次按照先做企业调查，再确定补助方式和补助额度，最后对企业按照绩效管理、资金用途跟踪的步骤制定政府补助。目的是先了解企业的需求，然后针对性安排补助，降低政府补助的挤出作用，提升激励作用。

接下来按照图2 流程，先对企业按所在生命周期进行分类，分为初创型企业、成长型企业、成熟型企业、衰退型企业4 类；再在该分类基础上分析企业需求、风险抵抗能力等因素，然后选取适宜的政府补助方式，其结果见表3。

表3 基于生命周期分类的企业研发补助建议

初创型企业尚未具备稳定的经营规模，进行绿色技术研发主要受资金与人力的限制。处于这一阶段的企业容易使政府补助产生挤出效应，因此对初创型企业的补助应该尽量选择间接补助，以融资支持和税收优惠支持企业的技术研发为主，避免企业将补助资金挪作他用。融资方面，政府可以通过直接投资补贴、绿色风险投资基金和绿色信贷优惠等形式支持企业融资。初创型企业可能不具备发债企业的信用评估条件，因此不适用绿色债券方式。税收方面，以研发支出的税收优惠为主。

成长型企业具有良好的发展预期，出于自己综合发展的需要，处于该阶段的企业相比初创型企业更具有自主研发投入的积极性，因此补贴产生的挤出作用更小。政府在考虑对该类企业进行财政补助时，除了研发支出的税收优惠以及各类融资优惠政策，还可以使用各类直接补助工具。

成熟型企业的综合增长稳定，企业的研发动力主要来源于企业自身技术革新的需要或者是由于政府对于污染排放的惩罚型政策。这时的成熟企业若已经拥有了较成熟的绿色技术，并进入投资回报高的阶段，政府则不该一味考虑补助，而要适当引入退出机制，避免造成公共资源的浪费［8］。此时，各类政府财政补贴和适用于初创型、成长型企业的融资支持都不适用于成熟型企业。如果企业有成功的绿色技术研发项目，应该根据其技术更新带来的环保效果给予企业奖励资金；对有绿色技术产品产出的企业，可给予产品相关税费的优惠。

衰退型企业情况较复杂，此阶段的企业可能已经不盈利，但仍然占据很大的市场份额。在融资支持上不宜采用发行绿色债券的方式，建议以绿色风险投资基金与绿色信贷方式支持。该阶段的企业由于迫切需要通过改革来避免被淘汰，因此其技术研发积极性较高，政府可配以各类财政补贴与奖励资金来支持企业转型，在税收优惠方面与其他企业一致。

关于补助额度确定的问题，对于政府来说，计算每个企业的补贴最优值操作难度较大，本研究认为正确地选择补助方式即能有效规避补助产生的挤出作用，因此对补助额度问题可以更加灵活地处理。

税收优惠的力度基本由现有税法所规定的税率框定，因此无需考虑其优惠力度。融资支持类补助政策中主要考虑利率大小，利率在市场决定的基础上，充分考虑绿色技术研发的回报率来进行让利。财政支出类补助应分情况讨论，奖励资金的思路是“先研发，再补助”，奖励额度根据企业技术更新改造的效果来确定，暗含了绩效考核的理念在其中，且奖励资金一般由企业自行支配，无需跟踪其使用情况，因此本文认为“以奖代补”更有利于提升补助效率；而对于政府财政补贴，本文提倡补贴走“奖励资金”流程，企业需通过申报表明企业的补助需求和补助用途等，政府根据企业申报的情况下达资金，并应严格跟踪资金的用途和使用情况是否与企业的申报符合，即对补助资金实行绩效管理。关于绿色技术创新的绩效评价，已有学者建立了包含创新实力、科技环境、能耗环保等指标的评价体系［13］，各地方政府可根据发展需求制定绩效考核体系，目的是确保资金的有效使用。