我国畜禽养殖废弃物污染防治法律问题及完善

王锐

（湖南师范大学，湖南长沙 410081）

1 引言

畜禽养殖废弃物污染不仅在生态环境方面造成严重影响，也制约了我国畜禽养殖业的发展。2018年12 月400 个监测县生猪存栏信息显示，生猪存栏和能繁母猪存栏比上月分别减少3.7%和2.3%，比上年同期分别减少4.8%和8.3%。2019 年12 月，农业农村部、生态环境部联合印发《关于促进畜禽粪污还田利用加强养殖污染治理的指导意见》，鼓励指导各地加快推进畜禽粪污资源化利用，畅通粪污还田渠道，加快畜禽养殖污染防治从重达标排放向重全量利用转变。2020 年8 月，两部门又印发《关于进一步明确畜禽粪污还田利用要求强化养殖污染监管的通知》，进一步明确粪污还田利用适用标准，落实养殖场户污染防治主体责任，强化畜禽养殖污染监管，切实提高畜禽养殖粪污资源化利用水平。因此，解决农村畜禽养殖废弃物污染问题成为村居环境整治的重中之重。

2 我国畜禽养殖废弃物污染的特征

畜禽包括传统的家畜和家禽，主要指经人工驯化和养育能正常繁殖后代、对人类有一定经济价值的动物［1］。畜禽养殖废弃物污染，主要是指养殖过程中畜禽粪便、养殖废水、散落的羽毛、恶臭气体以及病死畜禽尸体等对大气、土壤、水等环境要素造成不利影响［2］，从而破坏生态、污染环境的现象。

2.1 排污量大且化学污染占比重

根据《第二次全国污染源普查公报》显示，2017年年末，全国普查对象数量358.32 万个（不含移动源），包括畜禽规模养殖场37.88 万个，涵盖畜禽养殖业的区县2 981 个。农业源水污染物排放量：化学需氧量1 067.13 万t，氨氮21.62 万t，总氮141.49 万t，总磷21.20 万t。水污染物排放量：化学需氧量1 000.53 万t，氨氮11.09 万t，总氮59.63 万t，总磷11.97 万t。其中，畜禽规模养殖场水污染物排放量：化学需氧量604.83 万t，氨氮7.50 万t，总氮37.00万t，总磷8.04 万t，分别占农业污染源排放量的56.7%，34.5%，26.6%，37.9%，分别占水污染物排放量的60.5%，67.6%，62.0%，67.2%。加之近几年我国畜禽养殖场的数量和规模都呈上升趋势，相应的畜禽养殖废弃物排放量也必然增多，且畜禽粪便包含了较多的污染物质，如臭气、致病菌等［3］。这是因为在畜禽养殖的过程中，化学肥料和各种添加剂以及消毒药剂的使用，饲料中含有的氨和磷等元素动物只能摄取其中的5%～15%，大部分的金属物质仍然排放到环境中，造成污染和破坏。

2.2 污染范围广且集中于城镇郊区和农村地区

当前我国规模化、集约化养殖场约有78 万处，大中型养殖场11 952 处。其中，60%的养殖场缺乏干湿分离的环境管理措施，80%的养殖场没有污染治理设施。不仅如此，畜禽养殖废弃物还对土壤、水、大气等环境要素造成污染，传播病源，其恶臭气味和“脏乱差”的环境也会对周边居民的生产生活造成严重的影响。我国工业污染、大气污染主要发生在城市地区，畜禽养殖废弃物污染则多发生在乡村和城郊以及城乡接合部，由于城镇郊区和农村地区土地租金低，环保监管薄弱，周边居民少，环境承载能力大等，成为畜禽养殖场规划和建设的首选之地［4］。这也是畜禽养殖废弃物污染成为农村农业污染源的主要原因之一。

2.3 污染由点向面转变且治理难度大

近几年规模化畜禽养殖快速发展，同时畜禽养殖业经营方式日益多样化，如“公司+农户”“多层立体养殖”等新模式的应用，对水、土壤和大气等环境要素造成相当大的压力，超出了当地的环境承载能力。许多地区畜禽养殖废弃物污染已经从点源向面源污染转变，并且呈现出继续扩大的趋势。畜禽养殖规模化直接导致养殖集约化、专业化的程度越来越高，加之对饲料投入的加大，畜禽将饲料中的大部分化学和金属成分外排到环境，污染范围进一步外延，并以水、土壤、大气等环境要素为媒介，与其他畜禽养殖废弃物污染点结合，造成大范围的面源污染。

3 我国畜禽养殖废弃物污染防治的法律问题

3.1 现行畜禽养殖废弃物污染防治法律法规有待完善3.1.1 法律适用范围不全面

从养殖场（户）数量分析，2017 年，我国5 类主要畜禽共有规模养殖场37.8 万家，而非规模养殖户则达到8 026 万家，其中，生猪养殖户约3 100万家、奶牛养殖户76 万家、肉牛养殖户850 万家、肉鸡养殖户2 500 万家、蛋鸡养殖户1500 万家，养殖户数量庞大［5］。由于国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）的法律适用范围仅针对畜禽规模养殖，而非规模养殖尚未包括在内，致使实践中这方面的污染治理主要依据《畜牧法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等涉及畜禽养殖污染防治的法律以及地方制定的本地畜禽养殖和环境整治法规和规章，如《水污染防治法》第56 条、《大气污染防治法》第75 条等。同时现行《畜禽养殖业污染物排放标准》适用于集约化畜禽养殖场和养殖区的污染物排放管理，对于规模以下的畜禽养殖业环境管理无其他适用的污染物排放管理标准。目前非规模畜禽养殖废弃物污染在我国已呈点多、面广、量大的特点，法律适用范围较窄，对畜禽养殖废弃物污染防治的整体效果有影响。

3.1.2 上下位法存在冲突或重复现象

在畜禽养殖废弃物污染防治方面，《条例》发挥着基础性、综合性作用，其第2 条规定，“本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治”，并未囊括畜禽养殖零散户等非规模养殖。但浙江省政府办公厅发布的《浙江省畜禽养殖污染防治办法》（简称《办法》）第2 条规定，“本办法适用于本省行政区域内畜禽养殖场（养殖小区）、养殖户的养殖污染防治”，其中的养殖户指的是未达到《办法》第10 条规定的规模养殖认定标准，例如生猪存栏200 头以下的养殖。《办法》作为《条例》的下位法，理应只能对《条例》的法律规范进行具体和个别的规定，而不能扩大《条例》所预设的创制方式和内容要求，与其发生冲突。此外，地方立法与《条例》还存在立法重复和不够具体化、个别化的问题。

3.2 畜禽养殖废弃物污染防治监管体制有待健全

3.2.1 各部门职责交叉，影响执法力度

现行法律法规尚未专门对规模以下畜禽养殖污染防治的监督管理作出明确规定。根据《条例》第43条规定，“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，并报国务院环境保护主管部门和国务院农牧主管部门备案。”对于畜禽规模养殖，《条例》第5 条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，农牧主管部门、循环经济发展综合管理部门、其他有关部门以及乡镇人民政府负有协助畜禽养殖污染防治工作的职责。实践中地方畜禽养殖废弃物污染防治由当地生态环境部门管理，但在当地生态环境部门介入的同时，农业部门下属的畜牧水产事务部门也参与其中，易出现部门之间职责交叉，影响执法力度的现象。

3.2.2 尚未成立畜禽养殖污染防治专门机构

现阶段我国畜禽养殖废弃物污染防治由县级以上的生态环境主管部门监管，环境监察大队为主要执法力量。而生态环境主管部门不是专门的畜禽养殖废弃物污染防治部门，也无畜禽养殖废弃物污染防治专门内设机构。此外，生态环境主管部门还具有生活污染、工业污染以及其他农业污染的监管职能，且生态环境部门当前监管的重点在于工业污染和城镇生活污染，对畜禽养殖废弃物污染防治工作不到位。

3.3 畜禽养殖废弃物污染防治公众参与长效机制缺乏

我国现行畜禽养殖废弃物污染防治法律法规中仅规定了县级以上生态环境主管部门、乡镇人民政府和基层群众自治组织等对废弃物污染防治的监督职责，并未对个人和社会组织等社会公众对畜禽养殖废弃物污染防治进行制度设计。实践中政府机构可依据现行法对畜禽养殖专业户、养殖大户等规模养殖进行监督，主要是其对环境的污染危害较大，是当前畜禽养殖废弃物污染防治的重点和难点。而对于非规模畜禽养殖，则监督力度过低甚至忽视，但现实中非规模畜禽养殖的确对周边生态环境和居民的生产生活造成了影响。此时公众参与制度的缺失，就会导致公众投诉途径不清楚、投诉程序不规范、权益得不到保障等问题。

4 我国畜禽养殖废弃物污染防治法律的完善建议

4.1 完善现行畜禽养殖废弃物污染防治法律法规

4.1.1 适当扩大法律适用范围

为了应对我国非规模畜禽养殖废弃物巨大排污压力，应适当扩大现行法的适用范围。将规模以下畜禽养殖纳入当前畜禽养殖法律法规中，进行更直接具体的法律规制，避免此类污染在执法过程中遇到适用法律不明的尴尬。

4.1.2 理清上下位法关系

梅尔克-凯尔森位阶理论强调上位法规范是下位法规范的效力依据，下位法规范是上位法规范的具体化和个别化［6］。畜禽养殖污染防治地方性法规和规章应遵循此理论，下位法不得扩大上位法适用范围。此外，下位法制定在依据上位法的基础上，结合本地实际情况，对上位法规范进行细化，不得照抄照搬，重复立法。因此，需要理清畜禽养殖废弃物污染防治法律法规之间的关系，避免发生上下位法出现相抵触、相冲突和重复的问题。

4.2 建立健全畜禽养殖废弃物污染防治监管体制

4.2.1 理清各部门之间的关系，加大执法队伍建设和执法力度

为了避免因部门职责不清导致相互揽权和互相推诿的现象发生，须理清各部门之间的关系，尤其是生态环境部门与农业部门的关系。畜禽养殖废弃物污染应属于环保部门工作范畴，其对畜禽养殖废弃物污染防治具有监督和管理的职责，在排放不达标等违法情况下拥有执法权，如限期治理、罚款。农业部门涉及畜禽养殖行业，应在废弃物污染防治方面全力配合环保部门，具有提供必要的相关信息等义务。水利部门、国土资源部门、财政部门应全力配合，以保障环保部门的畜禽养殖废弃物污染防治工作。此外，需要加大执法部门的执法力度，做好执法监督工作；另一方面要加强环境影响评价工作，畜禽养殖场的建设和废弃物排放严格按照国家相应标准［7］。特别以畜禽养殖产生的废弃物种类和数量，废弃物综合利用和无害化处理方案和措施，废弃物的消纳和处理情况以及向环境直接排放的情况为环评重点。

4.2.2 成立畜禽养殖污染防治专门机构

成立专门机构对畜禽养殖废弃物污染防治进行集中化、专门化、专业化管理。建立县、乡、村三方联防联治机制，协助畜禽养殖废弃物污染防治机构的防治工作。并建立自治组织协调模式，由当地村民委员会协调［8］，利用乡间邻里关系，用情用理用缓和的方式预防和治理畜禽养殖废弃物污染。必要情况下村委会可作为农村畜禽养殖废弃物污染防治主体，吸纳村民、村经济体、企业与社会团体等治理主体参加，形成多元治理模式［9］。

4.3 完善畜禽养殖废弃物污染防治公众参与长效机制

建立畜禽养殖废弃物污染防治公众参与制度，形成政府主导，社会公众共治模式［10］。美国充分发挥民间协会作用，全美养牛协会有会员4 万余名，包括27 个育种机构和23 万个种牛农场，养猪协会有会员8 万余名。在帮助政府推广环保计划、为农民提供信息和技术培训、资助相关的科研项目等方面提供帮助［11］，对美国畜禽养殖废弃物污染防治工作助益甚大。应完善公众参与目标、原则、主体、适用范围、参与程序以及法律保障等方面的法律规定，建立公众参与畜禽养殖废弃物污染防治长效机制，加大对废弃物防治监督力度。加强宣传工作，提高公众畜禽养殖废弃物污染防治意识、守法意识，从源头控制畜禽养殖废弃物污染的产生。