武夷山国家公园体制试点区的社区参与模式评述

廖凌云，范少贞，董建文，兰思仁

（福建农林大学园林学院，福建福州350002）

我国正处于国家公园体制建设的试点阶段，部分试点区内有大量的社区居民或集体土地，如何妥善处理国家公园生态保护与社区居民生产生活的关系是难点，也是关键任务[1]。完善国家公园社区参与有利于协调社区发展。当前国内对国家公园社区参与的研究多以理论建构和案例研究为主，理论构建包括基于集体选择视角的参与制度构建研究[2]、社区参与机制构建研究[3，4]和社区参与特许经营的模式比较研究[5]，案例研究主要集中于中国西部地区的国家公园体制试点区——云南普达措和青海三江源[6-8]。

武夷山国家公园体制试点区（以下简称“武夷山试点区”） 是我国第一批试点区之一，位于福建省南平市。由于旅游业是武夷山市的主导产业之一，社区参与旅游是国内学者对武夷山地区的研究热点[9-14]，而社区参与保护的研究较少[15-17]，研究范围多以武夷山风景区、自然保护区、世界遗产地为主。武夷山试点区位于南方集体林区，自然保护地与社区的关系密切，现已形成几类社区参与模式。在试点建设阶段，社区居民是否全面参与？有哪些渠道参与保护管理？参与制度的建构是否完善？目前尚缺乏深入研究。基于对田野调查、座谈和人物访谈的系统分析，本文从参与的主体、内容和保障制度三个方面解析了武夷山试点区的社区参与模式，并从制度建设、动力挖掘和机制保障三方面针对现存问题提出对策建议。

1 社区参与模式评述

武夷山试点区的范围几乎涵盖了我国现有自然保护地的所有类型，包括国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、九曲溪光倒刺鲃国家级水产种质资源保护区、乡镇饮用水源保护区等。武夷山试点区内的原自然保护地和社区的关系紧密，已形成一定的互动关系。研究发现，武夷山试点区尚未统筹建构统一的社区参与制度，但存在3 种典型社区参与自然资源管理的模式：一是以原武夷山自然保护区为代表的“联合保护”模式，二是以原武夷山风景区为代表的“协议发展”模式，三是风水林的“社区自治”模式。这3 种模式在参与主体、内容和保障机制上存在显著差异，详见表1。

表1 武夷山国家公园体制试点区社区参与模式比较一览表

如表1 所示，3 种社区参与模式在参与主体、内容和保障制度存在较大差异。联合保护模式是以保护地管理机构为协调，通过激励措施调动社区居民积极参与保护地的保护管理工作，以防火和生态巡护为主。相对而言，协议发展模式是以协议为保证的被动参与，社区参与的内容以特许经营和新农村建设扶持为主。由于风景区的社区缺乏对管理机构的信任，社区参与意愿较低，参与管理的内容层级较浅。而风水林保护是我国南方地区特有的社区资源自治模式，社区居民在意识到保护风水林的利弊后，主动参与制定村规民约和保护、监督。

比较而言，社区自治模式是社区参与自然保护的最佳典范，但是其只限于集体林中的风水林，且面临着乡土文化流逝的威胁。如何让社区居民认识到风水林之外的山林的间接保护价值，是提升社区参与意愿的关键。反观自然保护区和风景区的2 种模式，缺乏提升社区认知方面的项目，以及对社区风水林保护的鼓励机制和赋权保障。武夷山国家公园体制试点，给武夷山地区带来了体制改革的契机，在建构试点区社区参与制度时，建议充分吸取现有模式的经验，充分调动社区参与的积极性。

图1 武夷山国家公园管理局机构设置图

2 对策与建议

随着生态系统保护理念的转变，排斥社区的消极保护正逐渐向社区参与的积极保护转变[18-20]。在国家公园体制试点的背景下，“建立统一规范高效管理体制、增强全民公益、实现自然生态系统保护修复、生态保护和社区发展互促共赢”是体制改革的目标[21]。“妥善处理好自然生态系统保护管理与当地社区居民的关系，探索社会力量参与的新模式1引自：《建立国家公园体制试点方案》，国家发改委、中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13 个部门联合印发，2015 年5 月18 日。”是《建立国家公园体制试点方案》提出的试点原则。“构建社区协调发展制度，完善社会参与机制2引自：《建立国家公园体制总体方案》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发，2017 年9 月26 日。”是《建立国家公园体制总体方案》的关键任务。中国自然保护地已形成多种社区参与保护模式，包括社区共管、社区参与管理、协议保护、保护地友好体系、社区保护地以及自然保护小区[22]。

目前，武夷山试点区的自然保护、游憩管理和社区管理尚未形成统一的管理体制。国家公园管理机构发挥着协调自然保护地生态保护和社区发展的作用。相关旅游活动主要活动范围在武夷山国家公园东部（原武夷山风景区），武夷山市政府下设旅游服务中心负责旅游经营与管理。武夷山试点区的社区参与制度尚不完善，社区工作的执行力度不足。在管理机构设置方面，机关单位未单独设立负责社区管理部门和协调的机构（图1），在基层工作方面，社区规划和管理工作的落实缺乏相关工作人员和机制。试点区尚维持着原有的3 种社区参与模式，社区居民对国家公园的认知差异大、参与积极性不高。

基于以上分析，本文从完善组织架构、地方知识挖掘和健全保障机制三方面针对武夷山国家公园体制试点区的社区参与提出对策建议。

（1） 完善组织架构

首先，应完善社区参与的组织架构（详见图2 ～4）。建议在联合保护模式和协调发展模式的组织基础上，将村级资源共管组织融入联合保护管理体系中，由联合保护小组指导业务。武夷山国家公园管理局应与地方高校（如武夷学院等） 或民间环保组织合作开展社区营造，提升社区自治能力，如增设社区大学、建立车队或向导队等。社区服务自组织可以是社区自组织应由乡镇、村委和国家公园管理局共同管理。

图2 原武夷山自然保护区社区参与组织体系现状

图3 原武夷山风景区参与组织体系现状

图4 国家公园社区参与的组织架构建设示意图

（2） 挖掘地方知识

应挖掘社区自治模式的传统制度和资源利用的地方传统知识，挖掘社区居民参与的原生动力。如前所述，武夷山试点区内自然保护地的社区参与意愿较低，但同时武夷山地区的村落有保存较好的风水林。传统知识是地方传统社区居民可持续发展的基础[23]，与生物资源相关的传统知识保护问题在《生物多样性公约》等国际论坛已成为焦点议题[24]。通过对传统制度变迁的研究，可探索适合武夷山社区特征的自然资源社区参与管理模式。通过对地方知识的挖掘与传承，有助于为社区发展找到新的绿色增长点。当社区居民看到生态保护与生计的关联，开始尊重自然、重视生态保护，社区居民的保护意识能被调动起来，主动参与管理。当社区居民认识到其掌握的传统耕作方式也是生态智慧，能运用于生态保护时，社区居民的自我认可度提高，社区参与保护的积极性也会随之提升。

（3） 健全保障机制

武夷山试点区内自然保护地的社区居民的参与管理的内容层次较低、参与保障机制不完善。建议在武夷山国家公园管理条例中，明确规定社区的权、责、利，保障社区作为集体土地或资源所有权人的利益，保障社区参与特许经营、保护管理、规划决策等的主体资格，加强社区的话语权。应健全社区受益机制，通过产业引导与指导，让社区在参与保护过程中受益，进而提升其参与意愿。应建全社区协商机制：建立重大事项社区协商机制；对于涉及国家公园规划、建设、管理和利益分配等问题，应充分征求社区居民的意见。应优化利益分配机制：国家公园特许经营项目应优先向社区倾斜，国家公园资源保护、环卫等工作优先向社区提供就业机会。