公司制改革背景下如何发挥好审计的监督与服务职能

李君

【摘  要】国有企业是国民经济发展中的重要支柱，是国有资产的重要组成部分。铁路与国计民生息息相关，具有其特有的行业属性，在改革浪潮中必须慎之又慎。论文着眼于在十九大之后铁路行业公司制改革的背景下，审计部作为内审部门，如何发挥好内部审计的监督和服务职能，为国企公司制改革保驾护航，保障国有企业稳定健康发展。

【Abstract】State-owned enterprises are an important pillar in the development of the national economy and an important part of state-owned assets. Railway is closely related to the national economy and people's livelihood and have their unique industry attributes， which must be cautious in the wave of reform. This paper focuses on how the audit department， as an internal audit department， plays a good role in the supervision and service function of internal audit under the background of the company system reform of railway industry after the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， escorts the reform of state-owned enterprises and ensures the stable and healthy development of state-owned enterprises.

【关键词】国有企业改革;内部审计;监督和服务

【Keywords】reform of state-owned enterprise; internal audit; supervision and service

【中图分类号】F239.45;F276.1                                             【文献标志码】A                                                 【文章編号】1673-1069（2021）12-0164-03

1 国有企业改革的背景

中国国家铁路集团有限公司（简称“国铁集团”）是经国务院批准，由中央管理的国有独资企业。中国铁路太原局集团有限公司（简称“集团公司”）是由国铁集团出资的一人有限责任公司（法人独资），其以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营，是全路货运量最大、重载技术最先进，也是全路唯一运输主业整体改制上市的铁路局集团公司。

国铁集团严格贯彻党的十九大精神，坚决落实“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”要求和中央深化国有企业改革部署，紧密结合铁路实际，本着有利于落实企业市场主体地位和责任、有利于促进铁路企业按照法治化市场化安全高效运行、有利于提高国铁资本效率效益的思路和原则，系统做好顶层设计，研究提出了铁路企业实行公司制改革的总体思路和方案，并扎实有序推进。2017年11月19日按照国铁集团党组统一部署，中共中国铁路太原局集团有限公司委员会、中国铁路太原局集团有限公司正式挂牌成立，标志着集团公司以崭新的面貌踏上了建立现代企业制度、着力推进法制化市场化经营的新征程。

在这样的改革浪潮下，审计的监督与服务职能也发生了根本性的转变，原来以监督为主，以服务为辅的审计模式已不再适应现代企业管理制度，也不适用于国企改革的需要。我们应深刻领会新形势下审计监督与服务的职能定位，紧密结合集团公司经济转型需求，为维护改革成果，保证国有资产保值增值建章立制、强化管理服务。

2 审计监督与服务职能的现状

内部审计是建立于组织内部、服务于管理部门的一种独立的检查、监督和评价活动，它既可用于对内部牵制制度的充分性和有限性进行检查、监督和评价，又可以用于对会计及相关信息的真实、合法、完整，对资产的安全、完整，对企业自身经营业绩、经营合规性进行检查、监督和评价。

目前，国铁集团按照国家审计法律法规和企业管理相关规定，实行平行结构的内部审计机构设置。国铁集团审计局是最高内部审计机构，负责内部审计管理制度、年度审计计划制定及组织实施、机关绩效考核办法的制定与考核等。审计特派办是审计局的派出机构，负责国铁集团所属单位财务收支和经营业绩审计、总公司投资的建设项目审计、境外资产和经济活动审计、总公司所属单位领导人员经济责任审计、总公司所属企业内控制度审计、总公司重大决策事项的跟踪审计等审计项目的具体实施。各铁路局分别设置内部审计部门，受单位主要负责人直接领导并对其负责，同时接受审计局的工作指导和监督。

从组织机构上看，目前铁路行业内部审计设置正在逐步完善，但是从工作职责和审计目标上看还未完全转变。审计职责还停留在为监督而监督的层面上，重监督而轻服务，这与铁路行业内部管理及权责分配是分不开的。重点归纳为以下几个方面：

第一，量能矛盾未能有效解决，制约审计质量的提升。仅就铁路局集团公司而言，其所属一级单位多达80余家，下设一二级子分公司上百余家，还有各单位主办的集体企业40余家，为贯彻实施“集中统一、全面覆盖、监督高效”的要求，全年必须完成的审计项目多达100余项。而内部审计机构的人员设置通常在10～20人，审计力量严重不足。在这种量能矛盾严重突出的情况下，审计人员不得不对审计时间进行压缩，缩小审计抽查样本数量与覆盖面，严重影响了审计的质量和审计结果的可靠性。同时，审计部门还承担着配合相关检查和巡视巡察的工作。在如此有限的工作时间内完成进点会、熟悉单位情况、按审计分工完成审计项点查证、编制单项底稿、综合底稿等一系列的工作量，使得审计人员对于审计项点仅能做到大体了解情况，不能深入找到问题发生的本质，更不用说提出有效的解决问题的建议为被审计单位服务了。

第二，考核激励方式单一，制约审计效能的发挥。目前，通用的绩效考评办法还带有“大锅饭”色彩，基本工资适当与审计数量挂钩，但总体保持均衡水平，缺乏激励性，且对审计人员的绩效考核还停留在审计发现问题的数量上，审计人员在一个项目中发现的审计问题越多，单项绩效考核分数越高。因此，审计人员总是尽可能地以找到问题为前提进行审计，这样的审计模式一方面造成了审计人员没有充分的时间按照审计步骤对被审计单位实施全方位审计，由于急于找到问题漏洞，重点仅能放在有限的几个审计项点上，对于其余项点或者忽略不看，或者走马观花，最后得出的审计评价难免有失偏颇;另一方面更容易给被审计单位带来“审计人员就是找问题”的感觉，产生抵触情绪，对于审计人员提供的服务也“敬而远之”，且以数量为考核基数的绩效方法也受被审计单位规模大小、经营类型、审计范围和个人审计项点的分工影响，难以做到公平公正，对审计人员发现高质量问题的激励作用不足，造成审查力度偏弱，未能充分发挥审计在建设党风廉政中的重要作用。

第三，被审计单位没有正确认识审计“查已病、防未病”的职能作用。在接受审计调查时对于问题的表述总是避重就轻，未能完全客观地反映问题的实质，较容易为审计人员带来难以预测的审计风险。在执行审计过程中，有的被审计单位只着眼于眼前或局部利益，不顾大局及长远发展，没有意识到违规问题的严重性，总是想着特事特办、搞变通，无视各类规章制度。在被查出问题向审计人员说明情况时，也总是强调客观困难，回避产生违规问题的动机，或者干脆把问题抛给审计人员，寻求解决问题的途径。当审计人员提出意见或建议后，也未能结合实际情况进行运用，使得审计意见无法真正发挥效用，降低了审计的职能作用的发挥力度。

3 结合公司制改革新理念，探索审计监督和服务职能新模式

内部审计应紧密围绕重点工作任务，强化政治责任，坚持依法审计，全面履行职责，狠抓工作落实，不断促进集团公司管理规范化、决策科学化，不断发挥在规范经营管理和推动集团公司重大政策落实方面的职能作用。审计查出问题不是最终目的，而是要通过查出问题，找到经营管理或体制机制中存在的障碍或漏洞，结合实际提出切实可行的审计建议，推动被审计单位解决问题、防范风险、维护企业利益，最终达到服务的目的。因此，审计监督必须坚持问题导向、应审尽审、凡审必严，严查问题，以便更好地履行服务职能。所以说审计监督职能和服务职能并不能区分孰轻孰重，而是相辅相成的关系。审计部门只有坚持强有力的审计监督，才能更好地为改革和企业发展大局服务，也只有坚持服务被审计单位、服务工作大局，才能更好地发挥其监督职能。审计监督与审计服务二者在相互促进、相互作用的过程中共同发展，保障和推动国有企业改革健康有序进行。正确地发挥审计监督和服务职能应从以下几方面出发：

第一，推进审计制度体系的建立健全。为促进内部审计进一步规范化、标准化、制度化，内部审计机构应按照架构合理、系统全面、有章可循、协调配套的原则，建立“1+2+2+N”的审计监督管理制度体系。“1”即《内部审计工作管理实施办法》，是内部审计制度体系的纲领性文件，是内部审计工作的基本文件和根本遵循。“2”即《审计问题整改联席会议制度》和《经济责任审计工作联席会议制度》，是推进审计工作、推动问题整改的组织保障性制度。“2”，即立足规范审计问题整改的《审计问题整改管理办法》及立足线索移交追责处理的《内部审计发现重大问题和重大问题线索移送实施细则》，是基于规范审计后续工作、扩大审计成果运用制定的管理办法。“N”，即各类专业专项审计制度，包括《主要领导人员经济责任审计实施办法》《建设项目审计实施办法》《经营业绩审计实施办法》等，依据各专业审计制度制订，是各类审计程序的专业化、规范化、长期化的制度保障。

第二，提高審计体制机制的效率与效能。内部审计机构领导分工、科室设置是按照审计业务类型进行划分的，但是日常工作开展是以审计项目组为单位进行的，管理形式与审计项目实施不匹配，各科室的职能特性不甚明显，应逐步探索对审计机构设置及运行机制进行调整：①按审计项目管理流程组织审计工作。按照审计计划、项目立项、方案制定、现场审计、审理审核、形成报告、问题整改等审计项目管理流程，对班子分工、科室职能和人员职责等进行重新安排，确保审计各环节全流程分工明确、职责清晰，形成闭环管理。②设置审理岗位（职能）。按照审计工作质量内部控制的要求，设置审理岗位，负责对审计底稿、报告进行审理复核，并专职负责分析调研，提高各类分析报告的广度和深度。③加强完善内部制度建设。建立完善部内各项管理制度，研究制定经费支付审批、请销假、部务会、三会一课等部门管理制度，完善审计流程组织、审理复核等业务管理制度。

第三，强化审计人员审计监督与服务改革发展的大局观念。从审计知识、各类法律法规及外部政策形势等角度全方位更新知识点与知识面，严格遵守审计法及其实施条例、审计准则及职业道德规范，依法高效进行审计监督与服务。根据国铁集团党组已经确定的“三步走”的改革目标和相关部署安排，在完善公司内部治理体系和国有资本的监管体系的大背景下，首先转变思想观念、激发团队活力。利用审计问题研讨、前沿知识学习、信息系统开发的有效平台，进一步促进审计人员思想观念转变、开拓审计思路，激发审计人员的凝聚力、创造力和团队活力。其次提升审计人员执业能力和履职能力。利用巡视巡察、特派办等各类选调、抽调形式，派出业务骨干加强学习、积累经验;做好审计专业培训，依托各类中介机构搭建培训平台进行专业培训;拟定走出去学习计划，对国内先进央企内部审计管理模式、管理经验进行学习借鉴。最后严格落实审计工作纪律。坚持廉洁审计、阳光审计、公正审计，切实履行以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信的思想，加强岗位间的互控和监督，做好廉政提示提醒。审计人员不仅要加强对《公司法》的学习，还要熟悉国家当前的经济政策等大政方针，鼓励审计人员以“线上+线下”的方式丰富专业知识，建立定期集中学习、经验交流、案例研讨的长效机制，为完善符合铁路行业特征和铁路经营管理特点的决策机制、运行机制和监督机制保驾护航[1]。

第四，充分发挥信息化审计优势，努力钻研审计管理信息系统的各种模块，提高审计的效率和精准度。坚持科技强审，不断强化大数据审计思维，提升大数据审计能力。在计算机审计越来越普及的今天，传统的依靠账本和账册的审计方式已无法满足目前的审计要求和风险状况。科学先进的审计技术方法是发挥审计监督和服务职能的重要保障，提供审计服务的质量和水平越高，就越要求审计监督用先进、适合的审计技术方法予以保障。为加强对铁路企业的审计监督和经营行为的过程监控，提高审计效率和管理水平，国铁集团组织研发了铁路审计管理信息系统。该系统的全面应用使审计资源得到了集中管理和信息共享，加大了数据集中、整合和综合分析力度，提高了铁路审计工作的信息化程度，实现审计全过程的质量控制。通过系统的深化应用，充分发挥审计的监督和服务作用，强化对经营行为的过程监控，创新了审计方式，向信息化要效率，向大数据要资源，促进审计工作不断提质增效。继续推进审计问题整改追踪督办系统建设，将被审计单位的审计查出问题的整改情况整体纳入系统管理，利用大数据优势动态跟进审计问题整改情况，对屡查屡犯、假整改等问题突出预警显示，较为全面地反映了审计结果运用情况，促进审计问题整改工作及时、规范完成，同时增加对审计工作的全流程管理与监督、问题整改的长效追踪和审计信息的及时统计分析等功能模块。

第五，转变内部审计管理考核方式，完善激励机制体系。通过努力建立健全审计人员考核制度、审计制度、法规制度等提高企业内部管理水平、推进企业法制化市场化经营。内部审计应立足发展，坚持服务企业战略的根本性，依靠“监督与服务并重”理念充分发挥审计震慑和建设性作用。内部审计的考核也应从数量向质量转变，以全面客观地提出审计意见为准绳。首先完善审计法规库建设，从公司治理到经营管理全面收集各项规章制度，为依法审计更好地提供了制度依据，也为审计人员审计意见的提出提供了政策保障。其次研究優化以“提升动能、激励绩效”为目标、以奖金分配、年度评优为载体的内部考核激励制度。进一步完善审计绩效评价体系强化人员激励，立足审计工作全过程，将评价重点向发现高质量问题、“小金库”问题的审计人员倾斜，向审计效果好、产生效益佳、为规范经营管理、防化经营风险作出贡献的审计人员倾斜。最后明确晋升渠道，激励审计人员从专业审向综合审转变、从审计组成员向主审、组长转变，透明晋升机制，激励审计人员不断提升业务水平。通过以上举措，努力锻造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计队伍。

【参考文献】

【1】鲍国明.把握新机遇  展现新作为  奋力推动新时代内部审计高质量发展——在“审计报告质量提升”等年度重点工作总结交流大会上的讲话[J].中国内部审计，2019（01）：4-11.