高职院校混合所有制改革中的PPP模式办学机制研究

■林嫔

（福建船政交通职业学院，福建 福州 350007）

PPP（Public-Private-Partnership）模式在我国职业教育领域有很多运用方式，可按照合作项目的内容或者合作项目的运行方式进行区分。按照合作项目的内容区分，可分为共建学院专业类、基础设施类等；按照合作项目的运作方式来区分，可分为BOT、ROT等方式[1]。本文结合福建省第一家高职院校混合所有制二级学院新奇特学院案例，研究共建学院专业类的PPP模式，原因是混合所有制二级学院可能会涉及股权问题，但是不会影响高职院校的法人属性，在操作层面比较容易，实践中比较受欢迎[2]。

一、PPP模式的内涵及其特点

PPP模式是目前社会公认的市场参与公共资源配置的最有效的方法之一，是公共机构和社会资本两者进行风险和利润的有效分配，并提供具有完整生命周期的公共服务与产品。2018年4月，为解决产业发展与高等职业教育“两张皮”现象，福建船政交通职业学院与新奇特车业服务股份有限公司合作，成立福建省首个混合所有制二级学院——新奇特学院。

（一）PPP模式的基本内涵

PPP模式的目的是要充分释放社会资本的活力与能力，政府通过与其合作，使其担负起一定的必要的社会责任。PPP这个概念最早是英国提出的，后来联合国、欧盟等国际机构以及美国、加拿大等国分别也对其进行了定义。在国外研究学者中，“民营化大师”萨瓦斯的观点可谓十分鲜明，他认为PPP模式是一种过渡性的模式，是介于政府提供和完全私有化提供公共服务产品之间的一种方式。国内学者则将PPP看作是公共机构和私人机构之间的合作博弈。其中，“私”是私人机构而非社会资本，这有别于政府对PPP的认识。相比较传统的合作关系，PPP的基本特征有三个。（1）合作关系。PPP模式中的合作关系首先要确定合作伙伴，这是它的关键问题。PPP模式中的合作关系不是简单的服务和物品提供与被提供关系，两者之间应有共同的目标。（2）利益分享。所谓的利益分享并不是简单的说分配利益。这是由PPP的性质决定的，因为PPP面向的主要是社会服务领域，因此，有时候公共部门可能还要控制私有部门合作项目过高的利润。（3）风险共担。这里指的是PPP模式中的公私双方根据各自的优势，承担合理的风险。这是与传统的合作模式最大的区别。

（二）高职教育PPP模式的基本特点

基于这些认识，作为PPP在高职教育领域的运用，高职教育PPP模式具有PPP的一般特点，即经济性特点，也具有教育性和职业性的特点。（1）在教育性方面，强调的是PPP模式下的高职教育仍然是以教育为目的的，而不是以盈利为目的的，是要为社会提供“软性”公共服务产品的。其中，“双主体”办学是高等职业教育PPP模式的一个重要特征，高职教育PPP模式使企业从高职教育的浅度参与者转变为深度参与者，从合作“做”PPP项目延伸为合作治理高职院校[2]。（2）在职业性方面，高职教育PPP模式还具有产教融合的特点，实际上就是工学结合。总之，高职教育的PPP模式指在公办高职院校的项目建设中，公共机构本着优化职教公共服务和职教资源配置原则而引入私人机构所形成的两个机构之间互助的模式[3]。

二、高职院校混合所有制改革推行PPP模式的可行性

（一）国内推行PPP模式和混合所有制办学的政策

PPP模式已经成为当前中国经济发展的重要指挥棒，国务院办公厅、国家发改委等政府机构均出台了一系列制度文件规范和指导PPP模式的发展，明确提出职业教育要符合技术先进性和社会服务性的要求，推进职业教育体系构建，深化产教融合、工学合作，鼓励社会组织加盟职业教育，构建政府、行业、企业、个人共同参与的多维度投资机制，启动有条件的地区探索职业学校股份制、混合所有制改革办学。福建省于2017年颁布现代职业教育发展规划相关制度提倡社会力量参与职业教育，形成以政府办学为主体、全社会共同参与、公办与民办共同办学的新局面，引导社会力量运用各种形式合作举办符合经济社会发展需求的混合所有制职业院校。

（二）高职院校混合所有制改革推行PPP模式的现实需求

首先，缓解财政压力。基于高职院校的准公共产品的属性以及我国高职教育的现状，PPP模式能够更好地推动社会资本参与高职院校办学，从而拓宽高职院校的资金来源。比如，新奇特学院按照船政学院占51%、企业占49%的股比建立，与企业一起设计人才培养方案，将课堂放在生产线上，实现产、学、教、研相结合。其次，提高高职院校的管理效率。除了能够进行融资，解决资金问题，PPP模式一个很重要的职能就是解决管理效率问题。由于合作双方能够结成命运共同体，因此，PPP能够将贯通社会发展需求与高职教育最后一公里，在校企合作与产教方面向纵深推进和延伸，比如企业员工的继续教育、高职院校的课程建设等方面。同时，为了共同的利益，校企双方都会重视混合所有制二级学院的管理问题，其管理效率必然能够大幅度提升。比如，新奇特学院与福建船政交通职业学院推行校、企共建教师专家库，建立编制共用、双主体考核、双主体付酬的校、企互聘共用的管理机制，极大地调动了教师的积极性。

三、高职院校混合所有制改革PPP办学存在的不足

高职院校混合所有制PPP办学存在的核心问题是:只是简单地把这种新的办学模式作为一种融资手段，而没有认识到高职院校治理问题才是其根本所在。

（一）角色定位不清

要界定角色定位，首先要搞清楚混合所有制办学的性质。但是，目前对其认识和研究还不是很充分，也不是很明晰。在政府层面，这就导致政府对其适用政策模糊不清。混合所有制显然不是公有制，但是也不能将其定性为民办。按照《民办教育促进法》的精神，混合所有制办学不是民办性质。如果将其定性为民办性质，则会损害公办高职院校的自身利益。总之，目前，我国的混合所有制办学尚处于萌芽阶段，还没有完善的机制和配套的制度，导致高职院校混合所有制办学中还无法清晰地界定其角色[4]。

（二）产权问题不明晰

1.产权界定不清晰。高职院校二级学院PPP模式中，如果引入的企业是私企，那么二级学院的性质是什么？是公有还是私有？近年来，国家层面颁发了很多鼓励企业参与公办高职院校合作办学的政策。但是，很多政策的指向性并不很清晰。比如，其中的企业指的是国有企业，还是私有企业？这就要看其中的股份占比问题。总之，目前确定的是二级学院的公有性质仍是主旋律，二级学院的私有共办情形则是对传统思维模式和现有制度的重大突破[5]。

2.产权操作不规范。目前我们还没有规范的产权评估机构，也没有建立关于社会资本对高职院校增资扩股等方面的制度。总体上，在高职院校混合所有制改革当中，出现的一个问题是有部分混合所有制高职院校的股权分配过于集中，要么国有资本过低，要么民营资本过低。这样产生的问题是要么国有资产流失，要么民营资本话语权比较弱[6]。

（三）中间机构的缺失

PPP模式落地的前提条件是要成立PPP项目公司，我国的其他领域的PPP模式运用一般都有设置PPP项目公司。但是基于特殊的教育功能，高等职业教育和其他领域的监管模式又有所不同。目前，我国的职业教育的监督基本是政府行政机构实施的。因此，PPP项目公司这种中间机构的不足，造成高职院校PPP模式缺乏相应的监控机制。

（四）法律依据及配套制度缺失

一是顶层设计层面的法律依据缺失。国家虽然提出发展混合所有制职业院校的构想，但是还没有成熟的法律制度的支撑。高职院校混合所有制PPP模式还没有很明确的法律依据，这就造成“无法可依”的现象，很多高职院校在这方面的改革亦步亦趋，步伐缓慢。二是操作层面的配套制度缺失。高职院校混合所有制办学改革，极为迫切的是要解决社会资本进入高职教育的准入制度问题，对PPP模式的具体运行，比如如何分配利益，如何解决纠纷，如何实施监管等等，还缺乏有效的操作规程方面的配套制度。三是激励与保障政策缺乏。在这一层面上，最大的问题是社会资本，特别是企业参与高职院校办学如何获得回报还没有明确的政策依据。企业的存在就是为了利润，但是高职教育是公共产品，其社会公益性的属性与企业的价值追求是矛盾的。如果企业无法获得合理的回报，那么其参与办学的热情则会大打折扣。

四、高职院校混合所有制改革PPP模式构建策略

（一）在思想层面，需要培养合作方的契约精神

合作双方在高职院校混合所有制二级学院的PPP模式中，是基于市场竞争走到一起的，市场竞争最大的特点之一是要有契约。目标一致、荣辱与共是PPP模式的显著特点，合作双方需要在整个项目建设和运营过程中以契约精神为准绳。公私双方，在平等协商的原则上共同制订PPP项目的建设方案，签订具有法律效力的合作协议，明确规定项目的目标、任务、内容、权利、责任、义务和履行期限等事项，达成产教融合，助力经济建设的快速发展。比如，福建船政交通职业学院与新奇特学院共同制定了《关于共建“福建船政交通职业学院新奇特学院（以下简称新奇特学院）”的协议》，共同培育双方的契约精神，推动合作的深入发展。

（二）在组织层面，需要建立科学高效的PPP项目组织结构

高职院校混合所有制改革PPP项目组织结构问题主要体现在高职院校的法人治理结构问题。

1.解构法人治理结构基本要素。从PPP项目的主体以及实施过程来看，PPP项目的法人治理结构基本要素包括:高职院校和社会资本方、风险与利益、社会责任等三个层面。

2.完善的管理机构。在外部，政府要适度放权，对高职院校实施宏观层面的治理；在PPP模式内部，产权明晰、多方参与的组织架构是职业教育PPP项目运行的先提条件。项目规划由学校主办，二级学院实施运营、教学和管理，省教育主管部门进行监督、指导。项目实行校党委的绝对领导与监督，理事会决策机制下的项目公司负责制。这种组织架构有益于校企之间形成良好的互动，工学结合实现无缝嵌入教学过程和企业的生产过程中，有效回应产业升级的人才需求。比如，根据《福建船政交通职业学院-新奇特学院理事会章程》，组建新奇特学院理事会，理事会由7名理事组成，福建船政交通职业学院委派4人出任理事，新奇特车业服务股份有限公司委派3人出任理事[7]。新奇特学院领导班子由1名院长、3名副院长组成。院长、副院长人选由福建船政交通职业学院和新奇特车业服务股份有限公司提名，经理事会通过后聘任。其中，福建船政交通职业学院提名院长1名、副院长2名，新奇特车业服务股份有限公司提名副院长1名。

3.设立中间机构。由于高职教育的特殊性，高职教育内的PPP模式也具有相应的特殊性，因此，建立专职的高职教育PPP机构势在必行。其根本目的是为了提高合作效率，降低校企合作的成本。在此背景下，PPP项目公司应运而生。在这种情况下，社会资本方对其有实际控制权。政府在其中主要监管涉及公众利益的事项，且具有绝对的权威。另外，建立独立的第三方监管评估机构，也是确保高职院校PPP项目规范运行的必要条件，主要履行审计等职责，防止国有资产的流失。

（三）在机制方面，需要建立现代管理体系

1.完善法律法规制度。从国家立法层面，构建关于社会资本进入高职教育的准入、退出、交易等机制，保障不同投资主体的产权及其收益。

2.建立质量管理体系。混合所有制高职院校二级学院需要建立一套适合PPP模式的质量管理体系，涵盖教学管理、财资管理、人事管理、学生管理、师资管理等，从而使得校企双方能够明确办学过程中的权责、规范，确保教学顺利实施和教学目标的落地。比如，福建船政交通职业学院与新奇特学院制定了《福建船政交通职业学院-新奇特汽车学院专业指导委员会章程》，指导专业建设和发展规划的制定，审议专业建设方案，提出专业建设与改革的意见和建议。

3.风险管控机制。任何项目在实施过程中都会面临风险。这种风险来自项目实施的过程和参与方。在PPP项目实行中，应辨别项目各阶段存在的风险指标，进行PPP项目风险测评，建立风险防控体系，将风险摊派到各合作主体，减小各类合作主体承担的风险成本。

4.建立健全监督机制。其一是多维度监督机制。包括治理组织内部的监督机制和社会媒体及第三方机构参与的监督机制。其二是激励机制。对混合所有制PPP模式办学的参与者，建立科学的考评机制，提高他们参与办学的能力水平。福建船政交通职业学院与新奇特学院成立专业指导委员会，为学院各专业指导和顾问性质的专家机构，对专业改革和建设起着督察和咨询作用。此外，还可从混合所有制办学收益中提取奖励性绩效，激发参与者的工作积极性。

当前，我国进入新时代发展历史阶段，产业发展迅速，技术结构调整迅猛，高职院校的发展面临一系列的新问题。从内部看，产教学融合要走的路依旧还很长，吸引企业参与办学的机制还没有完全确立起来，从外部看，高职院校人才培养与产业发展的需求之间的矛盾仍然比较突出。总体上，PPP模式在高职院校混合所有制改革中还不是很完善。我们需要借鉴外国的先进经验，转变观念，完善体制机制，建立专业机构等等，从相对独立的简单项目入手，稳步推进高职院校混合所有制的改革，探索构建以满足行业需求为导向的技术技能人才培养工作新机制，突出人才培养模式的改革，打造“招工招生一体化、校企主导联合育”的格局。高职院校混合所有制改革PPP模式的运用，明确双方的共同责任，共享利益，真正形成产学研的无缝对接，精准对接，一体对接，共同推进企业的发展和高职教育质量的跃升。