农村普惠金融建设中合作金融的障碍破除路径

■魏妍萍

（兰州大学，甘肃 兰州 730030）

普惠金融概念源自联合国，在2005年9月的联合国峰会上，各国首脑相继提出“获得金融服务的需要，包括通过微型金融和微型信贷提供的金融服务，尤其是对于贫困者”。“普惠金融”的英文对应术语为“inclusive finance”,“普惠金融”又称“包容性金融”，金融服务的受众不应该仅是高端客户群体，普惠金融要打破传统金融体系，惠及大众，使一些低端客户甚至是贫困人口获得金融服务。普惠金融以机会平等为立足点，以对有金融服务需求的社会群体提供恰当、有效的金融服务为价值所在。随着我国乡村振兴战略的推进，加快农业农村现代化对农村金融提出了更多的任务，农村生产对金融服务不仅从量上更从质上提出了更高要求，因此要从本源上提高农村的金融服务水平，从农村的自身特点出发建立健全金融体系，合理配置城乡之间、乡村内部的金融资源，更好地满足农业现代化对乡村金融的多样化需求[1]。“普惠金融重点要放在乡村”，发展农村普惠金融，深入推进金融机构专业化体制建设，为农村经济打造多样化的金融服务产品，缓解农民生产资金的紧缺，为农村金融发展打下坚实的基础。

一、普惠金融下不同农村合作金融组织的发展现状

合作金融又称为信用合作，指在信贷服务领域，合作社社员在自愿入股、民主管理、互助互利的原则下获取融资服务，以此改善生产和生活条件的信用活动形式。在农村地域范围内主要是弱小的中小企业或普通农户内部依法联合组建的自我服务的金融组织。面对农村正规金融机构少、农民融资的渠道有限的现实困境，农村合作金融利用农村熟人社会的天然信用优势开展内部信用合作，正因为合作金融组织属于农民自己所有、自己管理且自己受益的金融机构，不存在不同主体间的利益不平衡问题，相比于商业金融，合作金融有更大的优势，对普惠金融的发展具有积极的推动和促进作用。

（一）农村信用合作社

农村信用合作社曾是我国最为重要的合作金融组织，但随着农村在2003年开始大规模改制，由此形成了现在的农村商业银行、农村合作银行和农村信用社联社三类金融机构。总体而言，这些机构没有按照真正的合作金融原则运作，2010年底原银监会的发文更是根绝了将农村信用合作社等改造为真正的合作金融机构的前途[2]。随着合作制商业化和股份化的改革，推动了信用社向商业化方向发展，我国农村信用社总体上已进入商业化运作模式，因而农村合作金融在原有的农村信用社框架下缺乏再生基础，真正的合作金融已不可能在农村合作社的框架内存在，决策者也不再将农村信用社执着于“合作制”[3]，因此不再将农村信用社作为合作金融组织进行论述。

（二）农村资金互助社

农村资金互助社是我国唯一经过中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）许可的正规农村合作金融组织，由本行政区域的农户和农村小企业基于自愿入股而组成的社区互助金融机构。自2007年《农村资金互助社管理暂行规定》放开农村金融市场准入政策以来，农村资金互助社总体发展缓慢，截至2011年年末，全国共批准成立49家资金互助社，经过实践关停并转，截至2016年3月全国运行的农村资金互助社仅剩48家[4]。资金互助社以其内生于农民内部的融资方式提高了农村农民的自我组织和自我发展能力，实现了农民资金上的互助共济，满足了农民分散化、多样化的融资需求，更加合理地解决了农民获得金融支持的问题，是低收入农民获得金融服务的一个重要渠道。

（三）农民专业合作社信用合作

农民专业合作社信用合作是在农民内部资金互助业务频频遇阻的现实情况下发展起来的。鉴于资金互助聚集农民入股资金容易引发农村能人股东专权控制资金谋取私利的现象，农民专业合作社选择发展态势较好的合作社开展内部信用合作，坚持社员制原则在农民专业合作社内部开展业务，在社员自愿参加或退出的基础上进行融资，为了防止大股东滥用资金，一改以往的资金池设置，对合作社社员吸收和发放资金都交给合作托管银行来办理，以第三方中立机构确保社员资金安全。

农民专业合作社具有正规金融无法比拟的优势。IFAD研究报告显示，中国农民来自非正规金融市场的贷款是来自正规金融市场的四倍以上，非正式信贷市场的发展程度和发展规模远高于正式信贷。究其原因，一方面对于正规金融农村的小融资者往往存在信息不充分、不对称的劣势，既缺乏规模经济优势和范围经济优势，又缺乏风险控制能力；另一方面大多数小生产者基本没有在正规金融获得融资的担保条件。相反，农民专业合作社信用合作具有内在生成性，资金供求双方信息不对称程度小，传统村落内部客观存在的血缘、地缘和情缘等关系形成的声誉评价机制对社区成员而言具有较大约束力，同时利用银行托管资金、明确监管部门等措施，在有效降低借贷交易成本、使风险在可控范围内方面有着无可替代的优势。

二、农村合作金融发展的现实障碍

合作金融利率灵活、操作方便，可弥补其他金融供给不足所留下的需求缺口，对农村金融体系形成了有效的补充。目前全国正在开展多处试点工作，也逐步暴露出了合作金融缺乏法律支持体系和资金，缺乏金融监管，蕴含着较大的金融风险，成为乡村振兴战略推进过程中的抑制因素。

（一）金融立法的缺失是我国农村合作金融发展困局的根本原因

我国农村合作金融还处在“摸着石头过河”的探索阶段，缺乏可以直接适用的合作金融法规体系使我国合作金融结构从顶层设计上开始缺失，2006年原银监会制定的《合作金融机构行政许可事项实施办法》已失效，规制金融行业朝着健康良好的方向发展的法律缺失对于金融子业态的发展造成了根本性限制，缺乏系统完善的合作金融法规体系作为保障是我国合作金融发展陷入停滞或困境的根本原因。首先，我国传统合作金融组织—农村信用社异化为商业金融组织的根本原因是我国缺少《农村合作金融法》（以下简称《合作金融法》）[5]。尽管《农民专业合作社法》对农民生产合作社和供销合作社进行了规制，但是农民的信用合作依旧无法可依，作为服务三农的信用合作金融机构，农村信用社规制不宜适用《商业银行法》，又没有《合作金融法》可以适用，因此农村信用社回归合作金融陷入尴尬境地，农村信用合作组织的市场准入与市场退出机制、法人内部治理、外部监管都缺乏信用合作法律的规制与引导。其次，我国农村资金互助社等新型农村合作金融出现组织涣散、组建形式粗陋等问题也是根源于缺乏法律的规制与保护。农民专业合作社等的产生与运作没有可适用的合作金融法进行监督和规制，原银监会生搬硬套商业金融机构的监管手段，将很多新型农村合作金融组织排除在合规范围外，打击农民积极性[6]。上述情况表明，农村合作金融组织的发展有其特殊性，需要有系统专门的合作金融立法与配套的扶持政策来保障。

（二）风险防控措施不足导致农村合作金融保障机制缺失

维系合作组织运作的关键在于社员信用，合作社内部成员自愿入股，成员需求资金在股金额度内实行信用制度，但是对于超过股金借款需要其他社员用股金担保，股金总额大于或等于借款金额，实行自担、互担和共担责任，借款利率高于商业银行利率，这对于资金规模有限、缺乏金融专业知识的农户来说实则负担过重。加之农业自身风险高，自然灾害或者病虫害问题的不可避免与控制，又对于这部分的风险缺乏负担机制，贷款风险往往是通过技术性手段来避免损失或者以社员间的信用担保为机制，对于大规模不可避免、不可控制的风险事件，贷款已经面临巨大的风险，又没有风险控制手段来保障贷款资金的安全。另外，合作社社员之间信任缺失也普遍存在，虽说有社区声誉惩罚机制作为约束，但仅是道德约束，并没有有效的法律制度保障，一旦社员之间产生信任危机，农户间将面临着巨大的风险压力[7]。

（三）监管不到位致使非法借贷问题频发

农村合作金融组织作为农民出资、农民参与、农民受益的初级阶段的合作金融，多处在试点和探索阶段，需要政府的支持和干预，同时其层级联系比较松散，农民组织的自发性要求政府权力介入控制有度。一方面，部分地方政府出于政绩考虑鼓励合作组织扩张发展，强加赋予其某些政府管理部门的职责；另一方面，新型农村合作金融发展属于新生事物，体系不成熟，监管成本高，对新农村建设的成果见效慢，地方政府易产生放任自流的做法，从而导致新型合作金融组织中发生政府监管过度或监管真空的情况。在实践运作的过程中也产生了一些违法现象，合作组织违背中央文件“对内不对外，吸股不吸储，分红不分息”的原则，存在借贷对象超出成员范围、承诺较高利息的问题，有的合作社还将农民的互助资金直接用于合作社规模化生产项目，甚至向成员发放生活借款或用于项目投资。部分个人和组织既没有合作社法人资格，也没有产业作为依托，冒名进行非法借贷、高息借贷[8]。

合作金融与农民生活生产息息相关，如果不尽快对违法违规现象加以有力规制，不仅会损害农民利益，严重破坏农村信用环境，也会挫伤农民生产积极性，影响农业可持续发展。

三、农村合作金融破除障碍的路径选择

（一）加强合作金融法律规制建设

面对我国合作金融立法缺失带来的种种制约，要想激发农村经济活力，稳定农村合作金融秩序，就必须加速我国农村合作金融立法并出台相应的配套政策予以扶持。充分借鉴国际成熟的合作金融立法技术和实践经验来完善我国的相应法律法规，学习其合作金融理念与立法技术，尤其是日本的农村合作金融法律制度。从发达国家合作金融的法律演变中吸取经验教训，梳理和考证《合作金融法》体系层级，立足于我国农村实际，明确农村金融组织的使命与宗旨，理清我国农村合作金融组织在发展中遇到的各种难题，合理界定业务范围，从合作金融组织的法律地位、市场进入与退出机制、组织内部治理结构风险控制以及外部监督管理方面做出技术性安排[9]，为我国合作金融机构的产生与持续发展奠定坚实的法治基础。其中农村合作金融的监管涉及到整个合作金融体系的安全与稳定，在监管中应该保证金融业经营的安全性，科学构建监管体系，形成中央与地方的层级制约，保证金融业竞争的平等性，避免在监管过程中盲目干预，设身处地地为劳动生产能力着想，努力维护金融秩序。

（二）健全新型农村合作金融组织的风险保障机制

我国农村合作金融的症结在于农村信贷体系中的关键性机制缺失，首先是信用机制缺失导致农村信用体系难以建立；其次是农业保险机制缺失导致农户和农村金融机构都面临较大的自然风险。因此，降低农村合作金融贷款风险的关键在于通过机制构建农村合作金融体系的风险降低、转移分散。首先，组建农村信用互助协会。以社会学中的信用为基础，由政府将分散的、个体的农村信用整合起来，成立行业自律组织，通过市场运作引导合作金融组织将更多资金用于农业支持，农户之间形成互相监督、互相约束的自律组织。其次，建立农业保险保障机制。地方政府应积极协调保险公司与农村信用互助协会合作，鼓励保险公司开办专门针对农村信用互助协会会员的险种，进一步增强农户抵御风险的防范能力[0]。

（三）完善新型农村合作金融的政府监管体制

对农村合作金融的监管无论从监管体制选择上、还是监管方法选择上，都是一项涉及面广、政策性强、工作难度大的专业性监督管理工作。我国农村合作金融组织的监管从以下几个方面开展：第一，健全监管法规框架。合作金融形式复杂，涉及农民切身利益，需要地方政府借助刚性手段处理问题，不断提高立法质量，加强法规执行的监察力度。目前新型农村合作金融组织是基于地缘性联系的熟人信用而建立的组织，社员范围稳定，由地方法规进行金融风险监管操作上具有便捷性。第二，建立符合实际情况的审慎会计制度。合作金融监管当局要在审慎会计原则基础上，实施审慎监管。第三，完善社会中介体系。可借鉴德国等国的经验，充分运用社会审计人员实施审计和监督。地方金融监管部门可以按照监管机构的要求，委托社会审计力量开展定时定点审计和专项审计，缓解监管当局人员力量不足和独立性不强的问题，从而提高检查结果的公允性，对金融监管部门不稳妥的业务活动和不健全的内控机制起到遏制和监督作用。第四，进行充分的信息披露，提高信息透明度。通过各种信息的传递，结合农户内部的道德评价、声誉影响机制，引导和影响金融机构的决策行为，实现农村合作金融监管由直接干预管理向主要依靠自我约束机制的间接监管转变。

四、结语

我国处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了必须有广泛的各类合作社经济，即合作社金融。要将普惠金融的重点放在乡村，结合广大普通农民群众的实际，让惠农信贷政策落地落实，运用示范引导的方法，把分散的家庭承包户重新组织到各类资金互助社等合作组织之中，将农村金融内生于农民，适应社会化大生产的发展要求，使农户在组织中获得科技支持、生产资料供应和产品销售渠道融通，增强市场的竞争力。同时，不断发挥农民合作组织农民之间的信用与监督优势，积极完善农村合作金融，规范农村合作金融走上正轨，使商业金融、政策性金融和合作金融相辅相成，相得益彰，发挥信贷资源的最大效用，以此激发乡村发展活力，为乡村金融发展奠定坚实基础。