环境保护行政执法与刑事司法衔接监督机制探讨

■杜 宁，董鹏程

（北京交通大学法学院，北京 100044）

一、问题提出

案例：继2014年之后，宁夏地区于2019年11月份再次出现腾格尔沙漠被污染问题，公开信息显示，经对污染现场进行调查，在美利林区共发现14块污染场地，总面积约12万平方米，污染土壤的厚度在20厘米到4米多。作为责任企业，美利云公司此前曾数次被查出环境污染问题。生态环境部（原国家环境保护总局）2003年公布的污染查处函件显示，美利云将大量严重超标的废水直接排入黄河，对黄河上游造成严重污染。此外，2016年2月和2016年6月，美利云曾两次被中卫市环境保护局行政处罚。

此类环境污染事件频频爆出，不得不反思我国现行的环境保护制度，笔者试从环境行政执法与刑事司法方面来剖析环境保护现状，可以试探讨以下问题：第一，我国目前环境保护“两法”衔接制度法律规定是否完善；第二，我国环境保护“两法”衔接制度构建方面是否健全；第三，我国环境保护“两法”衔接存在何种问题，并反思其问题根本原因。

近年来，我国在环境保护“两法”衔接方面不断地进行探索。依据现行法律法规规定，环境行政执法与刑事司法衔接机制是指行政机关在对企业或者个人进行环境问题查处时，发现有涉嫌犯罪的案件或者有关情况，依法向刑事司法机关进行移送。在实践中，环境违法行为呈现“四多四少”现象,可见环境保护“两法”衔接不畅的问题依旧存在，衔接工作的薄弱环节、瓶颈问题凸显。造成环境保护“两法”衔接不畅主要原因是：行政机关的执法力度不足、地方保护主义、案件移送困难、证据转化规则模糊等等。进一步究其原因根本，笔者认为是环境保护“两法”衔接监督机制的缺失。换言之，监督机关难以掌握行政机关、公安机关处理案件的信息，对于环境保护案件详细情况、立案情况知之甚少，同时监督机关的监察意见与监察方式刚性不足，无疑加大了环境保护“两法”衔接的监管难度。

二、环境保护行政执法与刑事司法衔接监督机制的现状

（一）环境保护“两法”衔接监督机制规范性文件

该监督制度首次提出于国务院整顿市场经济秩序这一举措中，具体到环境保护领域，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及各部委对于环境保护“两法”衔接监督问题进行多次规范。本文以环境保护“两法”衔接监督机制为例，《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》该从行政机关以及行政人员层面，对于环境保护“两法”衔接进行规定。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》此环保综合规定，不仅提出对于环保部门的监督，也提及对于信息共享制度的监管问题。《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》从环境损害鉴定结果进行监管，从证据层面对环境保护“两法”衔接进行规制。

（二）环境保护“两法”衔接监督制度分析

1.重大环境污染案件督办制度

对于区域内发生的重大污染案件建立督办制度，环保部门和公安部门联合执法，对于案件最新进展及时向社会进行公告[1]，两部门在进行相互监督的同时，加强了社会监督的力度。但笔者认为此种制度存在一定的缺陷，此制度检察、监督缺乏常态化，目前主要适用于对生态环境造成严重影响的环境污染案件，以及给社会公众造成恶劣影响的环境污染案件，在实践中对于未产生严重影响的环境污染案件，尚未纳入到此督办制度中，此制度并非常态化的制度，并不能对大多数环境污染案件起到监督的作用，此制度适用范围存在一定的局限性。

2.环境联席会议制度

各级环保部门和公安部门、检察院、法院建立联席会议制度，旨在共同协商环境保护“两法”衔接事项，制定打击环境污染犯罪措施，通报环境污染查处以及犯罪处罚情况，进一步加强对环保部门、公安部门在办理环境污染案件的监督。联席会议一般会定期召开，对于当前环境污染犯罪形势进行集中研究讨论；如遇到重大紧急的环境污染案件，可召开紧急联系会议。该制度很大程度整合了环境行政与司法资源，也加大了对于环境污染案件惩处的监督力度。笔者认为，此种制度符合环境保护需求，既可提高行政机关效率，又可最大程度保障行政相对人合法权利。但在实践中，此制度在信息共享方面，会出现各部门信息不对称、信息滞后的情况，所以在环境污染案件的调查过程中，如某一部门不能及时跟进案件，这样会阻碍对于环保部门、公安部门在办理环境污染案件的监督，因此应当加强信息共享平台的建设。

三、环境保护行政执法与刑事司法衔接监督机制问题分析

目前该监督机制存在诸多问题。笔者将从案件追诉的内部监督、外部监督以及对基础工作的监督等三方面对环境保护“两法”衔接监督机制存在问题进行分析。

（一）追诉案件内部监督机制不完备

1.环境行政执法监督不到位

为进一步规范环境保护“两法”衔接机制，保障衔接工作的顺畅，严惩环境犯罪行为，推进生态文明建设，《环保行刑衔接工作办法》第二章对于何时可以启动监督程序进行概括性的介绍，并未涉及到相关部门拒绝执行检察机关的检察建议时，将会出现怎样的后果。

在环境保护“两法”衔接制度中，检察机关对于环境机关的执法行为缺乏监管，在查阅很多案件后，发现重大的环境污染案件通常由大型企业造成，政府机关对于这些企业都会进行一定的保护，如若环保部门对这些企业的污染事件进行详细调查，对于查处情况进行如实上报，并对应当移送案件进行移送，必然会造成部分企业的关停，大多数情况下当地环保机关会选择以罚代刑的方式。那么检察机关如何对行政机关执法过程进行监管，通过何种方式进行监管，尚处于探索阶段。

2.环境污染案件移送监督失灵

目前，我国环境保护“两法”衔接案件关于不移送的监督，法规和文件中进行了规定。环境保护“两法”衔接制度中负有监督职责的是检察院、监察机关以及政府机关。检察监督在案件移送方面出现失灵的问题，主要原因在于：（1）检察监督滞后性。一般来说，环境污染案件往往具有间接性、复杂性、长期潜伏性，当出现严重后果时，才会引起检察机关对案件进行关注；（2）检察机关的监督手段缺乏强制性。我国地方检察机关在很大程度上受制于地方政府。检察机关在发现环保部门应当移送而拒不移送案件时，检察机关可以向环保部门提出检察建议，但检察建议不具有强制性，环保部门可不予采纳。检察机关还可以将环境污染案件通知公安机关[2]，检察机关没有被赋予实质性权利，对于环境污染案件移送监督也就随之落空。

3.公安机关立案缺乏监督

环境污染案件移交公安机关，公安机关的案件处理情况主要由环保部门以及检察机关进行监督，对于立案情况的监督基本处于失灵的状态。第一，探究环保部门对于公安机关是否立案的监督。如环保部门对于公安机关的决定有异议，可以通过行政复议或求助于当地政府。首先，在上述情况进行行政复议，公安机关纠正当时决定的几率微乎其微。其次，环保部门向当地政府报告案件情况，通过发布行政命令的方式，对公安机关进行监督，上文中我们提到，地方利益的牵扯是污染企业受当地保护的重要原因，寄希望于政府机关日常监督是不可行的。

第二，探究检察机关对于移送给公安机关的环境污染案件的监督。在此环节中，检察机关的监督居于主动地位，检察机关发现有应立案而未立案的情况，可以要求公安机关说明理由，检察机关认为理由不成立的，应当通知公安机关立案。如果公安机关依旧不立案，该如何处理。可见，检察机关的监督手段依旧是柔性的，检察机关的监督效果不理想。

（二）追诉环境污染案件外部监督机制不健全

对于环境污染案件追诉的外部监督主要是通过社会团体和组织、公民对各机关活动的合法性所进行的检查、监察、督促，外部监督不具备法律效力，当然也不具备法律执行力，但是其可补充检察机关的监督缺漏，对于环境保护“两法”衔接具有重要意义。

外部监督的方式有以下几种：社会团体与组织进行检举，公民对于环境污染案件进行检举，社会媒体进行报道（舆论监督）。就目前我国外部监督的发展情况来看，社会舆论监督最为普遍，环境污染案件在经过媒体记者不断跟进报道的情况下，引起足够多人的关注后，相关机关才进行案件情况的调查，这无疑向广大人民群众传递一种信号，当出现环境污染案件时，只有通过媒体的声音才可以获得关注，外部监督才可以奏效。笔者认为，我们应当反思为何普通的社会团体或个人的声音很少被听见？其主要原因在于：第一，环境污染案件情况对社会公布不及时、不完整，这就导致社会公众对于环境污染案件的监督落空；第二，社会公众向有关机关进行环境污染案件检举途径不通畅，有部分检举揭发环境污染案件的公众还会遭到报复，这不得不让我们反思是否建设更加完备的外部监督渠道。

（三）追诉环境污染案件信息共享工作不扎实

1.信息共享机制建设流于形式

目前，一些地区正在积极推进环保部门、公安部门以及司法机关共同参与的信息共享机制建设，例如广东省、吉林省均积极推动环保部门和检察机关工作联动机制和案件通报制度。在实践过程中，全国通过该平台进行案件移送、案件追踪的情况并不普及，反思其主要原因在于：第一，信息共享平台的建设暂无统一标准，根据各地方的实际情况和需求进行构建，这就需要发挥各个地区的主观能动性，构思如何搭建适合本地区的信息平台，加之环境案件信息、共享范围等重要信息尚不明确；第二，有部分地区为所谓“政绩”而草率搭建平台，至于平台的运营管理、实际效果暂不考虑，使得信息共享平台建设流于形式。

2.共享机制信息滞后

目前，部分地方在当地积极推动下建立较为完备的信息共享系统，但在信息共享平台上进行案件备案、案件移送、案件通报的情况依然很少，平台上面很多信息具有严重的滞后性，究其原因在于，这些信息共享平台缺乏制度化与规范化运作:第一，信息录入出现无序行为，例如，录入不及时、不规范等行为，现行法规中没有相应的责任条款，因此对于环保部门、公安部门不能形成有效约束；第二，信息共享后缺乏互动与交流，如尚未建立联席会议制度、证据咨询制度等配套保障制度。这些问题减损了信息共享平台的工作效果，阻碍了环境保护“两法”的衔接[3]。

四、完善环境保护行政执法与刑事司法衔接监管机制

环境保护“两法”衔接制度中出现很多问题，在现有的制度框架下，建立有效的监督机制可在很大程度上解决实践中出现的问题，完善环境保护“两法”监督机制可以弥补现行的环境保护“两法”衔接制度，笔者提出以下几点建议。

（一）完善追诉环境案件的内部监督机制

1.强化监察机关的行政监察权

党的十八届四中全会明确指出，要加大对公权力的约束力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决打击有法不依、执法不严、违法不究行为。根据相关法律规定，各级监察机关应当按照法律、法规、决定、命令的规定，对于公务人员以及行政机关任命的其他工作人员进行行政监察。

笔者认为，通过强化行政机关的监察权，可以很大程度解决上述内部监督中提到的问题。第一，应当进一步明确纪检监察机关在环境污染案件“两法”衔接监督工作中的地位。现行的党章、监察法中对于纪检监察机关的地位均有明确规定，当时在环境“两法”衔接制度中，纪检监察机关参与度比较低，这就造成了在环境保护“两法”衔接中，该机构没有实质参与，就谈不上起到监督的作用，笔者认为，在环境保护“两法”衔接制度中应当将纪检监察机关纳入到监督体系中，在实践中，明确其在环境案件追诉中的监督地位。第二，健全纪检监察机关责任追究机制，问责法治化是问题的关键[2]，应当详细明确地启动问责机制，做到问责法治化，问责标准的固定化，可以将以下几种情况作为问责的前置条件：区域内重大污染案件、地区内生态环境持续恶化、应对环境污染案件不力引发群体性事件、连续两年地区内主要污染物总量减排任务没有完成等，根据各地方实际情况，制定具体的监管流程，将每项工作落到实处，这样才可以将行政监察权真正运用到生态环境保护上。

2.赋予检察机关有效的监督权

上文中提到检察机关对于公安机关立案问题的监督，根据现行法律规定，检察机关对于公安机关是否立案具有监督权，检察监督效果不理想。笔者认为，检察机关可以通过介入的方式，对于环境污染案件的追诉进行监督。2014年最高检挂牌督办4起腾格里沙漠污染环境案件成效显著，重要原因之一就是检察机关的提前介入[4]，对于环境污染案件的调查、取证、立案等环节都进行实质性参与，很大程度避免了关键证据的丢失以及地方机关的保护。

检察机关在移交之前就介入到环境污染案件的调查中，赋予了检察机关更加有效的监督权。同时，应当意识到两个问题：第一，目前检察机关提前参与环境污染案件缺乏明确的法律授权，根据环境污染案件频发情况与强化检察监督要求，我国可探索建立污染环境案件提前介入制度，确保检察机关在法律框架下参与重大污染环境案的侦查，力求做到参与而不干预，指导而不包办，检察机关应当在参与的时间、方式上进行慎重考量，对于环境污染案件进行有效监督；第二，检察机关在参与环境案件的调查过程中发现有徇私枉法的行为，应直接向人民政府提出检察建议，建议其责令公安机关立案、并查处有关违纪人员，人民政府接到检察建议后，应将其交由监察部门调查。以上两种机制建设可以有效落实检察机关的监督职权，对于环境保护“两法”顺畅衔接起到积极作用。

（二）完善追诉环境案件的外部监督机制

由于生态环境和人民的生活息息相关，对于环境污染案件的监督，外部监督是非常重要的组成部分之一，作为最简单高效节省资源的监督方式，面对目前公众资源信息不对等，参与途径不通畅的状态，笔者认为可以通过以下两种方式进行改善：第一，可以通过向公众开放信息共享平台的制度，向公众公布法律法规允许公布的部分，对于环境污染企业的行政处罚亦或最终的刑事判决应当在平台进行公布，接受公众的监督；第二，畅通社会公众监督渠道，当公众发现环境污染案件时，可以通过电话、网络平台、信件等方式进行举报[5]，可以通过保护举报人个人信息的方式来鼓励实名举报，检察机关对于实名举报的公众应当进行登记，在对环境污染事件进行调查或者处理后，应当以公告或者个人回复的方式予以回应。

（三）完善追诉环境信息共享的监督机制

在党的十八届四中全会中提到，应当建立信息共享、案件通报、案件移送的制度。在对环境保护“两法”衔接制度进行探究后，发现一套完善信息共享机制是环境“两法”衔接的工作保障，依托共享平台，无论是纪检监察机关、检察机关亦或人民群众都可以通过环境信息共享制度对于环境污染案件进行监督。

笔者认为，应当从两方面对于信息共享制度进行完善：第一，信息共享机制的建立应当根据各个地方的实际情况进行，以联席会议为例，该地区是否需要建立联席会议制度，召开会议的条件，会议内容是否在平台公开，哪些机关可以有权限查阅会议内容，如何保障在确保有效监督下完成环境“两法”衔接工作，笔者认为，应当由检察机关进行牵头涉及，根据之前查办环境污染案件进行设计，保证纪检监察机关、检察机关、公众对于案件的监督。第二，应当确保网络平台的使用，可以根据每个机关监管的内容不同，针对对应机关开放案件不同环节，但一定要确保平台数据的更新，应当配合专门的人员对网络平台进行维护，以提高信息共享的使用价值。

五、结语

我国生态环境正处于逐步改善的阶段，环境保护行政执法与刑事司法衔接这一制度为我国环保事业提供了助力，但我们应当正确认识环境保护“两法”衔接中监管不力的问题，应加强实践探索和理论研究，完善监督机制。笔者通过梳理法律法规、借鉴相关文献、结合实践案例，对我国环境保护“两法”衔接监督机制提出一些建议，以期解决实践中存在的部分问题。