WTO环境例外条款之解释适用及其困境

■毛萱

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

自由贸易推动了全球化的深入，而全球化也引发了生态环境恶化的新威胁。其二者表面上看似相互对立，但它们在根本目的上却是一致的。“自由贸易的目的是维护一个公开的、无歧视的和公正的多边贸易体制，但同时要提高人类生活水平和根据可持续发展的目标最佳地利用世界资源；而环境保护的目的是更好地保护和管理环境，改善所有人的生活水平”[1]。因此，应对贸易与环境问题关键不是取舍而在于协调。

WTO一直致力于协调自由贸易与环境，例如设立贸易与环境委员会、环境问题也一直是贸易谈判中的重要问题之一等。其中，GATT第20条（b）款以及（g）款作为涉环境因素的争端中，常被成员方援引为其采取的环境措施的正当性辩护的规定，是成员方协调自由贸易义务和国内环境政策的重要途径。然而实践中，该两款解释却面临难以适用，应考虑如何发展以适应国际社会对环境价值重视的需要。

一、GATT环境例外条款的规定与解释

（一）GATT环境例外条款

GATT第20条作为一般例外条款，“确认了主权国家能够为实现该条所列目的而行事及其重要，即使这些行为会与相关的国际贸易义务冲突”[2]。虽然在具体内容上该条并未直接明确规定有关环境的例外，但其(b)款、(g)款却与环境保护息息相关。

具体而言，该两款的内容分为两部分：第一，该两款允许WTO成员可以采取保障人类、动植物健康所必要的措施或与保护可用竭的自然资源有关，并与限制国内生产或消费一同实施的措施；第二，这些环境措施只有满足在条件相同的各国间不构成武断的或不合理的差别待遇，或不构成对国际贸易的隐蔽限制的条件下，与货物贸易不符的措施才能免责。

可以说，其实际上是赋予了WTO成员“一块合法的辨护盾牌”[3]，以证明环境措施的正当性，从而在平衡如何一方面保障各国采取环境措施的权利，另一方面又确保这些措施不被任意采用和被用作保护主义后门方面发挥重要作用[4]。不过，条文的规定终究只是纸面的内容，其作用的发挥需要实践中的适用，“而WTO规则如何运作、实施在很大程度上依赖于争端解决程序”[5]。

（二）两步检验法的解释方式

在争端实践中，对第20条的解释往往采取两步检验法。该方法来自于美国汽油标准案。在该案中，上诉机构首先分析了例外规定，其认为，“可耗竭”本意为能够被耗尽，虽然空气本身是不可耗竭的，但是在一定空间时间内，清洁空气确实可以耗竭，故美国保护清洁空气的措施是与保护可耗竭自然资源有关。对于一道实施，应当“恰当地理解为对有关实施限制措施的要求，不仅针对进口汽油的，也是针对国内汽油的”[6]。其次，对于导言的分析，便涉及对条件相同、差别待遇以及武断或不合理程度等内涵的明确。

小结而言，争端中对于争议措施是否符合规定的解释，“其不仅需要符合第20条下任一一项例外条款的要求，还需符合第20条导言规定的要求”[6]。在之后其他涉及（g）款和（b）款适用的案件中，都或多或少地援引该方法。可以说，如今也俨然成为一种解释适用第20条的“铁律”。“很难想象，一个涉及第20条解释的案件，能够大胆到不去援引美国汽油规则案所确立起来的经典解释方法和解释模式”[5]。

二、WTO下环境例外条款实践：严格的限制解释

然而在两步的分析中，基于环境例外条款“例外”的身份，争端解决机构往往总是尽最大可能对其施加严格条件，进行严格解释，从而使得法律适用最小程度地偏离WTO的法律义务。

（一）以对“必要性”的解释为例

对“必要性”的严格解释要求所采取的措施，不仅本身是必要的，而且也不存在其他更优的替代措施。

具体在巴西翻新轮胎案中，专家组首先分析没有什么利益或价值比人类免受健康危害更为重要，巴西采取的措施最大程度减少了由废旧轮胎引起的危害，并且该措施对动植物生命健康的保护，也符合WTO认可的价值。在措施和目标的关系上，专家组认为翻新轮胎的禁令能减少废旧轮胎的总量，也可以减少由废旧轮胎的积聚引起的对人类、动植物生命健康的损害。关于替代措施，专家组认为其他关于限制翻新轮胎进口的替代措施，在如今条件下即使控制得再好仍然会对健康带来威胁，从而不能构成替代。

由此可见，对于必要性的分析，是涉及一系列“权衡和平衡”要素的过程。通过前述几项分析“初步认定为必需的情况下，还要得到可能存在的、既较小限制贸易又起到同等作用之替代措施的确认”[7]。而对于可替代措施，该措施不仅相较于争议的方式能够更好实现其保护生命健康、可用竭资源等目的，而且也与其他条款不相抵触或是最低程度不符，如此才被认定是符合“必要性”。但事实上，“必需”措施或“必要性”有程度之分，并非仅有和“绝对必要”“必不可少”这种接近绝对的程度[2]。

（二）以对条款能否得到援引的解释为例

在中国“稀土案”和“原材料案”中，对于是否能够援用GATT第20条抗辩，上诉机构也是采取了严格的解释。其认为虽然《议定书》第11.3条明确提及了GATT第8条，但并没有明确针对第20条，也没有提及作为整体的GATT，故不能适用第20条(g)款进行抗辩。这也就表明我国必须证明求诸GATT第20条抗辩的《议定书》的每一具体段落都与第20条存在文本关联，仅仅提及GATT某一条款是不够的。

此外，在“原材料案”对“有关性”的解释中，我国明确提出了13项其他措施，以证明中国已经采取了一系列保护矾土和萤石的综合措施,但均被专家组以限制开采矿物资源大部分是为了经济和发展的目标、有些法律法规只是纲领性文件并未具体详细地指出是为了保护耐火黏土和萤石这两种资源等理由予以反驳。由此可见，在审查与保护资源相关性的形式关系时，专家组更多地会从涉诉法律文件的文本出发，采取的是比较刻板、机械和孤立的解释方法,以防止成员滥用环境保护例外偏离其贸易开放义务[6]。

（三）在争端结果中的体现

GATT时期共有7件与环境相关的贸易争端，无一例外都是以败诉的结果告终。到如今WTO时期，在既有的援引（b）款或（g）款的实践中，所有规定为自己措施政策正当性辩护的缔约方，也几乎都得到败诉的结果。不过，随着WTO下对于环境问题的逐渐关注，在一些争端中很多措施实际上是能够通过了第一步检验，被认定为保护人类、动植物生命健康所必需，或者与保护可用竭自然资源相关。但即便如此，在涉及是否构成对贸易构成不合理差别或武断的限制时，这些措施仍然难以通过第二步的考察。

虽然败诉的结果在很大程度上与成员方自身采取措施的方式有关，但这种实践中援引的困难性，实际上也一定程度地反映出了在解释中，始终采取严格解释，注重其作为贸易协定中例外条款特点的态度。

三、严格解释下的难以适用及环境保护高标准带来的挑战

WTO的规则与实践是以促进贸易自由化、维持多边贸易体制为出发点，其目的在于维持成员间权利与义务的平衡。如此严格的解释，毫无疑问的确赋予了原本规定较为抽象的及原则性的(b)款及(g)款以可操作性，起到了防止滥用例外规则、保障其他成员权利的作用。同时，“这也恰恰说明了争端解决机构在解释环境例外原则时，对于贸易自由化价值有意识的捍卫”[9]。

但是从条款适用的实践中也可以发现，当自由贸易价值与环境价值相冲突时，利益的权衡仍然是将对自由贸易因素的考量置于环境因素之前。尽管环境考虑与WTO宗旨并不相违背，但维护多边自由贸易仍然是首要目标。从表现上看，“两步检验法”是“环境友好”的方法[5]，争端中有许多措施能够通过第一步检测体现出WTO下对于环境的越来越重视。但实际上没有为成员协调贸易与环境提供真正意义上更能效的途径，例外条款在实践中几成摆设。然而，如今随着国际社会可持续发展进程的深入，各国环境保护的力量不断增强，环境价值的重要性也在被不断放大，WTO下成员对于环境问题的关注也在不断加强。在此情况下，GATT第20条(b)款及(g)款作为WTO下应对贸易与环境问题的重要条款之一要发展。但这种发展并不意味着在该两款的解释中完全将环境保护价值放在第一位，而是仍应在维护WTO成员享有权利与义务平衡的前提下进行。在坚持WTO规则为促进和巩固多边贸易体制的同时，实践中能否将自由贸易价值和环境价值等量齐观，给予同等的考量。

与此同时，基于全球化时代经济的高速发展与各项技术的革新，虽带来了如气候变化、海洋污染、生物多样性问题等各种环境问题，但也促使各国对环境价值越来越关注及重视，催生出各种新措施、新产品的发现和兴起，例如碳关税、碳标签、各种新能源鼓励政策或补贴、转基因产品等。在此背景下，国际社会对于该两个条款中的“生命健康”“可用竭自然资源”内涵或外延，相应的也必然发生了改变。此时，就要求条款解释应适应国际社会的现状，对“可用竭自然资源”等概念内涵外延应予以发展。并且，在这种环境的高水平保护发展的必然趋势下，未来更多新形式的环境措施的出现及实施也是必然。虽然仅就环境而言，这些措施的采取当然会有积极作用，利于环境问题的缓解应对，但当环境保护与多边贸易相交叉时，这种各国自我保护的倾向、有能力国家新环境政策的出台、从而可能造成的潜在冲突也会越来越多。因此，在这种环境高标准、高水平保护的趋势下，如何应对已经和未来可能出现的新产品措施所可能引发的潜在冲突，要求GATT环境例外条款与时俱进的发展。

四、发展环境例外条款解释出路的可行性

（一）对环境因素给予更多考量的可能性

在适用解释GATT第20条环境例外规则时，将多边贸易和环境价值等量齐观，并不是盲目的放开标准、放松严格的态度，也不是完全要将对环境保护的考虑放在第一位，而是仍应以多边贸易为出发点。毕竟第20条（b）款和（g）款作为一般例外规则，是针对于贸易规则的例外，其最终目的是要为巩固多边贸易，维持WTO下成员权利与义务的平衡而服务的，而并非仅是考虑对环境问题的关注。因而，主张在解释中给予环境价值与贸易价值等量齐观的地位，还是要以维护多边贸易为出发。

近年来的《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）等区域贸易协定更聚焦于当下贸易发展的需求，其中关于环境保护制度的设计体现出了在促进贸易下对于环境高水平的保护，能够为WTO下规则适应国际社会发展的变化给予一定参考。CPTPP将环境问题的争议纳入到争端解决机制当中，其中规定了在环境争端中，小组中应有具备环境法律或实务之专业或经验的成员。此外，其中也明确规定了小组可经争端一方之请求或依职权寻求信息和技术建议，同时各争端方应有机会对小组获取的信息和建议提出意见；第28.13条（e）款还规定了“设立于一争端方领土内的非政府主体向小组提交与争端相关的书面意见,专家组应予以考虑”。

由此可见，相较于WTO下对于“法庭之友”参与的态度不明确，CPTPP下非政府组织有了更多参与权。如此，除在促进机制更开放透明外，像环境保护相关的非政府组织的参与，也将会将其对环境价值的重视带到争端解决中，从而为贸易争端中环境价值的考量发挥积极作用。然而，由于CPTPP争端解决下还尚无对相关规定的适用实践，因此只能说，如此可能有利于在解释时既注重贸易自由的维护，也充分考察环境利益价值，从而对环境争端中促进贸易与环境价值的等量齐观可能会有所帮助。

（二）合理灵活的通常解释

一方面，在对第20条的解释中应注重其作为规则例外，严格适用。但对严格态度的强调不是要进行刻板、机械的文义解释。《维也纳条约法公约》第31条规定适用于所有条约的“解释通则”，并没有为不同类型的条约之不同条款（比如例外条款）设定不同的解释规则。所以，无论是主要义务条款还是例外条款都应该根据条约用语的平直意思进行解释。在解释第20条（b）款或（g）款时不仅需要考虑“例外”的特性，尽量较少程度违反WTO的义务，还需考虑文义、上下文、目的宗旨等，以避免严格解释时过于刻板和机械。

另一方面，在第20条（b）款或（g）款中部分抽象性规定上，也应顺应社会发展进行灵活的理解。以“可用竭自然资源”为例，既有的对可用竭自然资源的解释，就经历了随着社会发展而不断变化的过程。在美国汽油标准案中，上诉机构认为即使空气本身不可耗竭，但是清洁空气确实可以耗竭。此时，“可用竭自热资源”的内涵，由20世纪40年代人们普遍认为的化石燃料等不可再生的自然资源进步到了清洁空气。而在之后的美国海龟海虾案中，则实现了由自然资源到濒危的生物资源的跨越发展。正如美国海龟海虾案中上诉机构所说，“自然资源”这一概念的含义并不是一成不变的，相反，它是一个不断演化的概念。“可用竭的自然资源并不局限于矿产或非生物的自然资源，而有生命物种，原则上是可更新的，但在某些情况下，通常是由于人类的行为是会被用尽、耗竭或灭绝的”[10]。同样，随着全球化下经济技术的不断发展，以及对环境越来越重视的趋势，对于“可用竭自然资源”“生命健康”以及“必要性”程度的判断等的理解必然也会发生变化。因而，对于“必要性”下可替代措施的判断，对生命健康外延等的解释也仍继续回应现实社会的发展，在具体争端中灵活、合理且谨慎进行，以促进环境例外条款在适用中的发展。

五、启示与结语

对于我国而言，同样面临应对严重的环境问题与自由贸易义务冲突的问题，亟需应对。从“原材料案”和“稀土案”的失败实践中看，除了对于条文刻板机械解释等因素外，很大程度上在于我们自身在环境法律制度上以及在使用WTO规则上存在的不足。即使排除了《入世议定书》第11.3条与适用GATT第20条的问题，在单纯判断是否符合第20条(b)款和(g)款的规定上，我国采取的管制措施也还是不符合要求。以原材料案为例，在WTO援引GATT第20条(b)款及(g)款的相关判例中，大部分措施都能成功建立措施与目标之间的联系，被认为是与保护可用竭资源相关的措施。然而，我国在原材料案中第一步中就被以“措施与目标无关”为由驳回。

因此，一方面我们要总结案例中的教训，转变固有的思维方式，注意在国内环境资源保护政策制定中，与WTO等国际规则的一致性；另一方面，在当前WTO改革的背景下，我们还应发挥国际社会中的大国作用，积极参与其中并积极提出建议，逐渐改善在WTO中处于弱势的地位，更好维护我国可持续发展的利益。在争端解决上，需要我国政府和学者们在国际上更多地发声，倡导在条约解释上的转变，固守贸易自由价值的同时，也能够深入考虑非贸易自由化的目标。与此同时，虽然GATT第20条规定了环境例外的规则，但毕竟WTO是促进多边贸易发展的组织，其中应对贸易与环境问题不能只依靠WTO的规定来解决问题，也要积极参与多边和区域贸易协定的制定。讨论对于环境问题的管制合作，提出具体可执行的方法或措施。

总而言之，在生产和销售的“全球价值链”的新情势以及环境等非贸易价值越发重要的今天，如何衡量影响人类社会可持续发展的因素，处理WTO框架下的贸易与非贸易社会价值的冲突与协调是十分重要的[11]。在对环境越来越重视、各种新环境措施层出不穷的趋势下，我们需要在坚守多边贸易的前提下，对GATT第20条（b）款和（g）款的解释适用予以适当改变，以顺应国际社会可持续发展的需要，为各国对环境保护的关切以及贸易措施的采取在合理的范围内提供一定适用的空间。当然，相应的WTO成员也应改变和完善其现有的环境措施方式，要公平实施，不构成歧视以有效利用这一空间。如此才能一方面有利于GATT第20条（b）款和（g）款平衡权利与义务目的的实现，促进消除环境贸易壁垒；而另一方面，通过促进协调争端中环境与贸易的冲突关系，使二者价值都能够得到发挥，共同为可持续的发展助力。