基于“平战结合”思维的“城市大脑”建设研究

摘 要： 新型冠状病毒肺炎疫情的冲击对“城市大脑”的应“战”能力提出了更高要求，需要在缩短反应时间、提升办事效率、健全风险防控等方面有所突破。建议以“平战结合”的思维统筹未来“城市大脑”建设，优化“平时”服务支撑功能，强化“战前”风险防控能力，提升“战时”应急响应水平，为经济社会发展营造和谐稳定的环境，以信息化、智能化手段助推城市治理体系和治理能力现代化。

关键词： 新冠肺炎疫情 “城市大脑” “平战结合” 

新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情之于城市，是一次突如其来的治理大考。“城市大脑”在“战疫”期间主动出击，在疫情防控和复工复产等方面发挥了重要作用。2020年3月31日，习近平总书记到杭州城市大脑运营指挥中心考察时充分肯定了杭州市运用“城市大脑”在“数字治疫”方面取得的创新成果，并且指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔[1]。

虽然目前疫情防控已呈现持续向好态势，但不可否认的是，突如其来的疫情对经济和社会造成了高强度冲击，增大了全年经济运行的不确定性。统筹推进疫情防控和经济社会发展，是十分艰巨而又必须完成的任务[2]。能否有效防范和应对重大风险的挑战是检验城市治理体系和治理能力现代化的重要标志之一[3]，在后疫情时代，如何将疫情防控工作中的宝贵经验转变为长效机制？如何让“城市大脑”更有效的助力提升重大公共突发事件的应对水平？对这些问题的探究能够为未来“城市大脑”的建设提供参考路径，也对推动城市治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、“城市大脑”在疫情期间发挥重要作用  

“城市大脑”作为城市治理的全新工具，在平时的日常管理中对于城市运行生命体征感知、“城市病”治理、公共资源配置、宏观决策指挥等方面成效显著。面对新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件，各地“城市大脑”迅速运转，积极应对，充分发挥在数据、技术、应用方面的优势，助力疫情防控和复工复产工作顺利推进。

（一）支撑防控决策指挥  

疫情发生后，海口市政府联合阿里巴巴，利用“城市大脑”具备的AI大数据计算、数据互联互通、多源融合的能力，快速搭建了疫情防控智能指挥平台，形成了市、区、街道三级防控体系，从命令下达、执行跟踪、摸排上报、群防群治等环节形成全链路闭环，实现“一张指挥大图”掌握全市疫情[4]，提升了各类防疫场景快速落地和精准狙击的基础能力，有效支撑了政府部门的联防联控、精准施策。

（二）助力疫情联网监测  

在春节返程高峰来临前，杭州依托“城市大脑”的技术积累和大数据研判功能，率先在全国推出了能为传染源（人员）的筛查、追踪、控制和隔离提供服务的“健康码”，上线30分钟申请人数超60万，上线首日访问量超千万，并快速在浙江、四川、海南、上海、重庆等五省市实现全覆盖[5]，成为全国各地政府数字化防疫的标配，极大地省去了居民繁琐的填报工作，提高了数据分析、收集的效率，在减少接触、方便群众正常通行的同时帮助疫情防控工作更加有的放矢。

（三）筑牢社区基层防线  

面對疫情，地处杭州市主城区的下城区，以“城市大脑+武林大妈”的实战叠加方式织密专群结合的“防控网”。一方面在线下工作中每天发动1500余人次“武林大妈”24小时分批次值守、巡防，另一方面在线上利用“城市大脑”为网格化排查提供基础支持。在返程高峰来临后，下城区利用与“城市大脑”数据接入的公寓楼和小区安装的智能安保系统，一旦符合预设条件人员返杭，并使用门禁卡回家入住时，“城市大脑”就会自动预警，并将相关人员信息及时推送到社区和物业，由工作人员第一时间上门进行询问、登记、预检，提高了防疫排查效率，守住了基层疫情防控的第一道关口[6][7]。

（四）助推企业复工复产  

在推进全市复工复产前夕，杭州依托“城市大脑”建设的技术储备和经验积累，研发了全市首个企业线上复工数字化申报平台，具备复工申报备案、防疫措施引导、员工返工核查、健康状态跟踪等一体化功能，通过在政府和企业之间以及企业内部间建立起一整套责任体系、过程体系、信任体系，从而找到企业复工和疫情防控工作两者的最佳结合点，确保在抓好疫情防控的前提下，能够有序推进企业分类分区分时段复工复产，有效提升了企业复工率，努力把疫情带来的不利影响降到最低[8]。

二、疫情冲击对“城市大脑”应“战”能力提出更高要求  

过去的2020年，让我们非常清晰地看到了那些开展“城市大脑”建设的城市，是疫情防控效果更好的地方。疫情在突发和迅速扩散时对消费、生产、就业等方面造成了高强度冲击，全国多地按下“暂停键”，只有积极应对，尽早控制住疫情，经济和社会发展才能尽快按下“重启键”和“快进键”。此次疫情也让我们越来越强烈地意识到，城市应对重大公共突发事件的“战时”能力是如此重要。“战时”城市治理与于平时不同，更要突出一个“快”字，这也为“城市大脑”的建设提出了更高要求。

（一）统一指挥，缩短反应时间  

“战时”要做到迅速响应，应以前方需求作为提供服务的基本遵循，只有明确需求，后方程序和预案准备才能根据需求对于平时的标准状态进行改进，满足“战时”需要。但在疫情期间，由于公众问题反应渠道众多，并且各级政府和部门乃至街道社区都有各自独立的信息收集渠道，一方面各部门对信息入口的信息化管理参差不齐，在某种程度上，既造成资源的紧缺，又造成资源的浪费，另一方面缺乏统一的接口也使发现的问题无法迅速纳入系统流程并快速流转，相关部门无法在第一时间有效地获取和疫情防控相关的各种信息，难以实现部门的智能、快捷调度。

（二）协同联动，提升办事效率  

“战时”工作往往涉及多个部门，防疫物资的筹措可能涉及物资储备部门、工信、发改、财政、交通等等，需要相应地减少繁琐和不必要的程序和层级，实现高效联动。此次全国上下抗击疫情，虽然体现出了远远高于平日的效率，但许多地区仍采用中心化的架构方式，例如防疫物资供应情况逐级上报，最后在一个终端汇总，由高层作出决策之后，再逐级下达，这种方式无法对事件进行高效处置，不能适应“战时”紧张的抗疫需要，亟需实现向扁平化治理的转变[9]。城市治理扁平化从事件的发现到人工的处理，省略掉了以往相对复杂的流程，决策信息流能够更好地进行交汇，各参与主体的互动和联系通过数据交汇变得更加紧密，可以有效减少环节和层级，实现上下呼应一次到位。

（三）预测预警，健全风险防控  

本次新冠肺炎病毒具有极强传染性，且发生在新年及春节敏感时期，全国范围内的人口大迁徙更是加剧了疫情极高的风险性。面对突发灾害，城市的免疫力则来源于对风险的感知和预判，这就要求政府部门既要具有感知风险的速度，又要具有风险研判的科学性、准确性[10]。但是回顾疫情初期，2019年12月中旬武汉城内局部出现少数病例时，全国各地仍未能及时感知并预判此次疫情可能带来的风险并拉响警报，大部分公众未获得明确警示，到了1月，武汉本地的社区仍在举办“万人宴”。最终导致政府憾失遏制病毒蔓延的最佳時机，引发后续更严重的“并发症”，造成了极为严重的损失。

三、以“平战结合”思维统筹“城市大脑”建设  

疫情冲击既是重大挑战，也是优化治理体系、提升治理能力的重要契机，应从“战疫”中撷取城市治理之道，从危机困难中捕捉发展机遇。当前国际风云变幻莫测，国内也在不断经受各种突发情况的挑战，以新冠肺炎疫情为代表的黑天鹅事件不会是唯一，应以“平战结合”的思维，统筹未来“城市大脑”建设，在“平时”服务经济社会发展，在“战时”积极应对风险挑战，为经济社会发展营造和谐稳定的环境，以信息化、智能化手段助推城市治理体系和治理能力现代化。

（一）打牢基础，优化“平时”服务支撑功能  

在体制、机制、技术上创新建设，统一数据标准，内部打破部门间、层级间、系统间的信息壁垒，外部打通与城市公共服务数据、运营商数据、互联网数据源的数据共享通道，一网整合各类要素数据和机构人员，建立起全面、动态、实时的城市治理“数据资源池”。通过大数据、云计算、人工智能等信息技术系统梳理城市中各型各类的需求信息，特别是居民生活的最终消费、城市运行的煤电油运、企业生产的物质资源等，对城市经济运行情况进行全方位的分析、预测、研判，为市场供给、投资、生产、储备提供有价值的量化指导，为政府调控、布局、管理提供决策依据，为市场与政府两个轮子的有序运转提供协同参照和助力支撑。坚持以人为本，围绕百姓关注的医疗、教育、社区服务等公共服务领域加速构建普惠便利的应用系统，梳理业务主线，构建业务模型，尤其要重视具体真实应用场景的设计，从用户体验角度优化完善公共服务流程和应用设计。加大对“城市大脑”相关新型基础设施的投入力度，以智慧城市建设促进数字经济快速发展，培育新的经济增长点。

（二）科技支撑，强化“战前”风险防控能力  

依托“城市大脑”汇集的多方关联数据和“雪亮工程”等物联网感知神经元，围绕公共卫生、安全生产、交通运输等重点行业领域、重点区域部位，实现对风险数据和预警信息的抓取。通过“城市大脑”运行过程中数据和事件的不断累积，形成城市治理的数据库、事件库、案例库，运用大数据分析、人工智能算法等信息技术，在线感知风险态势，实现智能预测预警，把疫情防控、民生保障、社会治理等的信息控制力前移，改变过去的被动受理为主动发现处置，提升预测、识别风险的能力[11]，做到早预防早控制。

（三）调整策略，提升“战时”应急响应水平  

通过技术创新促进管理创新，强化制度监督，健全综合治理责任分工体系，全面梳理和明确各级各部门职责，建立跨部门、跨层级、跨区域的协同治理机制。利用“城市大脑”指挥中心的统一接口对接各种信息收集渠道和方式，将公共卫生、安全生产、消防安全等社会治理相关信息迅速高效地传递到系统中，并通过数字化系统流程快速流转，向政府各职能部门派发，实现信息的集中采集、统一受理、归口分流、联动处置、跟踪反馈，形成敏感、准确、高效的综合治理体系和负反馈闭环系统，确保在“战时”城市治理能够实现秒级响应，提升处置风险的能力。

参考文献：

[1]让城市更聪明更智慧——习近平总书记浙江考察为推进城市治理体系和治理能力现代化提供重要遵循[EB/OL].（2020—04—04）[2020—08—02].http：//www.gov.cn/xinwen/2020—04/04/content_5499045.htm.

[2]王一鸣.统筹推进疫情防控和经济社会发展[N].人民日报，2020—02—27（009）.

[3]孙杰.从抗击疫情看国家治理体系和治理能力现代化[J].党建研究，2020（05）：38—40.

[4]龙易强.海口搭建疫情防控智能指挥平台[N].海口日报，2020—02—19（002）.

[5]张留.健康码，如何从杭州“跑”到全国[N].浙江日报，2020—03—16（008）.

[6]杭州市数据资源局.打赢疫情防控阻击战，杭州城市大脑出击！[EB/OL].（2020—02—04）[2020—08—02].http：//www.echinagov.com/news/273085.htm.

[7]王逸群.“城市大脑+武林大妈”下城织密阻击疫情“一张网”[EB/OL].（2020—01—31）[2020—08—02].http：//www.tlnews.com.cn/xwpd/zjxw/content/2020—01/31/content_9005849.htm.

[8]张丽华.战“疫”数字化大考 城市大脑如何答题？[N].杭州日报，2020—04—02（005）.

[9]王苹，王胡林.提升城市现代化治理能力和水平的实践进路[J].理论视野，2020（04）：82—87.

[10]王娟娟，黄金.新冠肺炎疫情是对我国数字化治理能力的大考[N].人民邮电，2020—02—20（004）.

[11]唐皇凤，刘建军，陈进华，黄建洪，陈辉.后疫情时代城市治理笔谈[J].江苏大学学报（社会科学版），2020，22（04）：29—42.

（刘舒扬，国家信息中心）