超越决策系统失灵：突发公共卫生事件防控中的价值坚守和科学精神

〔摘要〕2019年12月初，湖北省武汉市爆发新型冠状病毒感染的肺炎疫情。2020年1月20日，肺炎疫情防控纳入党中央、国务院议程，中国开始了全面的抗疫战争。从公共管理的视角看，我们关注的核心问题是为什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”变得形势复杂严峻。为此，本文基于西蒙的决策理论，提出了一个解释框架，认为中国应对突发公共卫生事件的“决策系统失灵”导致了疫情防控失去最佳“窗口期”，这一决策系统是由个人决策、地方政府决策和国务院职能性部门决策等五层次决策构成。中国要让突发公共卫生事件在早期能够得到有效控制，就需要在各层次决策系统中对其价值前提和事实基础进行更新，让人民的生命权和理性成为决策的前提，让专业人士拥有更优先的决策权，让地方政府拥有更优先的决策权，国家职能性部门要为专业和地方决策提供支撑。

〔关键词〕决策系统;治理体系;突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情

〔中图分类号〕D632.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）02-0021-09

2020年1月30日，世界卫生组织总干事谭德塞在日内瓦举行新闻发布会，指出新型冠状病毒感染的肺炎疫情已構成国际关注的突发公共卫生事件。这意味着，2019年12月发生于湖北武汉的新冠肺炎疫情已经演变成为全球性公共卫生事件，它必将对中国的经济、社会、外交、国际贸易等产生广泛而深远的影响。

当前，为了应对新冠肺炎疫情，中国启动了最高级别的响应，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，先后两次召开中央政治局常务会议，防控疫情成为当前中国的头等大事。快速发展的中国社会被按下“暂停”键，可以预期疫情防控没有取得压倒性胜利时，中国社会很难恢复到正常的生产生活秩序。因此，与疫情抗争，我们必须分秒必争，尽可能挽救人民群众的生命，为中国社会良性运行和发展创造基础。随着中央高层的再研究、再部署、再动员，中国各级政府正在按照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的指导精神，全力开展疫情防控阻击战。

在进行疫情防控的同时，社会各阶层的人们都在对新冠肺炎疫情进行反思，并希望提出有针对性的对策。尽管每一个人掌握的信息有限，可能存在认知局限和“盲人摸象”。不过，每一个人的努力仍然很重要，这些不同信息之间汇聚、从信息到证据、从证据到结论、从结论到辩论等不同环节和阶段的反复，可以让我们对“疫情防控”这一复杂画面有更清晰的认知，从而为我们科学决策提供坚实基础。

对于公共管理和公共政策研究者而言，我们关注的核心问题是为什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”变得形势复杂严峻。正是对问题的反思，可以帮助我们完善现有的体制机制，也可以避免以后悲剧的再次发生。对这一问题的回答，可以有很多角度。这里，我们将从人类决策视角出发，讨论个人决策是如何在复杂的组织和规则约束之下导致了疫情防控失去最佳机会，而有效疫情防控体系的建构需要协调不同层次的决策主体，形成共同应对疫情的合力。为了以后避免类似事件的发生，中国需要对公共卫生治理的决策系统进行重新改造，建构公平、高效和可持续的公共卫生治理体系。

一、人类决策的基石：价值前提和事实基础

人是决策的动物，每时每刻都在进行决策。人是社会性的动物，一个人的决策会影响其他人，这是谢林所谓的“微观动机与宏观行为”〔1〕。最极端的情况之下，一个人错误的决策可能会对社会产生毁灭性影响，这是所谓的“蝴蝶效应”。疫情蔓延扩散也是如此，一个人决定吃野味，导致感染病毒，这种病毒传播给更多的人，最终导致了全球性公共卫生事件。因此，人类社会面临的最大难题是“个体理性与集体理性”之间的冲突，也就是所谓的“集体行动困境”“公地悲剧”等社会困境〔2〕。

为此，一个社会的有效运行，必须对决策权力有效分配，有一些决策权配置给个人和组织，有一些决策权配置给公共部门。当个人、组织和公共部门的决策权力配置较好，每一个个体的决策，每一个组织的决策，以及决策与决策之间良性互动，通常会形成公共的善，这也是社会和国家繁荣的基础。很多政治学家和经济学家都在探索国家和社会中决策权力配置的逻辑，以寻找繁荣与稳定的密码。例如，诺斯等学者在《暴力与社会秩序》一书中，就提出了政治经济决策权力配置的理想蓝图，即开放进入的政治和经济秩序〔3〕。到目前为此，人类应该找到了私人物品配置的逻辑，市场经济成为一种决策权配置方式，市场秩序是一种配置个人、组织和公共部门决策权力之后形成的合力，它可以解决商品的供给与需求。

于是，私人决策、公共决策和私人决策与公共决策之间协调决策成为人类面临的三大决策难题。私人决策是指哪些领域和问题是由私人来决定，例如一个人可以在市场中决定购买什么样的口罩。当然，由于现代社会是一个组织化社会，这使得很多私人决策是在组织情景中展开，如企业的生产行为、医院中的救治行为。公共决策是哪些领域和问题由公共部门来决定，例如，新冠肺炎疫情是否认定为人传人的传染病，这是公共决策的问题。私人决策与公共决策之间协调决策涉及哪些问题应该由私人决策，哪些问题应该由公共决策的决策，例如，职业认证以前是政府认定和公共决策，随后可能由私人来完成，成为私人决策的一部分。人类福祉和国家繁荣都与高质量的私人决策和公共决策联系在一起，最为重要的是私人愿意参与公共事务，这本身应该成为私人决策的一部分。

那么，如何实现高质量决策？这是人类永恒的话题，也是社会科学的根本性问题。作为“决策之父”的赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simon，1916-2001），对此进行了探索，他的贡献是多方面的〔4〕。对于我们解释、分析、诊断和规范疫情防控而言，至少有三个结论是重要的分析起点。

西蒙研究的第一个结论是，人类决策的基石是由两个部分构成，即价值判断和事实分析，人类根据价值前提，依据事实分析进行决策。后面，尽管西蒙提出了目标选择、问题再现、方案选择、满意决策等决策过程，但是这些决策过程讨论的核心问题仍然是人类决策中面临的事实和价值难题。以疫情识别、判断和防控为例，人类无时无刻不会受到这两个因素的影响。

西蒙研究的第二个结论是，人类决策遵循有限理性逻辑，即人类在进行决策时，只会搜索少数方案，满意就停止决策。有限理性既是由于人类自身的信息处理、认知和计算能力决定的，也是由于人类对于环境信息不成比例分配决策的。正是因为有限理性，这使得人们根据信息进行判断时，不可能全面、科学和完整。因此，区分“谣言”与“真实意见表达”有时候是很模糊的，我们需要谨慎对待处罚“谣言”。

西蒙研究的第三个结论是，利他主义可以使得群体在自然选择中胜出，即哪一个社会的利他主义越多，哪一个社会越可能繁荣与稳定。西蒙的这一个研究常常会被忽略，他根据演化生物学中对于群体繁衍的定义，推出利他主义会使得一个群体在与另一个群体的竞争中胜出。事实上，对利他主义的关注与他对组织影响中忠诚和认同的关注是一脉相承的。以疫情防控为例，一个社会是否会有更多的人将群体利益放在个人利益之上，这直接决定了我们战胜疫情的速度和代价。

二、决策系统失灵：新冠肺炎疫情的蔓延扩散的解释性框架

2020年1月29日，中共中央政治局常委、国务院总理、中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组组长李克强主持召开领导小组会议，指出：“当前疫情防控正在全面推进，防控力度持续加大，但疫情仍处于扩散阶段，局部地区有迅速上升趋势，形势复杂严峻。”这一判断与当前疫情数据是一致的，截至2月6日24时，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例31161例，累计治愈出院1540例，现有确诊病例28985例（其中重症病例4821例），累计死亡病例636例，现有疑似病例26359例。累计追踪到密切接触者314028人，尚在医学观察的密切接触者186045人。

在全民抗击新型肺炎疫情的同时，人们都在反思：为什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”变得形势复杂严峻？针对新型肺炎疫情，我们看到了几组矛盾的事实：

一方面，2019年12月1日发现了第一例病例，另一方面，湖北省于2019年12月22日才正式全面启动新冠肺炎疫情防控。

一方面，到目前为止，中国科学家已经在Lancet、新英格兰杂志等高水平期刊发表10多篇论文，另一方面，科学研究转化为实际疫情防控效果不明显。

一方面，从地方政府到专业部门，都感觉自己在应对疫情防控方面没有责任，都在为自身行为辩护，另一方面，大众确实感受到政府的失职造成了目前疫情防控形势，似乎所有部门都没有责任，结果造成了一个较大失误。

简而言之，在疫情防控中，由于科学与实践脱节、政府部门与专业部门不协调、地方政府与中央部门的不协调，使得我们错失了疫情防控最佳“时间窗口”，带来了人民的生命和财产损失，不仅给疫情中心湖北省和武汉市造成了不可估量的影响，还对整个中国经济社会产生了负面影响，造成了目前形势严峻复杂的被动局面。

为什么会这样？从决策理论的视角看，新冠肺炎疫情需要经过一道道决策关口，任何一道决策关口都有可能阻止疫情的蔓延，但是疫情却顺利通过了各道关口，直接造成了较为严重的影响。从另一方面看，这也是典型的复杂系统涌现秩序现象，不同主体都在按照自身逻辑行事，都只考虑自身的“利益”，结果给民众和社会带来了灾害性风险和结果。究其原因，每一个决策主体在进行决策时，都失去了价值关怀和坚守，缺乏利他主义精神，对事实进行“选择性”描述和分析，给其他决策者传递“偏差性”信息，最终导致整个决策系统的“溃败”和“失灵”。

1.第一道防线：吃野味者的决策逻辑

根据当前的研究，新冠肺炎疫情可能是由动物传染给人，随后人传染人，再次从社区到地方，从地方到国家，从国家到全球。因此，产生和阻断疫情的第一道防线是由个人建立的，个人是否能够拒绝野味，是能否阻断病毒在动物与人之间传播的关键。事实上，2003年的SARS也是病毒由动物传染给人，这与人吃野味的习惯分不开。

人为什么会作出吃野味的决策？这既受到他们的价值观影响，也与他们对吃野味的后果分析有关。吃野味有时候会受到传统观念影响，认为野味会有营养，野味与美味联系在一起，野味是重要的药材，对人有延年益寿的作用等。再加上人的好奇心，这使得野味对于很多人有吸引力。一旦市场为这种需求提供供给，在缺乏监管的情况之下，无论是吃野味，还是出售野味都不会付出太多代价，这会使得吃野味成为一种“时髦”。吃野味既会对生物多样性产生严重影响，还会传播病毒，最终导致疫情爆发。

因此，要让个人自觉选择拒绝野味，注重公共卫生和个人健康，这成为疫情防控的第一道防线。很显然，武汉市在这一道防线上失败，是疫情爆发的导火索。事实上，武汉市在首次发现新冠肺炎疫情之后，发现这些病例都暴露于武汉华南海鲜批发市场，而该市场是在发现新冠肺炎一个月后才正式关闭的。

2.第二道防线：医生的决策逻辑

当第一道防线失败时，病毒会从动物传染给个人，并且很可能发生人传染人的现象。在这个过程中，医生会发挥着非常重要的“看门人”角色。一般而言，当人生病时，会去医院治疗。在医院救治时，对于是否是由于病毒引起，以及病毒是否会传染，这些都是未知的，都需要进行临床研究和流行病分析。因此，医生的决策在疫情防控中发挥着重要作用，他们是否科学收集信息，并且及时作出判断，直接关系对事情的定性。对于事实要素而言，医生有比较优势，对于价值要素，这涉及医生自身的选择和判断，但是外界的环境会对医生决策產生影响。

从现在的回溯性分析看，武汉的医生在12月已经感受到新冠肺炎可能是一种传染病，需要慎重对待。这里有几个来源：

一个是新华社2020年1月31日对武汉金银潭医院院长张定宇的采访，从上面信息看，2019年12月29日，武汉市华南海鲜市场首批7名不明肺炎患者转入位于武汉三环外的金银潭医院，第二天他紧急布置腾退病房，抽调更多医疗力量，新开两个病区，转入80多名病人;

另一个是2020年1月1日，武汉市公安机关发布信息，8名散布“谣言者”被依法训诫，事后看这8名所谓的“网民”是医生，他们通过这三个微信群“造谣传谣”：武汉大学临床医学04级群、武汉协和医院红会神经内科群、肿瘤中心群。从处理的医生李文亮口述看，他于2019年12月30日在同学群中根据拿到的一个病例，发布“确诊了7例SARS”，随后两天后就被武汉市公安机关处罚，并且上了新闻联播。

从这些信息看，医生已经通过临床的直觉和经验感受到“传染病”的可能，尽管对其病理、来源、传播途径并不清晰。遗憾的是，医生的直觉不仅没有得到支持和重视，反而还使得其他在一线的医生不再敢发布任何与之相关的信息。根据中国新闻周刊的报道，武汉协和医院的医生林羽回忆说，“疫情刚开始的时候，武汉市的策略都是‘冷处理。他所在的医院就通知，在没有单位授权的时候，不允许私自在公众平台谈论病情，不允许私自接受媒体采访，不仅仅是临床系统，包括院感、CDC那边消息管控更严重，‘整个就不让说。”不让医生说话，当医生认识到说真话的代价很高时，这时就会选择“沉默”，这意味着医生对抗疫情的防线溃败。

3.第三道防线：武汉市委和市政府的决策逻辑

当医生被禁止表达观点时，阻止疫情传播就会进入第三道防线，那就是地方政府的决策行为。对于新冠肺炎疫情防控而言，武汉市委和市政府的决策至关重要，尤其是其主要领导在决策中所依据的事实和价值，都会对其决策行为产生影响。针对地方政府的决策行为，有学者提出了“弱政府行为”的假设来分析武汉市委和市政府的行为选择逻辑。我们认为，仍然需要从决策的两个最重要的因素来对其决策行为进行分析，并探讨地方政府为什么没有守住疫情防控的第三道防线。

对于武汉市委和市政府的决策而言，其所依据的事实性信息主要是由武汉市卫健委提供。武汉市卫健委作为专业性部门，它在对事实进行分析，以及决策建议方面发挥重要作用，其提供的信息直接关系到武汉市委和市政府的决策选择。可能是为了回应网上的“确诊了7例SARS”的“谣言”，武汉市卫健委于2019年12月31日首次发布了肺炎病例的通报，并且提出“到目前为止调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染”。事实上，当武汉市卫健委发布这一公告时，就预示着地方政府会采取“内紧外松”的处理策略。这意味着，2019年12月底是武汉市委市政府应对新冠肺炎疫情的一个“窗口期”，事后看，武汉市错过了最佳防控时期。

应该说武汉市与国家之间也保持了密切的联系，其中最典型的是2019年12月31日国家卫健委委派专家组抵达武汉指导疫情处置。调查结果显示：“调查未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染。”这一结果对于地方政府行为产生了较大影响。不过，随着疫情的发展和研究展开，更多的信息进入决策者视野。2020年1月9日，武汉病毒性肺炎病原检测结果初步评估专家组确定，病原体为新型冠状病毒。随后，2020年1月14日，世界卫生组织正式将引发此轮肺炎的病毒命名为2019新型冠状病毒（2019-nCoV）。事实上，2020年1月10日左右为武汉市应对疫情的第二个窗口期。

为什么武汉市委、市政府一再错过疫情防控最佳时机？对此，武汉市市长周先旺在接受央视采访时，将这一原因归为《传染病防治法》，他认为：“前面这个披露的不及时，这一点大家要理解，因为它是传染病，传染病有传染病防治法，它必须依法披露，作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才能披露，所以这一点在当时很多不理解。”事实上，这一解释是牵强的，最根本的原因可能还是两个方面的原因：第一，在价值观上，没有将人民群众的生命放在最优先的序列，没有践行“以人民为中心”;第二，在形势研判和应对预案上，没有进行科学合理的规划，使得工作被动。

事实上，在最高层采取行动之前，武汉市有一系列的大事。2020年1月6日至11日为武汉的两会时间，2020年1月11日至2020年1月17日为湖北两会时间，2020年1月18日武汉百步亭社区举行有4万多个家庭参加的“万家宴”，2020年1月21日湖北举行春节团拜会。这意味着，在2019年12月底的“时间窗口”期，武汉需要召开“两会”，在2020年1月10号左右的“时间窗口期”，湖北省要召开“两会”，“两会”顺利召开是决策者考虑的重点，这直接决定了其行为选择，并不是所谓的“弱政府行为”逻辑。

无论是专业性部门的武汉卫健委，还是作为地方政府的武汉市委市政府，在面临疫情防控中，既没有认识到疫情防控的严重性，又没有将人民的生命价值作为最重要的考虑序列，这使得疫情失去了第三道防线。

4.第四道防线：湖北省委和省政府的决策逻辑

理论上说，湖北省委和省政府作为武汉市委和市政府的上级部门，同样应该有机会来纠正武汉市委和市政府的决策行为，从而避免疫情的蔓延。湖北省委和省政府作出决策的依据，主要有三个方面的来源：一是武汉市委市政政府提供的信息，二是湖北省卫健委提供的信息，三是国家卫健委提供的信息。

事实上，一旦武汉市的疫情具有传染性，它最直接的影响是对湖北省其他地市。从事后看，由于武汉市是湖北省的省会城市，其他地市确实受到了武汉市影响，随后出现很多确诊病例，并且导致了随后“封省”的后果。

目前，有关湖北省委和省政府决策过程的信息较少，主要的事件和信息就是2020年1月11日至2020年1月17日为湖北两会时间和2020年1月21日湖北举行春节团拜会。事实上，2020年1月20日，国务院召开常务會议，提出加强新型冠状病毒肺炎疫情管理，这是纳入国家议程的标志。通过这两件事情看，尤其是2020年1月21日的春节团拜会的举行看，湖北省委省政府一直没有将疫情防控纳入最高议程，没有及时统筹和谋划整个省的防治策略，这也使得后续各省的防控处于被动状态。简而言之，湖北省委、省政府由于对信息研判失误，以及价值序列设定偏差，既导致了多次错过疫情防控时机，又没有为应对疫情防控做好充分准备，这使得整个湖北省疫情形势严峻。

5.第五道防线：中国疾控中心和国家卫健委的决策逻辑

上面的四道防线属于地方政府序列，最后一道防线是国务院组成部门，也就是所谓的“条条”部门，它们代表国务院行使某一方面职能。国家卫健委行使公共卫生方面职能，它在疫情防控方面负有主要责任，尤其是传染病等级认定、病毒治疗、全国防控等方面发挥作用。中国疾控中心则是国家卫健委的事业单位，它在流行病疾病预防控制、突发公共卫生事件应急等提供技术支撑和咨询建议。因此，中国疾控中心和国家卫健委在疫情的形势研判方面，具有专业化能力和重要决策权。事实上，武汉市市长在讨论疫情应对时，也讨论了信息权发布问题，这涉及中央与地方权力配置问题。

对于中国疾控中心而言，当前讨论的一个核心困惑是为什么中国发表了那么多高质量论文，但是中国在应对疫情方面却如此被动。围绕着这一困惑，其争论的焦点是中国疾控中心是否很早就得出了人传人的结论，以及为什么结论没有及时转化为政策建议。其中，争论最大的论文是2020年1月29日发表于《新英格兰医学杂志》的《新型冠状病毒感染的肺炎在中国武汉的初期传播动力学》一文。为此，中国疾控中心还专门进行了回应，指出该论文是回溯性研究。这些争议，从决策的视角看，就是中国疾控中心和科学家是否应该将科学研究放在首位，还是应该将疫情防控放在重要位置？

从理想状态来说，科学家应该能够将两者兼顾，既能够发表高水平论文，又能够将研究成果转化为实际的疫情应对策略。应该说，与2003年SARS相比，我们在科学研究水平方面有很大进步，在很短时间能够在顶尖杂志发表十多篇论文，但是从目前应对看，好像并不理想。这意味着，中国疾控中心在决策时，除了考虑科学的严谨性，更应该考虑人类生命和安全等基本价值，只有同时拥有对人类的关怀和科学的精神，才能够将科学研究与决策服务有机结合。事实上，中国疾控中心的专家已经意识到这一点，只是他们认为这应该是政府的职责，而不是他们的职责。例如，中国疾控中心流行病学首席科学家曾光在接受环球时报总编辑胡锡进采访时表示，公共卫生人员的决策考虑的就是科学性的问题，是一个科学的视角，但政府官员考虑问题并不单纯是科学的视角，这只是他们决策依据的一部分，“他要考虑政治视角，考虑维稳的问题，他要考虑经济的问题，他要考虑春节老百姓的天伦之乐，满意不满意的问题。我们说的话往往只是他们决策中采纳的一部分”。

应该说，流行病学首席科学家曾光已经触及问题的本质，但是他忽略了这些不同要素的考虑，不仅应该是政府官员考虑的，作为科学家也应该考虑。正是这种决策的“偏见”，很有可能导致了中国疾控中心副主任冯子健接受新京报记者专访时表示，他们早期已经有“人传人”的看法，但受当时条件限制，谨慎作出“未发现明显人传人现象”“不能排除有限人传人的可能”等结论。可以想象，如果科学家有对人类的大爱，有一个如果发生“人传人”会导致什么样的后果的情景预测，或许科学中“保守”“谨慎”的结论会转化为“积极”与“主动”的行动。

尽管中国疾控中心在公共卫生方面具有专业性优势，真正起决定作用的还是国家卫健委。但是，国家卫健委的决策却依赖科学家的专业判断，这使得科学性证据在决策中具有较高权重，而证据主要是由中国疾控中心和相关专家来提供。客观上说，国家卫健委对于武汉新型冠状病毒肺炎疫情是比较重视的。根据国家卫健委的官方信息，在湖北省武汉市发生不明原因肺炎疫情后，立即派出国家工作组和专家组赶赴武汉，按照属地管理原则，与湖北省、武汉市共同研究落实疫情防控措施。与此同时，2020年1月1日，国家卫健委成立由马晓伟主任为组长的疫情应对处置领导小组，会商分析疫情发展变化，研究部署防控策略措施，及时指导、支持湖北省和武汉市开展病例救治、疫情防控和应急处置等工作。它两次派出高级别专家组，并且国家卫健委主任也亲自到武汉调研。

很遗憾的是，国家卫健委早期的启动，并没有转化为湖北省和武汉市的决策行为，并且延误了疫情防控的最佳时期。这意味着，国家卫健委作为中国主管公共卫生的行政部门，没有能够及时启动疫情应急响应程序，没有让湖北省和武汉市采取有效措施应对危机，最终使得疫情从地区性扩散为全国性和全球性，对中国经济社会产生了不可估量的影响。这里需要反思的是：中国公共卫生治理体系中，如何在政府内部部门之间，尤其是条块之间进行有效协调，处理好属地管理和专业化管理之间关系，如何让条块能够在疫情防控中发挥更大作用。

6.为什么防线会溃败？

上述五道防线的溃败，使得疫情防控的小问题变成大问题，最后纳入了国家最高议程，成为中国当前应对的头等大事。我们可以预期，中国一定会成功应对新型冠状病毒肺炎疫情，成功地恢复到正常生产生活秩序之中。只是，我们为此付出的代价太大。设想一下，如果上面的某一道防线能够发挥较好的作用，很有可能我们就会付出较少的代价。对此，北大一院呼吸科主任王广发在治愈后，接受采访时再次讨论“可防可控”时，也表达了类似的观点。

根据上面的决策理论，病毒能够通过一道又一道防线如入无人之境，究其原因是價值迷失和科学缺失。价值迷失使得每一个人或每一部门在作出决策时，都在考虑自身利益和部门利益，没有“利他主义”精神，这使得每一个人或每一部门在作出决策时，都似乎在做出“正确”的决策，而当这些决策“合成”和“聚合”时，却导致了重大失误和系统性风险。当然，在这些防线中，有一些人员或部门或者作出了“预警”，但是被更大力量或势力所改变，使得正常轨道被偏离。公共卫生是人命关天的大事，只有对人类的爱，对生命价值的重视，才能够超越“发表论文”“组织惯例”“权力诉求”等功利性价值，从而实现对人民生命价值的维护。

除了价值迷失之外，科学缺失也是重要因素。这包含两个方面的内容，它既是科学本身的缺位，又是科学在政府决策中话语权的低下。科学本身的缺位，使得从事科学研究的病理学家没有进行独立判断，不仅不能够作出客观、中立和有价值的决策与判断，而且自身还受到权力影响，依据权力的需求来给出决定，将非常严重的信息发布转化成为“修辞术”和“文字游戏”，从而误导了公众，这本身也是一个所谓“自我保护”的过程。一群最聪明的人员，违背了科学精神，以文字游戏来规避责任和自我保护，缺乏了学者和科学家的良知。与此同时，科学缺失也是科学家在决策中地位和角色的缺位，科学话语在政府决策中没有很高的话语权。本来疫情防控是非常专业性的科学问题，但是科学问题却是因为政治逻辑而被“捂住盖子”希望内部消化。事实上，中国决策的最高层最后对局面的扭转，也是借助科学家的意见和建议。李克强总理在2020年1月20日召开针对疫情防控的国务院常务会议时，就专门邀请了钟南山和李兰娟两位专家参加，听取他们的意见和建议。

三、超越决策系统失灵：中国公共卫生决策体制的未来之路

对于公共管理和公共政策学科而言，我们除了需要解释问题之外，还需要寻找问题的解决方案。中国如何避免新冠肺炎疫情类似事情的再发生？这意味着，中国需要重建公共卫生决策体制，让多层次、多部门和跨央地的决策系统成为疫情防控的坚强防线，使得决策系统与公共卫生事件本身的属性相符合。由于具体设计需要对不同决策部门的权限进行梳理，并且进行理性研究，这里我们可以从设计原则的角度出发，为中国公共卫生决策体制的未来改革提供一些可以遵循的原则。

第一個原则，应该是价值和理性的重构，让决策系统有价值坚守和科学精神。公共卫生事件最大的特征是不确定性、复杂性和危害影响深远性，疫情防控是典型的公共卫生事件，病毒来源、传播性和伤害的不确定性使得人类每一次面对疫情都是一次严峻的挑战。公共卫生事件的这些特征，使得我们针对公共卫生的治理和危机应对需要改变传统的决策前提，对整个决策系统的价值前提和事实基础进行重构。在价值前提方面，公共卫生决策系统应该将人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，在出现疫情时，这一价值应该高于经济发展价值等其他价值安排。而生命安全和身体健康的价值目标实现需要理性和科学精神来保障，这使得整个决策过程应该建立在坚实的事实和证据基础之上，让经验、数据、实验和研究为科学决策服务。而一旦当科学决策面临不确定性时，应该重新将价值序列引入，这使得即便科学决策中存在不确定性，也应该按照可能发生的情景来进行应对。简而言之，公共卫生决策系统应该将生命权、健康权放在第一位，更加积极、主动和快速应对公共卫生风险对人类社会可能的挑战。

第二个原则，应该是专业人才决策优先权的配置，提升决策系统的科学水平。由于公共卫生决策系统涉及复杂的公共卫生决策难题，这使得如何在决策权力中配置政治和行政官僚及专业人才的决策权重成为一个重要议题。一般而言，政治和行政官僚应该在公共卫生决策中的价值性前提和重要性序列拥有优先权，专业人才在事实决策方面拥有优先权，而理想的状态是三类人才有机配合。在实际决策中，在价值目标达成共识的前提之下，应该将更多决策权配置给专业人才，由他们决定是否启动应急预案，以及实施什么类型的隔离和采取何种程度的措施。只有这样，专业人才的知识才可能在公共卫生治理和危机应对中得到最大程度利用，从而也使得公共卫生决策系统的科学性水平得到提升。

第三个原则，应该是地方部门和政府应该给予决策优先权的配置，提升决策系统的快速应变能力。公共卫生事件的发生地点是从个别地方出发，很有可能发展成为社区性、地方性、全国性甚至全球性的公共卫生事件。要避免公共卫生事件从社区性和地方性上升到全国性和全球性，就需要有一套快速的反应机制，能够及时使得公共卫生事件在小尺度和小范围内解决，避免扩散性和危害性。要做到这一点，就需要给予地方政府在公共卫生决策系统中优先权，让他们能够第一时间做出决策。当然，地方政府决策优先权的配置也是以专业人才决策权优先配置为基础，地方政府在做出决策时，也需要依靠专业人才做出专业判断。

第四项原则，是国家职能部门支持体系的发挥，为专业人才和地方政府决策提供基础。公共卫生治理具有全国性甚至全球性公共物品的特征，这使得国家职能部门需要进行一些基础性、长期性和持续性研究，既需要储备公共卫生的基础性知识，又需要为专业人才决策和地方政府决策提供支撑。此外，还需要对系统、地方的公共卫生决策进行协调和整合，避免社区性的公共卫生事件发展成为全国性公共卫生事件。为此，国家职能部门需要在公共卫生决策系统治理中找好定位，承担其职责，在专业化和分散性决策的前提之下，进行系统性和整合性决策，为整个国家的公共卫生决策提供专业判断和做出专业决策。

第五项原则，是不同决策主体之间有效协同和合作，形成公共卫生决策的合力。不同的地方可能面临着不同的公共卫生事件，这些地方性知识会形成各个地方在应对不同公共卫生决策时的“专业性”和“优势”。为此，中国公共卫生决策系统整体水平的提升，需要不同决策主体之间协调、配合和合作。例如，一个省的公共卫生事件发生之后，就需要向邻近省提供公共卫生预警，避免公共卫生事件的扩散效应。与此同时，国家也需要在全国层面作出预警。此外，一个省在应对公共卫生事件时，也需要其他省和国家职能部门的支持和配合，通过合作治理来共同应对不确定性和复杂性的公共卫生事件。在不同决策主体之间协同和合作中，信息分享是非常重要的，信息是决策的前提和合作的基础。

〔参考文献〕

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〔3〕 道格拉斯·C. 诺思，约翰· 约瑟夫· 瓦利斯，巴里·R. 韦格斯特. 暴力与社会秩序：诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架〔M〕. 上海：上海格致出版社，2013.

〔4〕 Simon， H. A. . Administrative Behavior. Simon and Schuster， 1997.

【责任编辑：朱凤霞】