“绿色司法”基层实践之不足及完善路径——以世界自然遗产盐城黄海湿地生态保护为例

范永龙

（江苏省盐城市中级人民法院，江苏 盐城224000）

一、源起于基层实践的“绿色司法”

近年来，我国在基层司法实践中创新了环境侵权责任承担方式、司法适度介入等职权主义审判机制，环境司法“绿色”个性日益鲜明。但“绿色司法”概念在理论界尚无准确界定，有学者认为绿色司法是以绿色发展为理念，以环境资源专业化审判为核心的司法机制及其活动［1］。源起于基层环境司法实践的绿色司法可概括为结合中国司法制度而形成的“从地方实验到全国推行、从私益诉讼到三诉并行、从审判独行到多元解纷”的司法进路［2］。相较近年来突飞猛进的环境立法而言，环境司法一度颇为滞后。在受GDP冲动而左右的发展观的影响下，不少地方对法院受理和审理环境类案件有着诸多限制。而且囿于专业能力所限，不少法院亦视环境类案件如烫手山芋，不愿也无力接手处理。但基层司法实践并未停止。从2007年贵州清镇市设立第一家环资专业法庭以来，到2014年新环保法出台后得到迅猛发展，环境司法自底层实践摸索终于走上一条“从下到上、从点到面”的环境审判专业化途径的快车道。绿色司法的基础理念也由先前朴素的环境正义观而发展到了山水林田湖草一体化系统保护的生命共同体理念，由环境审判机制、机构、程序、理论和团队所构成的“五位一体”专业化审判体系也已基本形成。在当前绿色发展口号铺天盖地、跨域管辖不断升级、专业法庭迅猛增加、公益诉讼如火如荼的同时，有必要对生态环境保护与经济发展之间的冲突、对绿色司法在基层环境司法实践所受到的种种制约保持冷静而清醒的认识。滨海湿地最具生态价值却又最脆弱，亟需全面系统的司法保护。下文将以世界少有、中国唯一一处位于经济发达、人口稠密地区的世界自然遗产——盐城黄海湿地为例，审视绿色司法在基层实践存在的不足和问题，来探求司法保障生态文明、绿色发展的更优进路。

二、盐城黄海湿地独特的生态价值

（一）拥有巨大生态价值的滨海湿地生态系统

1992年，也就是《湿地公约》于1971年通过之后的21年后，中国加入湿地公约，湿地一词也才被引入中国。过去习惯称之为荒滩、海涂、沼泽、塘洼等地方，现在均被称为湿地。湿地是地球上碳素积累速度最快的生态系统，因其独特而巨大的生态价值被称之为地球之肾。其生态功能主要包括：物质生产区、大气调节阀、自然海绵体、水体解毒器、动物栖息地、生物基因库等。滨海湿地为湿地三大类型之一，是陆海相过渡的生态系统，作为独特的生态屏障，不仅能够涵养水源、净化水体，还能削浪护岸，便于生物栖息，为沿海经济社会发展提供不可替代的生态价值。

（二）神奇的息壤

我国滨海湿地以盐城黄海湿地最为典型，拥有全球最大的辐射状沙洲群。整个沙洲气势磅礴，莽莽苍苍，南北长达200公里，东西宽约140公里，0米以上沙洲面积近4000平方公里，0-10米水深沙洲面积约7000平方公里。如今，湿地南部仍以100米左右的速率向海延伸，每年初步测量淤涨面积仍然在900公顷以上，虽“日不见其增”，却“年屡见其长”，已成为当代江苏也是全国最大的一块支撑可持续发展永续利用的战略资源［3］。宽广的潮间地带，兼备陆地和海洋的双重环境特征，具有双倍的资源秉赋，是生物多样性的高度富集区。被人们称为“海洋生命的乐园、迁徙鸟儿的家园、向海生长的田园和十分壮观的海上公园”，世界其他地区海岸罕有可媲美者。

（三）位于经济发达人口稠密地区的世界自然遗产

盐城黄海湿地位于世界九大鸟类迁飞通道中最大、最长、迁飞候鸟数量最多的东亚——澳大利亚迁飞路线的路线的核心位置和必经地带。盐城黄海湿地作为中国黄（渤） 海候鸟栖息地（一期） 于2019年7月成功申报世界自然遗产。这也是全球第二处、中国第一处滨海潮间带湿地世界自然遗产，标志着中国的生态保护开启了由陆地走向海洋的新境界。由于盐城位于我国东部沿海地区，如何在经济发达人口稠密地区为开展自然生态保护提供中国方案将成为我国生态环境保护领域的新课题、新挑战。

三、基于生命共同体理念对滨海湿地保护的审视和考察

应对环境危机、建设生态文明，必须认清的一个客观事实是：全人类一直生活在以地球环境为载体的共同体之中，没有这个共同体的整体利益，就没有共同体成员的个体利益［4］。生命共同体理念并不仅仅具有生态学意义，这与利奥波德为代表的整体主义环境伦理的观点有所区别［5］。作为有理性的人类，生存的环境绝不应被视为简单纯粹的自然环境。要实现人与自然的和谐共处，人类虽不能把自己视为万物之主，但必须要有一种主体意识。以人类为中心为主体的所赖以生存和发展的基础环境，包括天然和人工改造过的各种自然因素的综合体，形成了与人类共生的山水林田湖草所共同组成的人类环境生命共同体。幸运的是，人类已经初步达成了一个共识，即“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题。”保护和改善包括滨海湿地在内的自然生态环境系统的原真性和完整性，是任何人类群体或个人作为共同体成员的责任和义务。

（一）滨海湿地生态系统面临的危机和生态保护面临的挑战

1.社会发展进程中人类行为对滨海湿地生态系统造成冲击。一是各地沿海大规模开发活动对滨海湿地原生环境影响巨大。不加节制、不断增加的废污水排放对水域造成严重污染，加剧海岸侵蚀，改变了港湾水文，破坏自然演替、能量交换过程。例如，近年来江苏将众多小散乱差的化工厂区集中到沿海化工园区，不可避免地会影响滨海湿地脆弱的生态系统。二是人工围海和沿海基建占用大量湿地，必然会中断和破坏海陆生态系统物质与能量循环。2013年全国“围海造田”面积达到15413公顷，2017年全国填海面积有所下降，虽比2013年降低63%，但仍高达5779公顷。号称“海上三峡”的沿海风电大规模建设，其风机叶片的运转和严重的噪声，会对鸟类的飞行产生干扰，危及丹顶鹤等湿地珍禽的生存环境。三是人工不当干预造成的自然危机。如互米花草的入侵已成为黄海湿地退化的主要因素之一。因其具有削减波浪，促淤造陆等作用，1979年由美国引入，但因其适应性和扩散能力较强，迅速蔓延，侵占了土著种的生态位，抑制了滩涂原生植被的演替，并在江苏沿海形成大面积的人工盐沼，威胁到了当地的生物多样性资源，引起原生滨海湿地生态系统退化［6］。

2.滨海湿地所保护的法益有待进一步明确。《湿地公约》及许多国家的创设湿地保护法律之初，多以保护水禽及其生境为主，并未将湿地生态系统的保护、管理及建设作法律规范对象。早期环境法多重环境污染的专项防治而轻生态系统服务功能的保护，重视生态资源的经济效益而忽视其生态效益，加上按环境因子和自然资源要素实施部门化分类立法，使得生态系统在整体上难以实现有效保护，因此必然会出现“点上治理、面上破坏”或“局部改善、整体恶化”的情况。保护滨海湿地生态系统的实质是保护滨海湿地之上凝载的生态利益。环境法的制度创新和司法实施应当围绕确认生态利益、保护生态利益这一中心展开。近半个世纪以来，新兴环境法开始视生态利益为法益，打破了以经济利益为核心的传统法律权利格局，确认生态利益与人身利益、财产利益、国家利益、社会利益等并立为法益［7］。但由于生态利益的公共性、主体不特定性及其尚未实现向实体权利完全转化，业已存在的权利保障体系无法对所有人共享的生态利益提供有效的保护和救济，已成为生态环境损害法律问题日益突出的“症结”。

3.滨海湿地生态保护中缺乏对以生命共同体为核心的生态文明理念的构建。生态相比环境，是一个更高层次的范围更为广阔的概念。滨海湿地涵盖陆生、海洋和滩涂多种生态要素，现行的将各生态资源要素割裂开来予以分别保护的法治理念和立法模式，虽然考虑到了各生态要素独特的价值并给予了相应的保护，但却忽视了生态资源各要素之间具有的共性，并不利于湿地的生态整体性保护。破除人类对于生态资源要素认识的局限性，不再受制于生态资源要素分类保护的理念，才能实现对整个湿地生态系统整体而全面的综合性保护。

4.以“损害赔偿”为法理依据的法律体系难以有效应对生态系统损害。生态损害作为法律问题，首先是从司法实践中提出来的。但现有的法律制度却难以支持生态系统损害赔偿，因为在研究生态损害问题时，损害赔偿的思路深入人心。但生态损害不同于传统的以环境为媒介的环境侵权损害，这种损害已超出了传统环境侵权制度的救济范围。生态损害填补的责任构成理论虽有别于传统损害赔偿制度，实行社会分担制度，合理分担了环境侵害行为人所负担的风险，而且认定环境侵害行为不以违法性为前提，不将“发展风险”作为抗辩事由等，较传统民法损害赔偿救济有所进步。但生态损害填补责任制度以责任和救济为切入点，基本功能在于生态损害的事后补救。而由于人类认识的局限性，有的生态损害事实上无法救济，或者在某些生态损失中，最彻底的赔偿也不足以挽救生态损失。在民事赔偿中强调的是：损失=赔偿，而在生态损害与赔偿之间，由于生态问题的复杂，只可能是：损失≠赔偿，或者是损失＞赔偿［8］。加之生态损害后果的强扩散性、不可预测性、跨区域性、广泛性等特征，也是生态损害填补责任的社会化分担难以完全弥补的。因此，在本质上，环境法应对生态损害法律问题的治本之策在于预防，而传统的“损害赔偿”和生态损害填补责任制度均难以完全因应生态损害问题。

（二）黄海湿地生态法治保障现状和面临的问题

1.黄海湿地法治保障体系构建仍处于不断探索之中。生态保护制度的构建应当立足于湿地生态系统的全面保护。黄海湿地亦面临着如前文所述的生态极端脆弱、经济发展威胁、天然物种侵袭等严峻问题。黄海湿地的协作保护也是在申遗开始后才得以重视和加速，并于2019年出台了地方性法规《盐城市黄海湿地保护条例》，但实质性、有深度、体系化的法治保障仍有待进一步探索。在如何调适沿海经济大开发与滨海湿地系统保护的关系实现可持续发展，对于湿地面积占全市面积一半以上、又处于经济快速赶超期的农业大市、工业强市盐城而言，既是宝贵的机遇，亦将是一个长期的挑战。

2.黄海湿地生态保护政策与其他社会经济政策之间缺乏良性互动。首先是生态补偿政策仍不明确。对于因保护湿地而开展的大规模退垦退渔还湿，以及不能进行大开发的沿海地区均需要进行合理补偿，巨额经费的来源和标准均不明确。其次作为世界自然遗产，发展低强度的如海床漫步等特色生态旅游产业势在必行。在开发特色旅游资源、建设配套旅游基础设施等，均需要在自觉理性基础之上将生态效益与社会效益、经济效益相统一起来。鉴于黄海湿地现在位列世界自然遗产，且生态系统具有独特性和不可再生性，过度开发湿地旅游资源必将对湿地生态系统造成难以挽回、不可估量的生态损失。

3.司法保护框架初具但实质化运行有待深入推进。江苏省高院以生态流域功能区为单位在全省构建了“9+1”环资案件集中管辖机制，9家之一的黄海湿地环境资源法庭于2019年7月正式挂牌成立，在盐城湿地珍禽自然保护区等地建立了司法保护实践基地并签署了区域司法协作框架协议，专门化审判体系初步形成。但从司法实践来看，环资法庭受理案件的类型多局限在传统环境污染类案件，生态保护类案件并不多见，沿海退垦退渔还湿生态补偿方面并未介入实质性处理，海域生态保护方面着力不多。因此，以生态功能区为基础的环境专门司法系统如何与环境行政执法、地方政府建立起良好的衔接机制，在协同治理、信息共享等方面实现跨区域管辖、打破地方保护主义局限方面有所作为，仍面临着许多新课题、新挑战有待破题、求解。

四、绿色司法专业化审判机制的基本形成和不足

由基层实践而蓬勃发展起来的环资专业审判理念和机制，路径清晰，成效彰显。在当前三大诉讼分立模式之下，环境司法由下到上，通过推进环境司法专业化，实现了司法供给的绿色化，充分发挥了司法机关贯彻“绿色发展”理念、服务保障生态文明建设的“中国特色”。最典型的莫过于环资审判专门机构建设的迅速推进，截至2018年底，全国法院共设立环资审判庭、合议庭或巡回法庭1040个，22个高级法院、164个中级法院和203个基层法院设立专门环资审判庭，16个高级法院实现刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理。

然而，受制于当前经济社会发展及环境资源立法和执法现状，以黄海湿地专业化司法保护为例，绿色司法虽已起步，但仍还存在着诸多不足和困难。一是生态优先、绿色发展等司法理念在环境专业化审判及执行机制中未能得到充分体现，环保成效有待充分彰显；二是环境法律关系中主体多元、举证责任、损害认定、生态恢复等专业化需求在司法过程中仍未能得到充分满足；三是司法实践中多方主体联动、多元解纷机制、跨域集中管辖等专业化审判机制亟待环境司法理论创新与实践探索；四是环境司法的绿色化实践有待进一步深入推进，专业化方向的信心和定力有待进一步增强。例如在是否成立环境资源专门法院议题上，存在的诸多争议，正充分折射出了当前绿色司法与环资专业化审判路径上所遇到的困难［9］。再如，从环境司法保护的主体来看，可以分为国家、社会组织和公民。生态系统的保护更强调预防和引导，公众的参与是生态保护和生态治理最突出的一环。现在法院专门化审判不断推陈出新、检察院公益诉讼热情高涨，但在强调国家和地方政府在生态保护与防治中的重要作用的同时，如何有效界定国家及其地方政府在生态保护中的权利边界，如何充分保护和引导普通民众和社会组织的积极性和参与热情，也是当前极为重要的课题。

五、生态环境系统保护所应秉持的绿色司法理念

（一）绿色司法理念的基础是人类环境生命共同体理念认识的不断深入

包括湿地在内的生态环境保护要实现法治化体系化，就是要体现以“生态优先、预防为主、绿色发展”为核心的人类环境生命共同体理念。遵循系统保护、恢复性司法、生态预防等绿色司法理念，不仅体现在发挥维护环境正义最后一道防线的功能作用上，更要着力推动和完善生态环境共建共治共享的多元治理新格局。

（二）绿色司法理念具有丰富内涵

江必新大法官将绿色司法理念的基本内涵概括为，树立和践行像对待生命一样对待生态环境的生态文明观，绿水青山就是金山银山的绿色发展观，山水林田湖草一体保护的系统保护观，人与自然是生命共同体的生态伦理观，节约优先、保护优先、自然恢复为主的生态保护观和维护程序正义、兼顾实体正义的环境正义观［10］。可以说，在近十几年的环境司法过程中“生态优先、预防为主、绿色发展”司法理念已经得到了深度普及和较充分的实践。

（三）绿色司法理念需要不断完善

一是要立足我国社会经济不断发展的现状。上世纪末本世纪初提出的长江大开发、沿海大开发等发展战略，在促进经济发展的同时，也埋下了巨大的生态环境隐患。十八大以来，生态文明、绿色发展理念深入人心，但在生态保护的法治化体系化上仍存在巨大的制度供给缺口。因此，在面对生态环境保护与经济发展问题上，在借鉴国内外成熟的生态治理经验外，必须立足于我国的具体国情及各地不同的发展实践基础之上，在共抓大保护的前提下，实现有区别的生态保护政策。二是要立足于高质量发展的新理念。绿色发展就是要实现生态保护与社会经济高质量发展的和谐统一，必须正确认识和处理好生态保护与经济发展之间的辩证关系。三是要立足于不断发展不断更新的绿色发展理念。人类的认识具有先天的局限性。人类社会的永续发展，是建立在自然环境的可持续发展的基础之上。自然生态系统生机勃勃变动不居，人类生态理念也必须应时而变，抱残守缺或是蔑视自然，必将成为变幻莫测的大自然的弃儿。

六、生态环境系统保护应坚持绿色司法路径

（一）坚持绿色原则明确权利保护的绿色化导向

《民法典》第九条确立绿色原则作为民事主体从事民事活动的基本原则之一，明确规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。在对绿色原则的贯彻中，其他法律制度也有体现。如《民法典》合同编第五百零九条第三款规定“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”以及合同终止后负有旧物回收义务。侵权责任编也进一步完善生态环境损害责任，增加生态环境损害的惩罚性赔偿制度，明确生态环境损害的修复和赔偿制度。《民法典》的正式实施，将为民事审判的“绿色化”提供更为充分的法律依据，也为最高人民法院出台相关司法政策奠定基础。针对环资司法实践中存在的有别于民事或行政审判的归责原则、举证责任、证明标准、恢复性生态修复方式等问题，要及时将已经成熟的制度上升为裁判规则，以司法解释等形式予以明确。

（二）不断完善和健全环境司法协同机制

一是在现有环境司法与执法联动机制的基础上，更加注重协同机构之间的职权界定与职责协同等问题，在厘清环境行政、民事和刑事法律责任的前提下，按照司法不越位、不缺位的原则依法参与和完善行政与司法衔接机制。二是完善不同主体专门环境诉讼制度之间的协同关系，明确检察机关、行政机关、公益组织等不同主体在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等诉讼中的地位及相互关系，健全法院、检察院等司法机关与行政机关、公益组织在不同诉讼中的协同机制，健全环境司法专门化工作体系。三是积极探索国际生态协作机制。国内外很多领域借鉴了欧盟开放协调机制，并逐渐形成了可以广泛推行的成熟经验，如京津冀地区跨区域雾霾治理，泛珠江三角洲对跨区域水域的治理等。盐城黄海湿地是鸟类迁飞的中转站，包括韩国、朝鲜在内的黄海生态圈有着滨海湿地保护、迁飞候鸟保育合作等共同生态议题，兼具良好的开放合作基础。盐城在2019年申遗成功后，迅速发力共建黄海生态经济圈，将生态牌、经济牌转化为人类命运共同合作牌［11］。绿色司法亦应在黄海生态经济圈的建设中充分发挥国际协作机制的引领作用。

（三）发挥绿色司法助推生态环境的系统保护作用

一是完善环境司法的公众参与机制。激励和保护社会公众检举破坏生态和污染环境行为，鼓励和支持公益组织提起环境民事公益诉讼，完善环境公益诉讼检察机关支持起诉制度，健全环资案件生态恢复性执行机制，鼓励社会公众积极参与生态修复代执行、监督责任人全面履行法院裁判义务。建全环境治理资金专项管理、多主体申请使用、接受公众监督的新机制。二是完善环境纠纷多元解纷机制。司法权的事后救济极为有限，将生态保护战线推进到保持和预防第一线，一方面可从源头上减少环境破坏行为，另一方面通过多元解纷机制将多数纠纷以非诉方式就地及时解决，复杂案件通过专业化审判处理。理顺司法程序与非诉讼解纷途径之间的关系，促进行政磋商、仲裁、调解、诉讼之间的有机衔接，实现预防为主、多元解纷的目标。三是构建多元共治机制。鉴于生态系统的完整性、环境介质的流动性及自然资源的公共属性，决定了环境治理在横向上需要按照生态流域或生态功能区等进行集中管理，在纵向上要坚持政府主导、社会协同、公众参与的多元共治机制［12］。

七、生态环境系统保护应不断完善专业化审判体系

（一）继续完善和优化环境司法专业化审判机制

一是在环资专业化司法中落实“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的现代环境治理理念，推动制定和完善环境专门诉讼程序，建立适应环境司法专业化需求的专门诉讼程序。二是对环境案件跨域集中管辖机制面临的问题给予充分重视，以江苏“9+1”环资审判机制改革为样本，认真研究和妥善解决省内集中管辖与不同类型案件级别管辖适应性冲突等问题。增强新型审判组织体系的内外部协调性，确保环资审判机构的专业化方向和功能作用的强化。三是对环资案件进行类型化区分。根据生态环境保护的社会关系属性，按照环境污染行为、生态破坏行为、资源利用的生态影响行为等标准，确定案件案由，形成专门程序规则。不断总结司法经验、提炼审判规则，充分体现绿色司法注重公共利益保护价值取向。

（二）完善实质性绿色司法审查机制约束行政行为

传统政府治理体制在生态环境治理中呈现出的目标与手段的冲突、碎片化保护及政绩冲动等问题，难以通过政府自身的自我约束真正消解。现代环境治理体系更强调政府、企业、社会、公民等利益主体的上下互动和广泛参与，环境司法要高度重视并积极迎合和适应这种新的治理模式，积极推动环境治理体系和治理能力现代化。一是充分尊重环境治理中的行政主导作用，构建环境行政执法与司法有效衔接机制。充分发挥环境司法更为严密的司法程序保障、更为丰富的责任承担方式、更为有效的强制执行措施优势，通过司法确认、刑事追责等强化行政执法成果，不断加大对环境违法行为的震慑力度。二是适应现代环境治理体系需求，将环境政策纳入环境行政案件的合法性实质审查范围，确定对环境行政行为的约束力，体现对环境行政行为的绿色化政策的约束导向。三是逐步扩大环境行政案件受理范围。如同湿地保护必须要做到海陆空协同保护一样，现代环境治理高度重视空间立体系统保护。因此，根据绿色发展、系统保护的要求，应当逐步受理有关国土空间规划、自然保护地体系建设等方面的行政案件，同时根据资源绿色审计、环保督察、生态环境损害终身追责等制度，不断扩大“环境保护不作为”的受案范围。

（三）强化绿色司法中环境刑法的生态要素特性

一是更加注重环境刑法的预防功能，积极推进环境犯罪专门刑法的研究和探索。当前环境犯罪行为类型设定简单，许多具有社会危害性的环境违法行为尚游离在刑法规制之外。要用现代生态保护理念重塑环境犯罪治理模式，进一步强调环境刑法积极性一般预防功能，以妥当的法益前置性保护补充完善现有的环境犯罪范围，将环境犯罪的范围由污染环境犯罪扩展到生态破坏犯罪，构建科学完善的环境犯罪规制体系。二是将已经取得成效的体现生态价值的亲环境性的如资格刑、行为罚等刑罚辅助措施制度予以固定并上升到法律层面。为契合环境刑法以预防为主损害救济为辅的法律精神，通过修复费用、直接修复、替代性修复等各种司法实践模式的灵活运用，有效推进恢复性司法理念在生态保护中的作用。由于修复效果与责任人对环境法律的敬服程度紧密相关，因此要尽量吸纳责任人的自主意愿，方能确保生态修复的实效。