重大行政执法决定法制审核制度有效运行的保障

康杰文

（甘肃政法大学，甘肃 兰州730070）

一、重大行政执法决定法制审核制度问题的提出

2019年10月28日至31日，党的十九届四中全会顺利举行，全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这既是发展目标也是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。法治作为国家治理的一种方式，法治现代化是国家治理现代化的题中应有之义，也是国家治理现代化得以实现的关键所在。重大行政执法决定法制审核制度作为法治化进程中的一项重要制度，其在运行中也存在一定的问题。

通过在知网上查询相关的文献，发现目前涉及重大行政执法决定法制审核制度的理论研究并不多，在知网里搜索重大行政执法决定法制审核制度关键词，总共检索到23条结果，其中硕士论文5篇，期刊10篇，报纸7篇，会议1例。就目前而言，对于该制度所存在问题的探讨，我国尚存在很大的空缺，然而问题却不是可缓可急的，因此我们必须对重大行政执法决定法制审核制度的有效运行问题加以高度的关注和足够的重视。下文便针对目前该制度运行过程中存在的突出问题进行分析，并相应的提出一些解决思路，以期促进该制度的有效运行和实施，保障执法的科学合理性和人民群众的合法利益，以及加快国家的法治化进程，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、重大行政执法决定法制审核制度运行现状分析

重大行政执法决定法制审核制度作为法治化进程中的一项重要制度，是一种监督制度，是指行政主体在做出重大行政决定前，由其法制机构依法对准备作出的行政决定进行合法性和合理性的审查，并据此提出相关意见和建议，并且该意见可以为行政行为的决定者提供参考。该制度主要能够保证行政主体作出的重大行政执法决定符合法律法规的相关规定，实现依法严格执法，也有利于树立政府公信力，保障行政相对人的合法权益，推进我国法治化进程。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要》都明确强调，要严格执行重大行政执法决定法制审核制度。这些规定都对行政执法进行了限制，为重大行政执法决定的法制审核指明了方向。就目前而言，各个地方也都进行了相关的落实行动，并取得了一定的成效，然而由于《决定》和《纲要》的原则性和宏观性，各个地方标准不一，执行情况也大不相同，加之由于其他种种原因，该制度在运行的过程中尚存在许多阻碍。

（一）法制审核范围不统一

《法治政府建设实施纲要》印发后，各个地方列入法制审核的重大行政执法决定范围有所扩大，但仍不规范不统一，由于对“重大”一词理解的不一致，不同地方法制审核的标准不尽相同，有些地方采用定性的方式加以确定，有些地方则选择定量的方式，还有的地方采取定性定量双重模式进行确定，虽是如此，但界定也很模糊，这就导致了有些地方认为属于重大行政执法的决定在其他地方却认为不属于，也就相应导致了类似的行政决定，有些地方会进行审核，有些地方则不进行审核的弊端。

（二）法制审核主体范围的局限性

根据相关规定可以知道，进行法制审核的主体是做出行政决定机关内部的法制机构，在现实实践中也确实如此。然而这种审核主体的确立不仅会使其中立性降低，而且也存在一定的片面性。其中中立性和客观性的问题将在第三部分加以论述，这里主要论述其所存在的片面性。根据我国行政法的相关规定，能够成为行政主体的不仅仅只有行政机关，而且还存在事业单位、其他组织等成为行政主体的情形。这也就是说做出行政决定的并不一定是正式的行政单位，那么就会出现一个问题，假如是由事业单位或其他组织所做出的一项行政决定，那么应该由谁去审核？因为实际情况是在许多的事业单位和组织中并不一定会设有专门的法制机构。因此在这种情形下，审核或监督主体的确立便存在一定的不足。这种不足也会不利于重大行政执法决定法制审核的全面覆盖，或者影响法制审核工作的有效开展。

（三）制度运行的客观性难以保障

“行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人所认同、接受的所要遵循的基本原则”［1］。客观性难以保障，公正就无从实现。从国家的规定来看，《通知》在审核主体的确定上主要是行政主体自身的法制机构，并发挥法律顾问在审核工作中的作用。但是由法制机构审核的本质仍属于一种“自我审定”，客观性和公正性都难以保障［2］。这就容易导致审核意见成为行政机关自身意志的产物，就好比行政机关既做运动员，又做裁判员，这显然是有违客观性要求的，也不符合该制度的设立初衷，当然也就很难通过这种方式去促进法治化行政，很难去提升行政机关的行政管理能力，对于人民的合法权益自然也就难以保障。

（四）责任追究机制不完善

随着我国法治体系的不断完善，责任追究机制在司法领域得到了很好的落实和运行，法官实行员额制，对于经由自己审理的案件，法官对此终身负责，有效地缩减了冤假错案的发生概率，作为公平正义的最后保障，司法审判的这条防线变得更加坚硬。然而在行政执法领域，责任追究机制仍然很不完善和到位。法治政府必然是责任政府［3］。行政机关对于自身作出的行政行为必须完全负起责来，遵循谁行政谁负责的原则。在重大行政执法决定法制审核制度运行的过程中，往往会出现，虽经过了审核，行政决定者却不采纳合理的建议，或者完全采纳后便把责任统统推给审核机关，撇清自身责任。无论出现这两种中的哪一种情形，都必然导致行政权力的滥用，最终侵害行政相对人的合法权益。使得法治政府不法治，责任政府不负责。要推进依法治国，建设社会主义法治国家，促进国家治理体系和治理能力的现代化，就必须法治国家、法治政府与法治社会一体建设，这就要求不仅仅司法范围内要完善责任追究机制，行政体系也应当完善。

三、重大行政执法决定法制审核制度运行存在问题的原因分析

（一）理论研究不充分

理论研究是推进重大行政执法决定法制审核的重要基础，理论研究有助于制度的科学合理设定和保障制度在实践当中的有效运行，法制审核制度是我国基于国家法治现代化的现实要求所提出的一项创新制度，并非是单纯理论方面的创新。因此，理论层面的研究往往滞后于实践中的问题，相关的理论研究尚存在不充分等缺陷，不能为制度实际的有效运行提供较好的指导。

就前文所提到的审核客观性难以保障的问题而言，为什么目前的制度规定难以实现客观性的效果？在我国法治化进程推进的过程中，有许多类似的情况，即许多的制度看似完美，但却达不到预期的效果，这其中的一个主要原因就是，制度本身存在缺陷，理论脱离了实际，难以很好地在社会中进行实践。陈瑞华教授在《论法学研究方法》一书中就曾谈过，当一些制度被搁置或被规避的时候，我们不去反思理论的适用性，而总是认为实践出了问题，所以我们的态度就总是对实践不停地进行批判和轰炸式的改造，这是本末倒置的。因此当一种理论跟现实不一致时，应当反思理论而不是让现实迁就理论［4］。陈瑞华教授的这一番言论可谓是一语中的，对于我国法治化进程的推进也是具有莫大帮助。因此，这一方面的问题就应当从理论层面加以分析，以先进的理论对制度的设定加以指导，最终有效地落实于实践，以充分的发挥出法制审核的效用。

（二）审核制度不健全

博登海默认为，“对于人类社会的任何领域，制度都是不可或缺的”［5］。法制审核制度是法制审核的前提和保障，是法制审核具体运行的行动指南，直接影响法制审核功能的有效发挥。但就目前而言，审核制度的不够完善是导致运行过程产生诸多问题的主要原因之一。例如审核主体的不明确以及审核范围不统一等问题都是由于审核制度的不健全和不完善所导致的。

就审核范围不统一的问题而言，这一问题的出现主要就是因为制度规定的不够明确，未在制度层面加以确定，赋予地方或行政机关过于宽泛的自由裁量权，导致审核范围不明晰和不统一。这一点在其他领域中当然也有所体现，例如在司法领域当中的体现，就是相同或相类似的案件，最终的判决结果却不相同或相似。长此以往，这些问题所导致的最终严重结果就是有令难行，人们对政府的信任感降低，政府的公信力不断下降，法治的权威也会不断地受到侵蚀，不利于法制审核制度工作的有效推进和法治国家的建设。

审核主体不明确的问题也是同样的原因，制度规定不全面、不具体，不同地区实践情况各异，审核制度推进的程度参差不齐，不利于法制的统一，也不利于全国法治化的整体布局。随着国家治理体系的不断发展，依法而治要不断地向良法善治进行转变，而这其中的良法就要求所制定的法律、法规、制度等应当具有科学性和合理性，并具有实际的可操作性。

（三）实践经验不足

重大行政执法决定法制审核制度是随着我国法治化进程不断推进所提出的一项创新性制度，由于该制度刚刚起步，因此实践经验较少，各地的实际推行工作仍处于不断地摸索之中，未形成系统完善的制度保障体系。制度和实践之间的差距也应通过实践来反映，并最终在实践中加以解决。就如执行异化的问题，其背后所隐含的也就是责任追究机制不完善的问题，这一个问题可谓是我国法治建设过程中的一个重点问题，因为许多制度的运行都或多或少地存在这方面的问题。陈瑞华教授曾在《论法学研究方法》一书中也谈到过这个问题，他通过对刑讯逼供问题的分析，探寻其背后真正的原理所在，最后陈教授认为根本原因就在于利益问题。在利益机制下，如果完全按照制度的相关规定去处理不会给自身带来利益，反而会有一些负面影响，而破坏制度的规定却能够得到现实利益的时候，那么制度被架空就是必然的了［6］。现实生活中，大多数的人都是一个理性的经济人［7］，就像民法将所有的人都看作是一般人一样。执行异化的问题就是从实践当中所暴露的问题，反映了制度与实践之间的脱轨，也体现了该制度在实际运行中经验的不足，因此，就需要在以后的实践中深入进行分析，并加以总结，从而不断地完善法制审核制度，保障法制审核制度的有效运行。针对责任追究机制不完善的问题，要想从根本上将其解决，就必须从奖惩机制出发，探寻利益与惩罚的平衡点，并将其贯穿于制度之中，只有这样，制度的实施者才会在对利益衡量的基础上选择去遵守制度的规定，促进制度的有效运行，制度设立的目标也才能达到。

四、重大行政执法决定法制审核制度有效运行的保障措施

以上是对目前重大行政执法决定法制审核制度运行过程中存在的几种阻碍进行的简要分析，并通过该制度折射出我国法治建设中所存在的一些共通问题。目前国内学者对于该制度的研究虽然较少，但也提出了许多自己的观点和看法。

例如杨东升和韦保平在2017年发表的《重大行政执法决定法制审核制度论纲》一文中认为该制度规定的范围不够具体明确，因此在该文中对“重大”和“行政执法”的词义进行了界定；吴振宇在2018年发表的《重大行政执法决定法制审核的宁波实践与创新》一文中提出了该制度的设计存在未能全面平衡合法与效率的关系和法制审核书面意见说明理由不充分等问题，并提出要加强目的协同和说理等解决思路；马太建在2017年发表的《重大行政执法决定法制审核制度研究》一文中提出为了保障重大行政执法决定法制审核制度的有效运行，就必须要统一重大行政执法决定法制审核的范围，明确重大行政执法决定法制审核的内容和标准，确定重大行政执法决定法制审核的程序和方式等。以下是本文针对该制度的几点问题所提出的解决思路，以期能够对重大行政执法决定法制审核制度的有效运行有一定的促进作用。

（一）完善审核范围的制度规定

法制审核范围的规定从问题的来源来看属于制度设计的问题，即制度的规定应当更加完善，只有制度完善，才能够体现“良法”，也才能更好地应用于实际，实现“善治”。对于重大行政执法决定法制审核制度而言，针对范围规定不明确的问题，就应当对审核的范围更加具体化和细致化，使得在执行的过程中能够较为明确地确定哪些决定可以进行审核，哪些决定应当进行审核，哪些决定不用审核，统一明确的标尺，这样才不会在制度运行的过程中出现参差不齐的现象。也有利于保障类似行政行为具有类似效力，可以有效提升行政执法的公信力。当然也不能完全统一化，也应允许一定程度的差异化，即给予地方一定的自由裁量权，这主要是因为我国幅员辽阔，民族众多，不同地区经济文化等的差异，但这种差异化也不能无限制，必须在相关规定的范围幅度内进行变动，以保障制度运行的统一性。“根据变化的各种情况，法律在某种范围内，承认行政机关有具体判断和选择的余地”［8］，即赋予行政机关自由裁量权。但是，“自由裁量权不应是专横的，必须受到合理和法律的限制”［9］，否则自由裁量权就会被滥用。在制定重大执法决定范围的判定标准时，也不应唯一是尊，用一种标准就加以确定，因为我们知道行政执法的情形在实际当中是多种多样的，单凭一种标准进行确定，往往会有失偏颇。因此，应当多角度地加以判别，如根据其类别属性，辅以数额、社会影响等因素进行判别，并遵从问题原则，即针对突出问题也应进行审核。以此综合考虑，才能更好的完善审核的范围。

另外，审核范围的确定必然会涉及效率问题。“行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能”［10］。高效原则也是行政法的一项重要原则，然而实施法制审核制度势必会减慢行政行为的速度，降低行政行为的效率。因此在该制度运行的过程当中也必须要平衡好目的和效率之间的关系，追求效果最优化当然是好的，但也不能牺牲太多的效率，这也就要求审核的范围不能太宽泛，应该突出重点。也只有这样，法律才能够从应然状态进入到实然状态，摆脱法律“形同虚设”的描述。

（二）适当扩大主体范围

针对审核主体局限的问题就应当适当扩大审核主体的范围，使审核主体不仅仅局限于单位内部的专门机构，可以采用外部审核的方式，例如聘请司法人员、律师或者高校老师组成审核团队对行政决定进行审核，或者同其他具有法制审核机构的单位进行合作，使其为本单位提供法制审核的服务。另外也可以让非行政单位的行政主体的主管部门法制机构对其所做的重大行政执法决定进行法制审核。这种审核模式的运行似乎更能够有效地保障行政决定的合法性和合理性。由于重大行政执法决定法制审核制度的设立初衷就是为了减少行政行为的违法性和不合理性，并且防止部分违法或者不合理决定对相对人利益的侵犯，因此，这种审核模式的确立从理论上来说是完全可以实际运行的。

（三）建立人员库和案例库

如何能够做到客观性，其主要在于审核主体的地位，审核主体的地位应具有中立性，并且不与其他各方主体具有利益关系，具备这两点，审核主体所作出的意见便很大程度上具有了客观性。法制审核制度属于内部监督，在我国法治化进程中，类似制度在设立的过程中仅仅只规定了内部监督，即行为主体自身对自身加以监督，这种监督存在一定的优势，比如对于作出的决定或行为比较了解，对于运行程序比较熟悉等。然而这种监督模式也存在一定的缺陷，即客观性或有效性不足，在某些情况下可能会出现监督失灵的情形，这个时候就需要外部监督的有效介入，以实现真正的监督效果。

美国学者理查德·B.斯图尔特在《美国行政法的重构》一书中，提到通过法院对相关行政机关的决定进行审核，另外通过利益代表模式对行政相对人的利益加以保护［11］。此种方式有利于司法机关对行政机关的监督，保障审核的相对客观化。然而由于国家制度的不同，这种方式很难直接适用于我国，不过这种思路却可为我们所借鉴。即可以通过外部的机构或者第三方来进行法制审核，这不仅有利于审核的客观化，能够让该制度得以有效地运行，更能够体现出依法治国的理念，并将该理念真正落到实处。因此审核主体的范围也应该扩大，不能仅仅局限于行政单位的法制部门，可以把外部第三方邀请进来，一起参与审核评判，提升审核的客观性。

另外也可以建立专业审核库，包括人员库和案例库，将审核人员录入人员库中，针对具体需要审核的决定，可以从中进行抽取，随机选择人员组成小组进行审核，这里面需要注意回避原则，不得将与案件处理有关的人员编入其中。另外将不同类别的案例分门别类地录入案例库中，当以后再出现类似案例时，可以进行比对参照，既有利于节省人力和时间成本，也有利于达到相似案件相似处理的效果，不会让心有图谋的人员有可钻的空子。这两种专业审核库的建立都有助于审核制度的客观化运行，辅之以外部监督，审核制度的客观化运行便有了保障。

（四）完善奖惩机制

在我国的许多制度中都设立有责任追究机制，其目的也都是为了保障相应制度的有效运行，或者实现该制度设立的初衷和目的。在司法领域也是一样的，随着司法体系的不断改革，现在法官对于自己经手办理的案件实行终身负责制，即使退休也不能免责。这就促使法官办理案件时必须要慎之又慎，也就相应地减少了冤假错案的发生。这就是责任追究机制所发挥出来的效用性。制度是稳定又相对不变的，人却又是自主而灵活的，也是趋利避害的，而人这一因素又是法律从应然状态进入实然状态不可或缺的关键因素。许多制度在运行中出现的问题大多都是由于执行异化所致，而这种异化的主要原因是执行者的利益权衡，即他们在趋利避害的情形下，选择违背固有程序的规定，而以自己认为有利的方式来执行。因此，就必须用制度的力量去规制个人，使其愿意按照制度的规定去实施行政行为。这里的奖惩机制便是很好的一种规制机制。

孟德斯鸠曾在《论法的精神》一书中说过，一切权利都容易被滥用，这是一条亘古不变的经验［12］。事实也确实如此，当权力得不到控制，其就会变成洪水猛兽。这一句话放在这里并不是为了说明权利需要得到控制，而是从反面去认识它，任何执掌权力的人都希望自己的权利不被限制，什么都是自己说了算。体现在重大行政执法决定的法制审核制度中就是，一些行政领导者在做出行政执法决定后不愿意进行审核或者虽经过了法制部门的审核，但却对其提出的审核意见不予采纳或是置若罔闻，使审核制度流于形式。依旧依自己的意思办事，这就无异于将制度完全架空，使制度成为了空壳。因此，针对这一问题，肯定要从惩罚出发，对于不采纳或者一意孤行的行政领导作出的重大行政行为若是存在违法或处罚不适当的情形，那么该行政领导就必须负责，这种负责也可以采取终身负责制。作为一名理性的经济人，当一种风险可能出现的时候，他就会采取相应的措施去规避这种风险。因此在这一点上还会出现另外一种完全相反的情形，即“懒政”现象，也就是将重大行政执法决定交由法制部门进行审核，对于法制部门提出的建议全盘接受，完全认可，从而撇清自身责任，这就容易导致行政领导不作为的现象发生，对于这种情形既可以采用惩戒机制，也可以采用奖励机制，即对那些有效实施该制度的单位机构予以奖励，以促进其更好地落实该制度。这里就可以建立一系列考评机制，对制度的实施落实情况进行考评，并给予相应的奖励或惩罚。在此处的考评当中，必须细致具体，明确行为和责任相对应的原则，即谁行为，谁负责。如果是法制审核机构出现的问题，法制机构同样也应当负有责任，但这种责任一定要明确是谁的原因所导致的。

另外针对这种奖惩模式，可能会出现虚假审核现象，即为了体现对该制度的认真有效落实，故意为法制审核提供机会，然后再采纳法制审核机构的意见，进行执法，表面上显示出对该制度的严格遵守，其实质却只是一种敷衍行为。既浪费了行政资源，又没有完全发挥出审核制度应有的作用。这就要求必须要对该制度的实际运行进行监督或者适用奖惩机制，在这方面需要分为两条线进行，一条是决定机关，一条是审核机关，两条线要分别进行。对于决定机关而言，要看其所做出的决定多少属于合法有效的，并基于此进行相应的奖励或处罚。对于审核机关而言，则需要对其审核提出建议的决定进行考核，其提出的建议越多，更多的决定因此而得到完善，这种情况下就表明法制审核机构的工作是认真负责的。相应的决定机构的问题则是比较多的，这时候就要对决定机构进行相应的责任追究。所以对这两种机构分别进行考量，有利于避免两者互相配合实施虚假审核。因此应加强惩戒机制的完善，保障良好的制度得到实施和运行。

五、结语

通过对以上几个问题的分析，我们不难发现有些是属于制度层面的问题，有些则属于实践过程中的问题。就我国目前法治化进程中所出现的种种阻碍而言，基本上也都属于这两个范畴的问题。当理论与实践相脱节的时候，我们不能总是批判实践的问题，而是应当反思理论，不能让现实迁就理论。这种情况下，最好的解决途径就是完善制度体系，如法制审核的客观性问题，虽然是实践中出现的问题，但也反映了理论同实践之间的贴合度不够，实践难以完全按照制度理论去施行。用陈瑞华教授的话说，我们本来没有理论，只不过因为能解决问题，大家都公认和接受了一种制度逻辑，后者慢慢就变成了理论［13］。这种思维放在重大行政执法决定法制审核制度的分析当中，也即要根据实践中所产生的问题不断地去完善该制度，一种制度制定的优劣，其评价标准往往在于该制度在实践中运行的效果，这也就是用实践去检验理论。就如法制审核范围一样，实践中出现的不同处理结果就反映了制度规定的不够具体和明确。当然并非所有的问题都必然归为制度理论的问题，其中也不乏实践操作的问题，如前文所提到的执行异化问题，这种问题则需要从实践本身入手，分析现象背后所隐含的本质原因，大多数此类问题本质原因中的重要因素往往是利益因素，而非程序因素。因此针对此类问题就必须从利益权衡的角度出发，制定相应的惩戒机制，以保障制度的有效运行。

本文对保障法制审核制度的有效运行进行了初步的探索，并提出了一些建议，也许所论述的某些方面还不够深入和具体，但期望能够起到抛砖引玉的作用，为法制审核制度的有效运行提供些许指引。然而，重大行政执法决定法制审核制度的有效运行，仅凭借完善法制审核制度体系还是不够的，还需要从执法及审核人员的素质，行政执法体系的优化以及行政体制的改革等多方面入手，综合作用才能达到该制度设立的初衷。

虽然重大行政执法决定法制审核制度在运行过程中存在许多阻碍，但由于该制度尚处在起步阶段，这些问题的出现也都属于正常的现象。随着制度不断地被应用于实践，所出现的不足和缺陷将不断地被完善和解决，这一制度将能够很好地为行政执法服务。不断完善重大行政执法决定法制审核制度，加强该制度在实际工作中的运行，真正实现“良法”和“善治”，为我国的法治现代化建设助力。