由“阳光问政”引出的农业提灌公共服务短板调查与建议

吴书明

遂宁市农业农村局，四川遂宁

1 问题曝光与整改进展

2020 年6 月3 日，由中共遂宁市委、遂宁市人民政府主办，中共遂宁市纪委、遂宁市监委、遂宁市委依法治市办、遂宁传媒集团承办的大型调查类全媒体直播节目2020 年第一期《阳光问廉莲里同行》，曝光了“大英县河边镇桂阳村提灌设施年年修年年坏”问题。该站系大英县桂阳村五台山提灌站，始建于1972 年，装机容量231 kW，小I 型提灌站，设计灌溉面积80.00 hm2，不仅机电设备严重老化，而且渠道淤塞，开裂渗漏，通过应急抢修，掏淤整治，勉强维持短时抽水，灌溉面积已经缩减到13.33～26.67 hm2。节目播出后，各级部门迅速行动，召开专题会、推进会，全面部署《阳光问廉莲里同行》反馈问题整改工作。一是彻底技改增效能。对提灌站泵房更换树脂瓦，对外墙进行了全面粉刷，更新了电机、水泵、变压器、管道等新设备设施；对进出水管道进行除锈防腐处理；组织群众对后段渠道进行清淤清障，对原有条石明渠进行补槽勾缝，减少渗漏。6 月10 日，该提灌站全部问题整改完成，经相关部门检查验收合格，移交正常运转。二是举一反三大排查。大英县农业农村局、水利局由点及面深入一线全面摸排、认真梳理、列出清单、建立台账、制定方案，分期分批推进相关问题全面整改并开展全市专题大调研。全市农业生产固定电力提灌站（简称电灌站）2 471 座，装机2 877 台/10.5 万kW，常年提水灌溉1.5亿～2.0亿m3，重度干旱年份提水达3.0 亿m3以上。全市2/3 的水田常年靠提灌设施保栽、保灌、保丰收。全市急需应急改造新建电灌站204台/10 133 kW，急需提水保栽保灌2.60万hm2，提灌建设资金缺口达2 000 多万元。为加快遂宁市提灌机械更新改造步伐，遂宁市调研制定了《遂宁市农村机电提灌站建设工程计划》（补短板项目），已向上级报出，申请专项投入；将机电提灌站建设纳入《遂宁市人民政府关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的实施意见》的重要内容予以推动，并纳入《遂宁市十四五农机发展规划要点》进行落实；地方财政落实机电提灌站维修改造资金310万元。

2 问题成因根源剖析

大英县类似的“提灌站”“小农水”问题三次被“阳光问政”均未能根本解决。通过全市调查研究分析比较，发现此类问题不再是“个案”而是农业公共服务中普遍存在的短板。

1）普遍老化失修、灌溉能力大减。遂宁市的大型提灌站已列入国家水利部技改计划，正在实施改造并部分完成技改。大型提灌站约占提灌站总数的1%，而占绝对多数的中小型提灌站却依然破烂不堪。其中，运行20～60 年的达2 222 台/89 047 kW，约占电灌站总装机容量的84%，大大超过了正常服役20 年的现行国家技术标准。这些站年久失修、濒临报废，存在严重的安全隐患，许多提灌站提灌能力仅达到设计能力的10%～50%。在提水抗旱中提灌站“带病运行”，抗灾保灌工作始终处于被动状态。四川省农村机电提灌70%以上是20 年前建设的，更新改造的仅20%左右，带病运行的超过50%，瘫痪、半瘫痪状态的占10%～15%，与发达地区先后进行1～2轮大周期升级改造相比，差距不断扩大。大部分提灌设备是依靠艰难的维修勉强支撑，拼人力、拼设备、拼安全，老化失修和新建匮乏的问题随着时间的推移而日益紧迫。

2）农业提灌站成“老大难”锢疾。遂宁市2006 年的特大干旱和机电提灌设施建设问题曾引起中央领导的高度重视。2006 年，温家宝总理到遂宁视察旱情，慰问灾民；2007 年，国务院副总理回良玉对遂宁市政协委员提灌站建设提案作了专门批示，时任四川省领导对落实中央领导指示都有明确贯彻意见；2012 年，遂宁市委、市政府主要领导对提灌站问题进行了批示、阅示，但两局上报的《遂宁市农业机电提灌工程建设2013～2022 年规划报告》因资金等多种原因未能实施。正如节目中四川省社会科学院社会发展与公共政策研究中心主任黄进所言：“提灌站问题有多方面的原因，折射出的却只有一方面的原因——政府有没有作为、有没有担当。其实，只要政府主动担当作为，办法可以有很多。最关键的还是基层政府要有主动作为的意识，要有协商治理的方法，真正把群众的利益放在心上，把为人民服务的责任担在肩上。”

3）先天不足，积重难返。由于建设时间早，建设标准低，灌排设施选址、选型、功能定位不合理，提灌站机电设备不配套，导致“大马拉小车”或“小马拉大车”，效率低、故障多；提灌站与渠道不配套，有机无渠或有渠无机的灌区比较普遍。现已建灌溉渠道3 800 km，其中，土渠、毛渠占80%以上。渠系建筑物配套不全，淤堵裂漏、破损严重，渠系水利用系数低，一般在0.35～0.60，输水损失大，灌溉效益大打折扣。

4）投入严重偏少，投资渠道不畅。各级财政专项投入太少是导致提灌站陈旧破烂的根本原因，中央无提灌专项投入，通常省级财政、市级财政每年各给遂宁市提灌站技改维修补助资金100 万元，但在2020 年，省级无提灌站技改维修资金投入。县级财政投入一般为20 万～40 万元。各级提灌专项投入犹如杯水车薪。提灌设施更新改造的速度赶不上老化的速度，全市农业提灌站技改一轮需要50 年，新建站更无资金保证，陷入恶性循环的困境，难以满足农业抗灾增收和现代化农业建设的需要。

5）多头管理，体制掣肘。提灌管理体制长期不顺留下“病根”。机电提灌工作是大水利的重要组成部分，2018 年以前，在中央是水利部主管，四川省则由农业（农机）部门管理。2018年新一轮行政管理体制改革，将包括灌排提灌站在内的五小水利工程建管职能交给农业农村部门承担，内设机构撤并，职能与项目资金不匹配，提灌专项建设资金大幅度减少。目前，仅在高标准农田区、园区建设项目区以“缺啥补啥”的方式支持提灌站建设。持续多头建管，遂宁市大型提灌站及水库库区内提灌站由水利部门管理，其余约占总量95%的提灌站由农业农村部门管理。同时，由于长期分割管理，农业农机部门管“机”，水利部门管“渠”，各自为政，“机”“渠”不配套。由于体制不顺，机电提灌建设项目长期得不到中央主渠道资金的支持，机电提灌站建设和管理严重滞后，“多龙治水”，部门推诿扯皮的事件时有发生。灌排设施“短板”直接造成抗旱防洪能力差、效率效益差、安全保障差、低水平恶性循环。

6）重建轻管，雪上加霜。提灌站管养、维护、修理人员短缺。提灌站属季节性水利工程，因为开机的频率不高，水价低，提水成本高，多数抽水提灌站运行困难。目前，管护人员工资低，提灌站仍执行20 年前水费标准，稍微大点的提灌站对管护人员仅每年支付1 000～2 000 元补助，收入极低还时有拖欠，导致经常找不到人员管护；提灌站管理运行操作人员除个别站由当地电工兼职外，普遍“无证上岗”（无提灌站运行工或其他上岗证），年龄结构与知识结构都已严重老化，操作维护不当、不力现象屡见不鲜；提灌站行业管理服务薄弱，近年来从农业农村部到省、市、县（区）、乡（镇）无支持政策、无标准规范、无指导意见，不断发生相关职能部门管理服务不到位、作风不实、落实不力的现象。乡镇农业农技服务人员身兼数职，以致人员、技术、服务、管护不到位，形成最后一公里灌排障碍。乡（镇）、村级基层组织自我管理、自我服务意识淡薄，“等、靠、要”思想较重，农民的主体作用发挥不够等问题比较突出。

7）机电提灌工程总体建设不足。全市无可靠水源设施的耕地约占49%，约一半的耕地处于“靠天吃饭”的状况，水在河（库）中流，人在岸上愁；机械化管灌、喷灌、滴灌、微喷灌等节水灌溉面积不到总灌溉面积的10%，90%仍属于大水漫灌，农业用水浪费大。

多年来，四川省推进“城乡统筹发展”战略，实施“再造一个都江堰”、“新增100 亿斤粮食生产能力”、植树造林、环境治理、改善生态等一系列重大民生基础工程建设，全省“防大洪”和“农业增产”能力有显著改善。但不可否认的是，农业保栽、保灌、保丰收最需要的灌排提灌站建设非常滞后，大量老旧提灌区重新沦落为“望天田”，大多数地方仍没有摆脱“年年抗旱年年旱，年年防涝年年涝”“靠天吃饭，等雨抗旱”的尴尬局面。灌溉排水基础装备设施已成为农业增产增收保障体系中最薄弱的公共服务短板之一。

3 灌排机械化在乡村振兴中的作用定位

1）自然条件和资源禀赋决定了灌排机械化具有不可替代的作用。遂宁是四川典型丘区，水低田高矛盾突出，自然引水率低，自流灌溉率极低，必须运用提灌机械把水提到高处才能解决干旱缺水问题并扩大灌溉面积。虽然四川是千河之省，水资源丰富，但水资源利用率低、空间分布不均、区域不平衡的矛盾突出，城乡发展对灌排机械化的依赖和需求日益迫切。遂宁十年九旱，无大型水源工程。尽管都江堰、武引等大型灌区控灌遂宁，但都属尾灌区，一旦遭遇较重干旱，水源根本无法保证。遂宁水资源严重短缺，亟需建设改造提灌工程设施。

2）灌排机械化在工程措施中具有明显优势。与人力、畜力、蓄水、引水工程等工程措施相比，灌排机械具有工期短、占地省、投资少、收效快、不移民、大流量、省力省时、高效率、高效益、自动化程度高、抗灾能力强等显著优点，达到“旱能灌、涝能排、渴能饮”“旱涝保收，宜机作业”，是现代化农业不可缺少的物质技术基础。

3）实践证明，乡村振兴离不开灌排装备。灌排机械化是世界上解决“低水高用”最有效的路径之一，以提灌站为龙头的灌排机械化是解决当今世界洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化三大水资源问题行之有效的核心措施。提灌站承担着区域性防洪、排涝、灌溉、调水和供水的重任，对农田排灌、城市给排水以及跨流域调水等发挥着不可替代的重大作用，是解决农业农村空间性缺水、季节性缺水和跨区域缺水问题的根本措施，是水患的克星，是农业生产离不了，一家一户办不了、办不好的公益性基础设施。

4 建议

灌排机械化是城乡基本公共服务的重要内容，应放在“蓄、引、提、排、节”同等重要位置，作为农业农村公益性基础设施和民生工程建设的主体同步切实推进，补齐短板。

1）提高认识水平，力促齐抓共管。要对机电提灌设施在农业农村经济发展中、在全面建设小康社会中的重要作用进行再认识和重新定位。农村机电提灌设施是解决农业灌溉问题的根本措施，是解决丘陵地区农村生产用水和生活用水不可替代的水利基础设施，是农业抗灾救灾、保障“米袋子”“菜蓝子”安全的战略性举措，是农业农村现代化的基础性物质保障。从国有、乡镇经营和村组经营的电灌站占95%以上的事实可以看出，农村机电提灌设施承担的主要是公益性服务功能。农业农村主管部门不仅要争取各级党政高度重视农村机电提灌基础设施建设，而且应将机电灌溉列为现代农业“10+3”的重要保障措施之一，优化调整项目支持结构，采取有力措施尽快扭转农村机电提灌设施建设严重滞后局面。把提灌工程建设作为重大农业基础设施建设项目和主要民生工程，纳入中央、省、市、县“十四五”经济社会发展总体规划和年度计划，统筹部署，分批建设，突出抓好，强力推动。

2）创新治水方略，抓好四大重点。改变重塘库堰建设、轻提灌站建设，重单一措施、轻配套建设，“头痛医头，脚痛医脚”，“临时抱佛脚”，顾此失彼的管水方式，按照系统工程和全域灌溉的总体思想，树立“统筹协调、科学规划，综合治理，可持续发展”的治水方略，做到“水、土、田、林、路、机、管、貌”统筹规划，提升灌排技术标准，全面实施灌排提灌站集群化建设与现代化管理，实现灌排系统的网络化、机械化、自动化、节能化。重点抓好四大工程：一是加快完成现有老旧灌排提灌站及管系、渠系的一体化技术改造；二是补配完善灌排工程，在旱片死角新建一批提水调水提灌站或机电井，因地制宜新建一批防洪排涝提灌站工程；三是灌排新技术示范应用工程，大力推广应用机械化节水灌溉、新型高效、节能降耗机电新产品和灌排新技术，提升科技含量和生态环保效益；四是建立健全移动式抗旱排涝服务组织，配齐服务装备，显著提高应急抗旱保灌保收能力。

3）加大多元投入，保障持续发展。一是将灌排机械化及其配套工程建设纳入中央重大民生补短板专项建设资金并重点支持。二是建议四川省发改委、省财政、省农业农村厅把中小型提灌站建设及其配套工程纳入全省农田基本建设重点支持项目，列专项分期分批加大投入。三是从“土地出让金”收益中足额提取农田水利建设专项资金，增大专项资金总量，并将该专项资金中的三分之一用于机电提灌设施更新改造和新建，以解决提灌建设严重滞后的历史欠账问题。四是加大各级涉农项目资金投入，在高标准农田、园区建设、扶贫开发、土地治理、乡村振兴等项目中划拨资金支持灌排机械化建设。五是采取以奖代补、减免油电费及其附加费、豁免或减免提灌站历欠包袱、税收、信贷利息等方式，大力鼓励支持农业产业化业主、种粮大户、农机专业大户及农民专业合作社投资兴建改造农村机电灌排设施。六是市、县（区）加大投入农村提灌设施设备的维修、技改、新建、渠系整治等，并纳入“村民自治，一事一议，财政奖补”，调动农民群众自觉投入提灌建设的积极性。

4）担好管理责任，消除体制障碍。农业农村部门要切实承担起和履行好提灌管理职能，责无旁贷，推无可推。要切实理顺行业管理体制，强化和整合灌排机械化管理职能，变“多龙治水”为“一龙管水”，重组管理技术资源，整合“大农业”“大水利”“大水肥”管理职能，建立健全职能清晰、权责明确、上下互联互通、统筹协调、运转灵活高效的“农业农村管水用水节水体系”，打通工作主渠道，建立健全符合现行农业用水节水需要的规范高效、科学实用营运管理办法和制度，突破体制上的弊端，实现管理资源的优化、科学配置。及时调研出台相关政策举措，适时修订《四川省农村机电提灌管理条例》，制定修订灌排机械化相关技术标准和规程，依法加强机电灌溉工程科学化设计、标准化建设、规范化管护、长效化营运。严格落实提灌站“分级管理”“谁受益谁负担”主体责任，建立健全“建管养运”良性循环发展机制。