政府数据开放视域下公共图书馆政务信息获取研究

杨天波 蒋 睿

（1.中国政法大学 北京 100088；2.黄河科技学院 郑州 450000）

我国的“十四五”规划明确提出，要加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用[1]。政务信息的公开与共享，保障公民高效便捷地获取政务信息，已经成为下一个五年规划中提高政府数字化服务水平必须面对的问题。

提供信息服务不仅是图书馆的历史使命，更是在信息化社会图书馆应承担的新的时代任务。为了使公民更好地参与国家管理，必须让公民通过便捷有效的渠道，准确快捷地获取政务信息，而图书馆理应肩负起为公民提供政务信息的重要职责。2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第25条特别明确了“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利”。这就从法律层面确认了行政机关、图书馆和公民个人三方在公民信息获取体系中的重要地位。

进入信息化时代后，信息资源共享成为新时代的核心特征，如何在完善高效的信息共享体系中对行政机关、图书馆和公民个人进行准确定位，协调好三者之间的关系，从而充分保障公民政务信息获取的权利，将成为图书馆更好服务大众的重要课题。

1 “政务信息”的概念辨析

“政务信息”和“政府信息”相伴产生于20世纪80年代，随着全国政府系统信息工作的开展，开始见于政府内部的报刊、内参和资料中，与之同时出现的概念还有“党政机关信息”“政府部门信息”“办公部门信息”[2]。1986年，河北、湖北和辽宁三省政府的信息工作者在武汉筹备全国省级政府信息网络的年会上，正式提出把“政府信息”称为“政务信息”，自此，“政务信息”这一概念开始在社会上普遍使用，多次出现在中央领导人讲话、中央和地方政府部门发布的规范性文件中。1998年全国省级政务信息网络第三次年会研讨了政务信息的定义为“反映政府主体工作运转情况及为政府领导决策和指挥工作所需要的信息称之为政务信息”[3]。

而“政府信息”正式见诸于法律法规中，源于2007年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，在《条例》中明确对“政府信息”做出如下界定：是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

通过对比二者定义发现，“政府信息”的构成有着诸多限定条件，包括主体要素、职能要素、产生或是来源要素；而“政务信息”则只需符合两个特征，能够反映政府主体工作运转情况及为政府领导决策和指挥工作所需要。其次，从内容角度来看，有学者认为政务信息则可以理解为政务活动所涉及的信息资源的集合，它既包括信息的内容资源，还包括与之相关的人员信息、设备信息、系统信息和技术信息等[4]。而政府信息则仅限于行政活动涉及的信息内容本身。信息资源通常从广义和狭义两方面来解读，狭义的信息资源仅指信息内容本身，广义的信息资源除所处理的信息本身外，还包括与信息相关的人、设备、系统和技术等[5]。“政务信息”更倾向于广义的信息资源，“政府信息”属于狭义上的信息资源。此外，学界在对“政务公开”概念的研究中，认为“政务公开”存在广义、狭义和综合三种意义上的理解[6]38。狭义上将政务公开限定于政府公共行政事务管理公开的做法是不够全面的，由于目前在实践中存在泛行政化的趋势，所以将政党党务、政府事务、公共服务部门的公权力行使纳入政务公开，这样一种综合意义上的解读，更能体现民主与法治的原则，以加强对以上诸领域的公权力进行监督和制约[6]39。由此，可以初步认为，“政府信息”是一种狭义意义上的“政务信息”，“政务信息”的范围应当比“政府信息”更广泛。

在实践中，“政府信息”见于行政法规的表述中，而“政务信息”见于国务院发布的一些规范性文件中。政府信息是目前明确的法律概念，而政务信息是一个政策上的概念。正因如此，“政府信息”的界定，将直接确定信息公开范围，同时会课以行政机关相应的法律义务，所以目前对“政府信息”的认定依然是谨慎和保守的。在政府信息公开中存在一类可以不予公开的情形，经常会将政府信息的认定带入一个难以界定的灰色地带。例如行政机关内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息等，在实践中认定这些信息是否属于政府信息存在一定困难，有时需要结合其内容、效力以及与政府部门职能的关联性等多重因素进行综合判断，但这样操作可能给行政机关以不属于政府信息为由推诿留下空间。“政务信息”作为一个外延更广的概念，优势在于能对公民信息获取权进行概括性容纳或是兜底，但如果具体适用于实践中，如何进一步解析、分类从而实现精准认定依然是一个难题，留待学界进一步探索。

综上所述，文章针对公民信息获取权问题，暂时采用外延范围更广泛的“政务信息”，一方面为日后扩大政府信息公开的范围留下空间，另一方面更符合进一步保护公民信息获取权的理念导向。

2 以知情权为核心的政务信息获取权

政务信息公开是行政公开的重要要求，如今已经成为世界各国建设法治国家的重要原则。在普通法系国家，美国通过颁布并多次修订《信息自由法》，推动了美国信息公开运动的发展[7]；在大陆法系国家，以建立“透明政府”为目标的意大利，将政务信息公开下的政府称作“玻璃房中的行政机关”，致力于保护公民的行政信息获取权。即使在信息公开领域保持审慎态度的德国，其开放程度不及欧盟其他成员国，但依然以“公民请愿权”作为宪法基础保护公民获取知悉行政机关信息的权利[6]364。而在我国，政府信息公开是人民主权这一宪法性原则在国家行政领域的具体体现[8]，2007年公布的《中华人民共和国信息公开条例》便是这一阶段性成果的体现。

这一成果得以落地，除了实践中的需求，还源于学界对于知情权持续不断的讨论。政务信息的知悉与获取在学理上以知情权为基础，传统信息权主要在于保障个人不受阻隔地获取政府所掌握的公共信息，由此来实现公众对公共事务的有效参与和对政府活动的有效监督，这项权利在美国相关法律中被具体概括为知情权[9]。在此之前我国关于知情权的呼声很高，不论是要求知情权入宪，或是要求将知情权制度化，将知情权从一个法学概念转化成为法律概念，一直是学界的热点。知情权应该以什么形式、什么性质的实体权利呈现在公众面前，成为争论的重点。而《条例》的公布，标志着关于知情权的努力取得了初步成效，但作为主角的知情权，却不见踪影，这其中可能是由于受到中国立法和司法实践中种种客观因素的影响。

其一，在我国宪法基本权利体系未做大的改变的前提下，作为行政法规的《条例》不能超越宪法的框架创设新的权利。其二，纵观其他各国的立法实践，虽然知情权作为人权不断出现在一些国际公约和宣言中，但在各国立法例中真正出现的却很少。其三，知情权如果要转化成为法律概念，往往需要法学概念经过个体选择、群体共识并最终被立法吸纳[10]。这个过程并不是一蹴而就的，就现阶段而言，知情权的内涵、外延和边界还无法确定，所以《条例》并未直接吸收知情权这一表达，而采用概括加列举的方式相对更为稳妥。

在2019年《条例》修订后，知情权仍未出现在法律文本中，但相较于2007年的《条例》，这次重要修改依然可以用知情权理论进行解释，而且，这种解释可以将整个信息公开体系放入一个更加合适的架构中。2019年修订后的《条例》取消了对信息公开申请人的限制,废除了“自身特殊需要”作为申请政府信息公开的前提。以往旧《条例》规定的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，一直饱受诟病，经常成为行政机关借故不公开的理由。而学界通过将知情权赋予主观权利和客观秩序的特征，将过去“自身特殊需要”解释为主观权利面向，将修改后的取消限制解释为客观秩序面向，并将知情权理论完美嵌入其中。在中国的信息立法中，知情权虽从未正式登台，但一直是推动立法进展的重要隐线，而且是信息公开体系中公民政务信息获取权的最重要的理论基础。

3 政务信息获取权的两种面向

作为信息公开核心权利的知情权，它既不在宪法规定的基本权利之列，也并未被法律法规所明确规定，仅在一些内部规范性文件或地方政府规章中被提及[11]147。知情权的性质该如何认定有着不同说法，例如，早期有学者认为知情权是一个高度抽象的关于公民获知信息的一般权利的统称[12]，之后也有学者认为知情权是与其他基本人权密切相关的独立权利[13]1，但都普遍接受其具有基本权利的特征，知情权的发展切合人权本质，是一项基础性人权[14]。虽然学界赋予知情权基本权利性质，但这一努力在实体法中的进展却困难重重。

首先，在国家和市民社会二元分化下，基本权利的目的在于防止国家公权力对公民自由的侵害，形成以防御功能为主的基本权利体系[15]。而公民对政府活动的知情与监督是实现自身防御公权力的前提，知情权成为公民实现自身权益防护的有效手段。同时，随着20世纪以来行政权的扩张，行政活动呈现出一种泛行政化的趋势，尤其是基于公共权力的行政权扩张强化了其干预公民生活的隐蔽性[16]，这种趋势逐渐模糊了公民个人自由的边界，而知情权的价值在于帮助公民确定个人自由的轮廓。

其次，知情权应是从自由权延伸出的应有之义。《宪法》第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。学界认为，公民行使这六项宪法规范确认的自由权时，其基本前提是能够获取足够的信息以做出行动的判断[11]149，所以知情权应是实现自由权的必要前提。

最后，参考域外立法实践，从国际法层面来看，如联合国第59号决议，称“信息自由是一项基本人权，也是联合国所追求的所有自由的基石”[13]8。还有《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》等。从国内法层面来看，德国、瑞典、葡萄牙、俄罗斯等已明确将其作为一种宪法性权利[17]。

虽然在立法层面没有创设新的权利类型，但是可以将知情权作为具有基本权利性质的权利来看待，并以此构建以主观权利为基础的政务公开请求权体系。如果肯定了知情权具备宪法基本权利的性质，则在此基础上的逻辑展开便会顺理成章。

参照德国宪法的理论与实践，基本权利被认为具有“主观权利”和“客观法”的双重性质[18]。在主观权利面向上，个人享有向国家主张的个人请求权；而在客观法面向上，基本权利要求公权力必须遵循客观价值秩序，穷尽行政机关所能帮助公民实现基本权利的内容。而知情权在这两个方面均体现出重要价值。在旧《条例》中规定的“自身特殊需要”以“自身”为前提，代表着行政相对人获取政府信息的目的只能是为了满足自己的需要，“这一限定将政府信息获取权直接定性为一种 ‘主观权利’”[19]。按照毛雷尔给出的定义，“主观公权利——从公民的角度看——是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能”[20]，由于政务信息获取权是行政法规所赋予，通过公民个体为自身利益而向国家主张请求权而获得，符合现代公法意义上的“主观公权利”概念[21]。而在修订后的《条例》中，公民不需要证明基于自身利益而申请，也有可能涉及他人或是公共利益而提出申请，此时的信息公开便符合维护客观价值秩序的特征，“信息公开制度作为客观法上的制度的意义在于，通过公开行政信息，使行政置于国民控制之下，以此实现公共利益，因此可以说信息公开制度是以实现公益、实现民主为目的的制度”[22]。由此可见，我国目前的信息公开立法有着明确的公益性质的导向，因此在这场由传统权利向主观权利兼具客观秩序的转向中，以知情权作为理论基础的政务信息获取权也应拥有主观权利和客观秩序的双重属性。

4 政务信息获取权体系的多元结构

4.1 图书馆的公益服务体现客观秩序价值

公共图书馆的服务宗旨与政务信息获取权在客观秩序价值上是一致的，其公益属性成为图书馆保障公民政务信息获取权的理论基础。中国图书馆学会发布的《图书馆服务宣言》的第1条就指出：“图书馆以公益性服务为基本原则。”而《中华人民共和国公共图书馆法》将图书馆设立的目标确定为免费为社会公众提供信息资源，保障公民基本文化权益。这表明公共图书馆的服务宗旨与公民政务信息获取权的客观秩序价值相同，都以维护公益为宗旨，其公益属性具体表现为以下几点。

第一，平等服务每个人体现图书馆服务人民大众的公益本质。由联合国教科文组织通过、国际图联修订的《联合国教科文组织公共图书馆宣言（1994）》中提到：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。”而且，公共图书馆重视维护弱势群体的利益，图书馆所提供的文献信息应该无差别地由社会的每个成员共同享用[23]。这都表明公共图书馆始终致力于让每一位公民平等地享受其信息服务。

第二，以无偿服务为主的非营利模式彰显公共图书馆的公益特征。历史上，西方图书馆界曾对公共图书馆收费或是免费进行过讨论。但《公共图书馆宣言》在1972年和1994年经历过两次修改后，政府费用支持、免费服务等精神依然在新的宣言中有所体现[24]。在我国，公共图书馆得到国家立法专项支持，图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，所需经费列入本级政府预算。

第三，以人为本的理念追求保障图书馆公益服务的质量。在图书馆建设上，其地理位置、结构设计、布局和环境等都将以人为本作为前提。图书馆的业务和服务，也是在用户的需求中产生, 在不断顺应用户的需求中得到发展的[25]。

4.2 政府数据开放视野下图书馆的职能定位

作为公益事业单位的公共图书馆在政府数据开放中承担着更重要的职能。我国“十四五”规划提出：“扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系”，公共图书馆作为公共数据重要的存储者和提供者，需要重新审视其在政府数据开放背景下的职能定位，发挥其应有作用。

以往单纯强调政府有信息公开义务，公民享有信息获取权，并未体现包含图书馆在内的信息资源服务提供者的重要地位，弱化了图书馆在信息公开中的作用。同时，在以往图书馆自身建设中，公共图书馆没有足够重视政务信息公开的价值，没有充分开发与利用政务信息资源。例如许多图书馆没有政府机构或职能部门的网站链接，政府信息资源的特色数据库建设不完善，政府信息资源数据库的采集不充分，许多图书馆不重视收藏政府出版物，没有设立单独的政府出版物阅览室[26]，这些都反映出图书馆在信息公开中还有更多可作为的空间。

政务信息获取权体系是一个多元开放的结构，要将以维护公共利益、保障公众知情权的更多主体纳入进来。作为信息资源提供者代表的图书馆，可以积极融入这一体系中，而不仅仅是作为信息公开的一个场所或者是公民获取信息的一个窗口，应努力成为信息公开中除政府、公民个人之外重要的协助力量，形成一个以政府主动公开和公民申请公开相结合，图书馆提供助力，联合公民形成对政务信息公开共同监督的多元体系。

4.3 政务信息获取权多元体系的重要价值

公民政务信息获取权体系有着双重意义，对于政务信息公开而言，它有利于保障公民个人的政务信息获取权；对于图书馆而言，它可以形成一种良性互动，促进图书馆的发展。

目前许多公共图书馆在政务信息获取方面发挥的作用并没有得到足够体现，公民有知悉政府活动的意愿，但通常不了解信息获取的渠道，一般只会通过政府网站进行简单查询。因此，图书馆可把政府信息公开作为提高图书馆社会地位的良好机会，重视与政府合作，通过积极参与政府信息公开活动，完善政府信息资源网的建设、增加政府信息出版物、优化信息共享资源体系建设等，努力满足公民对政务信息获取的需求，提高图书馆在公众心目中的地位。

图书馆在保障公民政务信息获取权方面有着天然的优势。图书馆作为提供国家文献信息服务的公益性机构，承担着重要的社会职能和行政辅助职能。作为法定的政府信息公开查阅场所，图书馆除了因其信息资源提供者身份所拥有的服务设施和技术方面等优势外，更重要的是图书馆相对于其他政务信息获取渠道还有着体系优势。“各级公共图书馆遍布全国各地，形成了完善的覆盖体系，能够通过信息服务平台和自有政务服务场所等渠道为公众提供政府信息，并接受公众的意见及时反馈给政府，形成政府—图书馆—公众—图书馆—政府这样交互式的状态”[27]。在信息公开体系中公民个人处于弱势，而图书馆作为在信息公开环节与行政机关对接的机构，可以成为协助公民强化获取信息这一方的力量，尤其是在目前建立开放数据社会的大背景下，通过加强图书馆共享体系建设，形成图书馆信息公开过程中的监督合力，将会有力促进公民政务信息获取权的实现。

5 图书馆信息共享对政务信息获取权的保障

图书馆是政务信息公开中的重要一环，加强图书馆保障公民信息获取权实现的有效途径是公民、各级图书馆、各区域图书馆联合起来，形成对政务活动的合力监督。目前各级政府和各政府部门通常通过本部门网站单独公开政务信息，不仅不利于公民获取信息，某种程度上相当于政务信息公开被分割成信息的孤岛，而图书馆政务信息共享体系则是让这些政务信息的“孤岛”连接起来的桥梁。

5.1 完善图书馆政务信息共享体系

新中国成立以来，全国先后建立了许多以公共图书馆为重心的区域性中心图书馆委员会，21世纪初，国家又实施了以公共图书馆为核心的全国文化信息资源共享工程，强化了信息时代图书馆的服务功能。特别是《中华人民共和国公共图书馆法》第48条明确指出：“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务。”这些都为图书馆政务信息共享体系的建设提供了有力的组织支撑和法律保障。图书馆应继续强化政务信息服务平台的作用，为此，可以先在一定的行政区域内成立政务信息服务联盟工作小组，对各成员单位统一安排部署，有计划有步骤地开展工作；同时，建立工作考核机制，最大限度地调动行业人员的创新精神和工作积极性，形成共建共享体系的内生动力；还可以制定统一的工作程序和技术标准；在充分调研的基础上，充分考虑到各成员馆的优势与不足，明确功能定位，制定出一个各成员都认可的、科学合理的发展目标。

5.2 多渠道筹措资金，保障持续投入

地方政府应加大资金投入力度，同时争取上级有关部门的资金支持，切实做到专款专用，确保共享联盟正常运转。同时，也要重视社会投资，《中华人民共和国公共图书馆法》第6条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠。”在此条规定的基础上，通过减、退税措施来吸引社会上的资金投入。图书馆共享体系要广泛开展宣传，吸引社会关注，以此来争取更多的社会支持。此外还要创新工作思路，提升自身实力，探索尝试文化产品的开发以获得适当商业收入。

5.3 加强政务服务平台及团队建设

首先，广开渠道征集各类传统文本及电子数据政务文件资料，搞好政务信息资源数据库基础建设。其次，建设方便查询的专题阅览平台，优化图书馆政务信息专题阅览室环境及网上专题服务快捷通道。最后，还需要组建一支服务意识强、专业水平高的政务信息服务团队。

5.4 强化政务信息服务专业培训

“资源共享是服务共享的物质基础；服务共享是资源共享的未来发展趋向，更是资源共享所要达到的理想目标。”[28]在这里，自身服务能力是关键。图书馆正处于转型时期，其政务信息服务工作要改变培训模式，针对政务信息公开的需求，通过不同的途径开展专职专项培训，不断提高馆员的服务知识和技能（尤其是公共数据数字化背景下，政务信息公开的相关服务知识和技能）。服务人员要具备一些比较专业的独特技能，比如信息分析、咨询检索等知识技能以及对政务信息需求者群体及个体需求差异的应对方式等。特别是在政务信息公开的背景下，更强调公众参与，要重视公众体验，消除公众政务信息获取上的障碍，真正做到“图书馆应当向用户主动宣传其服务，应当寻找方法将用户所需的文献提供给他们，而不是让人们到图书馆去找”[29]，总之要抓住“服务”这个核心关键点，把图书馆自身及图书馆共建共享机制的优势体现出来。

6 结语

“十四五”规划中提到的公共数据开放共享、政务信息共建共用的愿景，需要政务信息获取体系中各方的共同努力才可实现。这个体系并非政府和公民之间权利与义务的二元结构，而是包含行政机关、公民个人和图书馆三方主体。从行政机关角度而言，应当以维护公民知情权作为边界，划定行政机关行使公权力的范围；从公民角度出发，要积极行使法律赋予的权利，积极参与到政务信息获取体系中，监督行政机关的政务活动；而图书馆作为重要的第三方，同样扮演着不可或缺的角色，应充分发挥其提供信息服务的职能，建立完善的信息资源共享体系，协助公民获取政务信息，共同保障公民政务信息获取权。