修改《工会法》的几个问题

郭 辉

（中国劳动关系学院法学院 北京市 100048）

引言

我国工会法律制度既包括狭义上的《工会法》，也包括除《工会法》以外分布于法律渊源意义上和非规范性法律渊源意义上的规范性法律文件之中，后者可统称为工会法律制度或工会法。具体而言，该法既存在于《宪法》（比如《宪法》第一条、第六条、第十四条、第十六条、第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十八条）和全国人大制定的法律（比如《工会法》）中，也广泛分布在其他立法机关制定的行政法规、部委规章、地方性法规、地方政府规章、自治法规、经济特区法规等规范性法律文件之中。

从实践来看，工会法律制度既存在于司法解释中，也广泛存在于各种决议、决定、规定中，以及其他非法律渊源意义上的规范性法律文件之中。当然，从功能角度来看，还有一类规范性文件不容忽视，即党的政策。中国共产党有关工会的政策是我国工会法律制度的重要渊源，或者说，工会法律制度是党的政策通过立法程序成为国家意志的体现。由于党的政策不具有法律约束力，虽然从功能角度对工会法律制度或《工会法》的修改具有较大影响，但不属规范性“法律”文件。对此，本文研究将不涉及党的政策。

从法律部门角度来看，《工会法》在形式上属于社会法范畴，但与工会有关的法律制度也广泛分布在其他法律部门之中，比如宪法及其相关法、民法商法、行政法等。工会法律制度在各法律部门的分布，意味着该法的变动不仅仅涉及作为社会法重要组成部分的《工会法》和《劳动法》，还包括其他部门法中涉及工会的部分，比如民法商法、经济法、行政法、刑法等。对现行《工会法》的修改，除涉及修改主体外，还应考虑：在其他规范性法律文件中，是否有必要启动相应的修改工作？如果启动，在内容方面应考虑哪些问题？

从法律渊源角度来看，上位法的变动势必影响下位法的相应变化。这意味着《工会法》修改后，与修改后的《工会法》相关条文有关的其他法律、行政法规、部委规章、地方性法规等规范性法律文件都需进行修改，从而实现法制的统一。制定其他法律渊源以及制定司法解释的国家机关，在自身职权范围内，在不违反上位法（《宪法》、《工会法》）的前提下，皆可制定与工会法律制度有关的规范性文件或法律条款。对于前者，其存在的前提是先启动《工会法》的修改；对于后者，其存在与《工会法》的修改没有必然联系，甚至在一定情况下会有利于推动《工会法》的修改，或者在《工会法》修改前可以弥补该法存在的缺陷与不足。

从法律实施角度来看，这些规范性法律文件要比《工会法》更为明确和具体，因此操作性也更强。这就决定了这类规范性法律文件的变动频率都要高于《工会法》。

在上述意义上，本文所关注的是，如果修改《工会法》，应由何种主体进行？修改时应把握哪些标准？哪些内容应体现在《工会法》中？哪些内容应体现在广义的工会法律制度中？其他国家机关是否有必要细化《工会法》的有关规定？如果细化，应在哪些方面进行细化？或者在细化落实过程中，应注意哪些问题？对此，本文拟以行政法规、地方性法规和法律解释为例进行说明。

一、修改《工会法》的主体、标准和内容

（一）修改《工会法》的主体

从法律渊源角度看，《工会法》属于法律。根据《宪法》第六十二条和六十七条、《立法法》第七条之规定，对全国人大制定的法律，全国人大常委会有权修改，但不得与法律的基本原则相违背。

就《工会法》修改而言，如果是对法律的特定条款的立改废，只要与《工会法》的基本原则不相违背，可由全国人大常委会进行；如果涉及到基本原则，则由全国人大进行。比如：1979年《刑法》制定后，1997年对该法的修改，因涉及到刑法基本原则（罪刑法定替代类推）等规定，由全国人大进行。此后该法的修改，由于不牵涉到基本原则，皆由全国人大常委会以修正案的方式进行。此外，对《选举法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等法的修改，皆是如此。

1950年《工会法》的制定主体是中央人民政府委员会，当时全国人大制度尚未建立。现行《工会法》于1992年制定，相对于1950年的《工会法》，不论是立法基本原则还是基本制度皆有重要变化，因此制定主体是全国人大。而2001年和2009年先后进行的两次修改，修改内容皆不涉及基本原则，因此修法主体是全国人大常委会。

我国现行《工会法》的基本原则已经确定。本次修改内容至少包括两个方面，一是总则方面，二是分则方面。总则方面，如果新增“科学发展观”、“习近平新时代中国特色社会主义思想”，这并非是对已有基本原则的修改，而是对既有基本原则在新时期发展的认可，尤其是马克思主义工会思想与中国实际相结合在新时期体现的进一步确认，与已有规定中四项基本原则（尤其是“坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论”）是一脉相承的。分则方面主要规定的法律规则，不涉及基本原则。因此，本次《工会法》的修改由全国人大常委会进行较为合适，在程序上亦符合《宪法》和《立法法》相关规定。

（二）修改《工会法》的标准

1.何谓“修改”？

首先要明确的一个理论前提是，不论是法律的制定、认可、补充、废止、解释，还是法律的修改，都是立法的重要方式。修改不仅仅是对既有法律的修订，还包括制定、认可、补充、废止、解释。“修订”是对既有法律条款包含的文字、标点、句子组合的重新排列组合；“制定”是增加原法律没有的条款；“认可”是对现实中既有规范的确认和吸收，使之具有特定法律的约束力；“补充”是对特定法律条款在外延、范围、内涵的进一步确认；“废止”是对已有条款的废除，使之丧失法律约束力；“解释”是在不改变既有法律条款的前提下，对其含义进行的说明，既包括对条款本身含义的进一步明确化，也包括对其进行扩大或缩小理解。

在此意义上，参考此前《工会法》的修改，以及其他法律的修改情况，可以得出：一旦启动对《工会法》的修改，针对不同的条款，可能既有修订，也有制定、认可、补充、废止和解释。

2.修改《工会法》把握的总体原则

对《工会法》的修改，可参考修宪的原则，即修改要非常慎重，严格掌握，可改可不改的不改，有争议的问题不改，只对非改不可的才进行修改。之所以如此，一方面是为保持法律的稳定性、确定性、权威性；另一方面也体现对法律修改的重视，在治国理政、重大决策皆于法有据的过程中，不是将法律作为可有可无的工具。

3.修改《工会法》特定条款应考虑的因素

具有下列特点的条款可作为修改的标准：

（1）滞后性。这类条款有两种，第一种是既有条款与新时期工会工作不相符合，对这类条款的修改方式主要是废止。第二种是新时期工会工作中经实践证明行之有效的指导思想、思路、方法、制度，通过修改将其体现在《工会法》中，此时修改的方式主要是认可。

（2）冲突性和协调性。现行《工会法》的特定条款与《劳动法》《劳动合同法》《民法典》等法律有所冲突的，或者为了更好地与这些法律的条款相协调，可以考虑修改。这类条款的修改方式主要是修订、补充。

（3）分歧性。对《工会法》中特定条款在实践中不同主体的理解产生分歧时，为澄清误解、消除分歧，可以对其含义进行进一步明确。这类条款的修改方式主要是解释。

（三）哪些内容写进本法，哪些内容写进相关法

《工会法》是对于工会实践工作的确认和指引，但并非所有与工会有关的实践变化都应在《工会法》中有所反映和体现，不一定都通过修改《工会法》的方式呈现出来。应将《工会法》修改放在与其他工会法律制度（即分散在其他法律、法规中与工会工作有关的规定）之间的关系中进行定位。

1.从法律效力角度

（1）与下位法的关系。下位法与之发生矛盾，自动无效。因此，修改时要考虑到立法效益，毕竟特定条款的变更会牵一发而动全身，直接影响到各种各类下位法的变动。相应地，如果将下位法中证明行之有效且具有普遍性、共识性的规定吸收进来，可提升立法效益。

（2）与同位阶法律的关系。现行《工会法》与同位阶其他法律（即全国人大或全国人大常委会制定的法律）中涉及工会工作的条款之间是一般法与特别法的关系，在效力上，实行特别法优于一般法。本次修改，一方面要考虑到与《民法典》之间的契合与兼容，另一方面要考虑到与同位阶其他法律之间的协调。这种协调既包括通过修改以适应《民法典》，也包括对其他法律中涉及工会工作不一致的地方进行统一。此外，《工会法》修改后，存在着新的一般法与旧的特别法之间的效力认定问题。发生争议后，根据《立法法》规定，由全国人大常委会决定。

2.从调整范围角度

修改时对涉及到局部性、暂时性、微观性、表面性、地方性问题，可留给行政法规、地方性法规、各种规章、自治法规进行。换言之，《工会法》的修改仅涉及与工会工作有关的具有根本性、全局性、整体性、实质性、长远性、宏观性问题。

二、《工会法》修改与行政法规

（一）涉及工会法律制度的行政法规总体情况

行政法规的制定主体是国务院。在法律效力上，行政法规不得与《宪法》以及全国人大及其常委会制定的法律相抵触。目前来看，一方面，国务院并未针对《工会法》制定专门的行政法规，比如《工会法》（2001年修正）颁布后，国务院办公厅曾发布一个贯彻工会法的通知，即《国务院办公厅关于深入贯彻工会法支持工会工作的通知》（国办发〔2004〕90号），但该通知仅从总体上如何贯彻提出指导性要求，在性质上并不是行政法规。另一方面，国务院制定的与《工会法》特定条款有关的行政法规却不在少数，比如《〈国务院关于职工工作时间的规定〉的实施办法》《国务院关于严格制止企业滥发加班加点工资的通知》《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》《女职工劳动保护规定》等。

有些更为具体的规定，由国务院有关部委制定部委规章，比如《女职工禁忌劳动范围的规定》（原劳动部）、《女职工劳动保护规定问题解答》（原劳动部）、《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部）、《中华全国总工会、财政部关于新〈工会法〉中有关工会经费问题的具体规定》等。

可以看出，由于《工会法》涉及面较广，制定单纯落实或细化《工会法》的行政法规，既无必要也不现实。既有的经验说明，针对《工会法》特定条款或某类（个）工会法律制度制定专门的行政法规是可能的，也是可行的。如果对相关制度需要进一步细化，可由国务院有关部委单独或会同有关部门制定部委规章。

（二）哪些问题应制定行政法规？

根据《立法法》第六十五条，为执行法律的规定和涉及《宪法》第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，可以制定行政法规。该规定涉及如下两个方面。

1.执行法律规定

这里的“法律”是指全国人大及其常委会制定的各种各类法律。工会法领域中的“法律”，包括《工会法》以及其他法律中涉及工会工作的条款，国务院通过制定行政法规来落实或执行这些法律或特定条款。

就《工会法》而言，涉及“执行法律规定”而制定行政法规的可包括：

（1）落实形式规定。该法中凡是出现“法律”尤其是“法规”的地方，基本都可由国务院通过行政法规进行具体化。比如《工会法》第十九条“法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项”，第二十一条“工会认为企业违反法律、法规”，第二十二条“企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有下列侵犯职工劳动权益情形”。

（2）落实具体内容。比如《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》可以视为《工会法》第二十二条第二款、第二十三条、第二十四条的具体化，《女职工劳动保护规定》可视为《工会法》第十条、第二十二条第四款的具体化。

2.属于国务院行政管理职权范围

《工会法》中不少条款涉及到行政管理职权，比如：第二十二条和第二十五条对企事业单位违法行为的处理，第二十三条对劳动条件和安全生产设施的监督，第二十七条对停工怠工的处理，第三十二条对劳动模范和先进生产（工作）者的评选、表彰、培养和管理工作，第三十三条关于研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险事项，第三十四条建立三方机制，以及第六章劳动行政部门处理法律责任等方面。这些内容属于行政管理职权范围，由国务院通过制定行政法规是题中之义，国务院2020年立法规划中《政府督查工作条例》即与此有一定的关系。

三、《工会法》修改与地方性法规

（一）实施《工会法》的地方性法规总体情况

地方性法规由省级和设区的市级人大及其常委会制定。在法律效力上，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触。目前，我国多数省级和设区的市级人大常委会皆制定了关于实施《工会法》的地方性法规。

制定地方性法规的优点在于，一方面可以在遵循《工会法》的立法精神和基本原则的前提下，结合本地特色或具体实践，将该法的有关规定细化，提升实践性、可操作性，以使该法进一步落地，从而维护职工权益。另一方面，有特色的地方性法规，经实践检验行之有效并具有推广价值，或者已经被其他的地方性法规吸收或借鉴，对修改《工会法》及与工会工作有关的法律制度，会具有重要的参考作用。

同时，也应当看到不少地方性法规存在的弊端：一是过于陈旧。有些地方性法规都是在1992年《工会法》出台后不长时间内制定，并未随2001年《工会法》修订进行相应变动；有些地方虽进行修订，但距今已有十年左右。相对于全国的工会工作的变化，地方工会工作的变化更大，出现的难题、怪题也更多，实施《工会法》而制定的地方性法规的滞后效果更为明显。二是同质化较强。不少地方性法规互相“借鉴”，与本地实践相结合或反映本地工会工作的条款不多，立法技术和立法内容尚有待完善。

（二）哪些内容应纳入实施《工会法》的地方性法规？

有权制定地方性法规的立法主体较多，且各地情况不同，面临的问题既有共性的一面，也有区别。因此，不可能一一指出实施《工会法》的地方性法规应包括哪些内容，只能从宏观角度进行把握，包括总体要求和具体要求两个方面。

1.总体要求

不论哪一部地方性法规，应把握的一个总体要求就是如何更好地维护职工合法权益，以及维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。

2.具体要求

（1）法律效力方面。根据《立法法》第七十三条，有两种情况需要制定地方性法规，一是为执行法律、行政法规的规定；二是需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。从法律效力角度，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触。

（2）立法技术方面。如果法律、行政法规、司法解释已有相关规定的，不一定在地方性法规中进行体现。

（3）党的工会政策的落实方面。对近年来中共中央关于工会工作方面的政策，比如中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》，在领会这些政策精神的基础上，通过地方性法规进行落实。

（4）结合全国经验与本地特色方面。总结本地维护职工合法权益的经验，体现地方特色，比如联动维权机制、监督维权的具体程序、区域性行业性集体劳动标准、厂务公开的特色制度、工会经费的使用、侵犯职工合法权益应承担的法律责任等。同时，制定地方性法规也应结合全国性的经验，比如全国人大常委会先后于2004年和2009年对《工会法》的落实情况进行执法检查，对其中的经验、教训进行了很好的总结，在制定或修改地方性法规时可以作为很好的参考。

（5）工会组织职责方面。突出在新形势下工会组织在维护职工合法权益方面的职责，保障和促进工会组织进一步发挥作用。

四、《工会法》修改与法律解释

（一）为何制定法律解释？

全国人大常委会《关于加强法律解释的决议》（1981年）对立法解释、司法解释和行政解释的权限作出了明确的规定。《决议》指出，进行法律解释的原因在于，各地“在实际工作中，由于对某些法律条文的理解不一致，也影响了法律的正确实施”。

这意味着包括司法解释在内的法律解释，其出台的目的是为了解决理解法律过程中产生的分歧问题。比如“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”“凡属于法院审判工作中具体应用法律法令的问题，由最高人民法院进行解释。”“凡属于检察院检察工作中具体应由法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。”

实践中，法律纠纷如果没有得到充分有效的解决，最终都会涌向法院。法律纠纷的出现让人们意识到前述法律自身的弊端，比如法律空白、表述模糊、理解不统一等，由此推动最高司法机关为统一法律适用标准而做出司法解释。司法解释的优点是，在落实法律精神的前提下，以具体事实为基础，统一法律适用标准，可以减少因修法带来的“震动”，并经实践进一步证明行之有效后，为修法打下基础。比如，《民法典》就是在全面总结我国民事司法的实践经验基础之上进行编纂的。所谓“司法的实践经验”，自然包括各种与民事有关的司法解释。如果对《工会法》进行修改，那么，自然也会吸收与工会法律制度有关的行之有效的司法实践经验。

（二）是否有必要制定《工会法》法律解释？

对该问题的回答，可以从两个方面进行：

1.时间角度

《工会法》自1992年颁布至今，只有最高人民法院2003年制定过司法解释——即最高人民法院《关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》。从时间上而言，17年来没有再进行过一次司法解释，28年来没有进行过一次立法解释和检察解释， 11年来没有进行过一次修改（最近的一次修改是2009年）。在此期间，不论是我国的经济、政治、社会、文化以及工会工作，还是国际工运，皆发生了较大的变化。在此背景下，《工会法》中的不少条款很难适应新情况、新问题、新经验。因此，不论是修改还是解释，从时间角度都有必要。

2.内容角度

在如此长的时间内，《工会法》的修改和相关法律解释的数量偏少，并不意味着《工会法》自身不存在问题，或者在实施中较为统一。其实，不论是理论界还是实务界，对《工会法》要求解释和修改的声音一直存在。

比如在解释方面，如果实践中因对《工会法》特定条文的理解出现不一致，当这种不一致影响到具体条文的落实、从而出现不必要的纠纷时，再考虑到启动该法修改的程序相对较为繁琐，那么，在立法机关修改之前，可以考虑先行制定法律解释的办法。比如，确实属于“关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的”，可由全国人大常委会进行立法解释。无论是哪种解释，都可以在一定程度上解决实践中出现的争议。

（三）哪些条款需要通过法律解释进一步明确含义？

不论采取立法解释、行政解释抑或司法解释，皆取决于实践的变化以及对该条文在何种意义上进行理解。目前，需要进行法律解释的《工会法》条文，包括但不限于以下几个方面。

1.第九条关于工会委员会的产生应否有级别、人员数目、工会性质等方面的标准，以避免所有层级的工会委员会皆由会员代表大会选举产生，从而变相剥夺会员大会的权力。该条有关工会委员会负责并报告工作的对象、工会委员会及其组成人员被撤换或罢免，存在同样问题。第十七条罢免主体的规定，也是如此。

2.第十条关于女职工人数较多和较少的规定，“多”与“少”应该是多少？

3.第二十条规定“工会可以依法要求企业承担责任”，此处“要求”的内容包括哪些？本条“因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼”，其中协商、仲裁是否为必经程序？与《劳动争议调解仲裁法》如何衔接？

4.如果事业单位单方面解除职工人事合同，能否比照第二十一条，也“应当事先将理由通知工会”？同样，工会认为事业单位违反法律、法规和有关合同，要求重新研究处理时，事业单位应否研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会？职工认为事业单位侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会是否应当给予支持和帮助？

5.第二十二条关于“工会可以请求当地人民政府依法作出处理”。如果工会对人民政府处理不服，能否以自己名义提起行政诉讼？

6.根据第二十四条，如果工会没有提出或没有及时提出建议，或者企业根据工会提供的建议采取措施后以致发生安全生产事故，工会应否承担相应法律责任？

7.第二十五条规定“有关单位应当予以协助”的范围是什么？这种协助与企业自主权之间是什么关系？

8.第二十六条规定的“其他严重危害职工健康问题”包括哪些？对工会提出的意见，有关部门没有及时研究给予答复，工会能否提起行政诉讼？

9.根据第二十七条，企业、事业单位发生停工、怠工事件后，工会没有代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，或者没有反映职工的意见和要求，或者提出的解决意见不具有可操作性，工会应承担何种法律责任？本条规定的“工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序”与维护职工合法权益之间是什么关系？

10.第二十九条规定“县级以上各级总工会可以为所属工会和职工提供法律服务”具体包括哪些？

11.第三十三条、第三十八条有关“应当听取工会意见”、“听取工会意见”的规定，如何理解“应当听取”、“听取”？可否理解为工会的所有意见照单全收？

12.第三十四条“县级以上地方各级人民政府可以召开会议或者采取适当方式”的规定，如何理解每年开会的频次？“适当方式”包括哪些方式？

13.第四十条有关基层工会委员会召开会议或者组织职工活动，需要占用生产或者工作时间的规定，如果企业、事业单位未同意，应如何处理？召开的会议或组织的活动是否有效？是否违反单位规章制度？是否影响到会议或活动期间的工资及福利待遇？

14.第四十一条“企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付”的规定，支付标准是什么？

15.第五章规定的“工会经费”，其性质如何认定？中华全国总工会对各级工会经费是否享有所有权？

16.第四十二条规定的“其他收入”包括哪些？是否包括利用经费产生的合法收益，比如存在银行产生的利息、利用经费进行的投资收入等？

17.第四十四条规定的“工会会员大会或者会员代表大会有权对经费使用情况提出意见”，该意见工会应如何处理？

18.第四十六条规定的“任意调拨”如何理解？如果单位出台相关规定，使用工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，是否属于“侵占、挪用和任意调拨”？单位经营困难或濒临破产时，使用工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产，是否属于“侵占、挪用和任意调拨”？

19.第六章“法律责任”，涉及工会及其工作人员时，除第五十五条外，侧重他们作为受害者，而非责任承担者，因此，除前述几点外，是否单列相关条款规定工会及其工作人员的法律责任？

20.第四十九条关于“人民政府或者有关部门”不予处理的规定，工会能否提起行政诉讼？

结语

任何法律的修改都是一项庞大的系统工程，牵一发而动全身，《工会法》也不例外，一旦启动修改，必然触及到方方面面。本文仅就《工会法》修改主体、标准、内容，以及与该法修改相关的行政法规、地方性法规和法律解释涉及的有关问题，提出相应的思考。法律的生命在于实施，修改法律是为了更好地让它获得实施，使其中包含的权利得以实现、义务得以履行、责任得以承担，提升法律在人民心中的威信，增强人民通过法律思维解决问题的信心。